中國與南海鄰國共同開發(fā)南海油氣資源的困境與突圍

孫 傳 香

(湖南人文科技學院 法學院，湖南 婁底 417000)

20世紀70年代以來，南海周邊國家相繼對我國南海島礁的主權及海域管轄權提出爭議。晚近，域外國家以“航行自由”等借口插手南海事務，使南海問題越發(fā)復雜并有愈演愈烈之勢。按照《聯(lián)合國海洋法公約》(本文以下簡稱《公約》)的規(guī)定，如果爭端各方無法通過協(xié)議解決海洋劃界問題，《公約》第74條第3款以及第83條第3款要求相關國家作出實際性的“臨時安排”。鑒于《公約》并未規(guī)定“臨時安排”的具體方式，“共同開發(fā)”被認為是“臨時安排”中的一種，并在相關國家實踐中得到較廣泛的應用。然而，共同開發(fā)作為一個法律概念，正處于產生初期，迄今尚未形成普遍接受的概念，更沒有明確的和成文的國際法規(guī)范[1]。德國學者拉戈尼(Lagoni)認為，共同開發(fā)是兩個或兩個以上的國家基于協(xié)議，對一塊存在爭議的海域中的非生物資源進行開發(fā)的經濟合作形式[2]。而日本學者三好正弘(Masahiro Miyoshi)將共同開發(fā)理解為“政府間的臨時性安排，是一種意在獲取經濟利益的共同勘探或開發(fā)行為?！盵3]面對日益復雜的國際局勢，如何通過“共同開發(fā)”階段性地化解我國在南海問題上面臨的困境并尋求突圍，是我國面臨的一個重大時代課題。

一 中國與南海主要鄰國在南海實施油氣資源共同開發(fā)的現(xiàn)狀

中國提出“共同開發(fā)”這一設想后，一直與南海鄰國保持溝通與協(xié)商，進行多方位的嘗試與努力。但是，由于南海主權聲索各方內部的分歧以及來自美國、日本、印度以及澳大利亞等國的外部干擾，中國與鄰國在南海實施共同開發(fā)的現(xiàn)狀不甚樂觀。

(一)中國與越南的共同開發(fā)現(xiàn)狀

在與南海周邊國家的關系上，中國與越南不僅是海上鄰國而且也是陸地鄰國，兩國就南海共同開發(fā)的磋商事宜啟動最早。在20世紀90年代，中越兩國就在共同開發(fā)南海油氣資源方面交換了多次意見并舉行了一系列海上問題專家小組會議，意在海上低敏感領域逐步推進中越兩國合作。經過雙方不同層面的共同努力，兩國在國家層面①和地區(qū)或企業(yè)層面②就共同開發(fā)的前期工作取得了一定的進展[4]。根據2000年簽署的《關于兩國在北部灣領海、專屬經濟區(qū)和大陸架的劃界協(xié)定》，中越兩國均有權在屬于各自的大陸架上勘探與開采油氣資源，對于尚未探明的跨界礦藏或跨界單一油氣資源，雙方約定通過友好協(xié)商以實現(xiàn)共同開發(fā)。2007年5月，中國與越南發(fā)表《中越聯(lián)合新聞公報》，兩國同時希望繼續(xù)落實好《北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》和《北部灣劃界協(xié)定》這兩個先前達成的協(xié)定，表示將進一步積極商談該海域的共同開發(fā)問題并穩(wěn)步推進北部灣灣口外海域的劃界談判工作。

但是，由于相關協(xié)定、協(xié)議或公報的規(guī)定過于原則，可操作性不強，有關共同開發(fā)的具體事宜未能進一步得到細化與落實，導致中越兩國共同開發(fā)南海油氣資源一直并無實質性的進展。特別是，越南與馬來西亞于1993年在南海開發(fā)的“大熊”油田以及越南1994年對我國與美國克里斯通能源公司實施“萬安北-21”區(qū)塊協(xié)議的極力干擾為中越兩國的共同開發(fā)蒙上了極大的陰影。2016年7月，菲律賓提起的所謂南海仲裁案在公布非法裁決結果后，越南政府表示該裁決為越南對中國提起類似程序提供了有效的法律參考，據2020年5月7日《亞洲時報》報道，越南政府正抓緊考慮單方面對中國提起南海強制仲裁[5]，使中越兩國的共同開發(fā)遭受致命打擊。

(二)中國與菲律賓的共同開發(fā)現(xiàn)狀

早在1988年，鄧小平在會見菲律賓總統(tǒng)阿基諾時就南沙問題表示，“從兩國友好關系出發(fā)，這個問題可以先擱置一下，采取共同開發(fā)的辦法”[6]。意欲與菲律賓在南海開展共同開發(fā)。2003年11月，中國海洋石油總公司與菲律賓國家石油勘探公司簽署合作意向，雙方決定成立聯(lián)合工作委員會，對南海適合油氣勘探開發(fā)的區(qū)域進行甄選。雙方還同意擬定方案，對選定海域的相關地質、物探和其他技術數據與信息進行審查、評估和評價，以便最終確定相關海域的油氣儲量前景。隨后，中國與菲律賓相關公司于2004年9月進一步簽署了在南海特定海域進行聯(lián)合海洋地震研究的協(xié)議[7]。2005年3月，分別來自中菲越三國的三家石油公司在菲律賓首都簽署了《在南中國海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》，成為繼《南海各方行為宣言》(以下簡稱《宣言》)后南海主權聲索國對“共同開發(fā)”的首次嘗試。前述協(xié)議確定了一個總面積達14萬平方公里的合作區(qū)，中國海洋石油總公司、菲律賓國家石油公司以及越南石油和天然氣公司借此聯(lián)手合作，在合作區(qū)內收集定量二維和三維地震數據[8]。

然而，盡管中菲兩國就共同開發(fā)南海油氣資源簽訂了一系列意向書或協(xié)議，但由于相關意向書和協(xié)議的內容主要涉及地震、物探以及其他科學調查活動，并無實施共同開發(fā)油氣資源的實質性內容，因而對促成兩國實施共同開發(fā)油氣資源的效果并不明顯。因此，前述2005年協(xié)議以及2012年中菲兩國在禮樂灘附近海域商討的共同勘探計劃以失敗而告終。

此后，菲律賓于2013年1月單方提起所謂“南海仲裁案”，但是，由于美國一手導演的這場披著法律外衣的政治鬧劇無果而終，菲律賓轉而加快啟動與中國共同開發(fā)南海的步伐。2018年，菲律賓總統(tǒng)府對外宣布，菲律賓政府正在考慮與中國共同勘探南海兩個區(qū)域的油氣資源，其中包括卡拉棉地區(qū)的第57號區(qū)塊以及位于禮樂灘附近的第72號區(qū)塊。但嚴格說來，第57號區(qū)塊位于菲律賓的專屬經濟區(qū)內，不屬于爭議海域，因此不能算作是“共同開發(fā)”，應視為“合作開發(fā)”[9]。72號區(qū)塊則位于爭議區(qū)，需要雙方事先達成協(xié)議才能啟動共同開發(fā)。2018年11月，中菲兩國簽署《中菲油氣合作開發(fā)諒解備忘錄》，但是，該備忘錄只是雙方為達成進一步合作所表達的政治意愿，既非油氣開發(fā)合作協(xié)議也非服務合同，因此，該備忘錄對實質性推動兩國共同開發(fā)的價值亦不宜高估。2019年8月，菲律賓總統(tǒng)杜特爾特的訪華之旅也未能使中菲兩國的共同開發(fā)取得實質性進展。為此，有學者指出，爭議區(qū)域領土所有權的確定性與不確定性造成中菲兩國共同開發(fā)南海的前提陷入兩難境地[10]。

(三)中國與其他南海主權聲索國之間的“共同開發(fā)”進展

中國與其他南海聲索國之間就共同開發(fā)南海也開展了一系列前期工作。2000年5月，中國與印度尼西亞兩國一致同意在包括漁業(yè)和礦產在內的眾多重要領域開展合作。2013年4月，文萊與中國政府發(fā)表《聯(lián)合聲明》，同意并支持兩國相關企業(yè)本著平等互利和相互尊重的原則共同開發(fā)海上油氣資源。同年10月，兩國簽署了《關于海上合作的諒解備忘錄》和《關于成立油田服務領域合資公司的協(xié)議》等雙邊合作文件。值得注意的是，在官方進行溝通與談判的同時，非官方層面也保持接觸與交流，比如，在處理南海潛在沖突研討會的框架下，中國與南海周邊國家多次在印度尼西亞舉行了有關探討共同開發(fā)問題的專家級會議。

總體來看，盡管中國與越南、菲律賓、文萊以及印度尼西亞等南海主權聲索國就共同開發(fā)南海油氣資源問題均保持溝通與接觸，并且在某些領域達成了意向或簽署了一系列協(xié)議，中國與南海其他聲索國甚至于2002年簽署了多邊性文件——《宣言》，但中國與鄰國在共同開發(fā)南海問題上的合作仍處于初步階段，合作內容大多涉及地震數據的收集與分析以及初步甄選協(xié)議海域，并未實質性地啟動南海油氣資源的“共同開發(fā)”。在前述非官方層面的印度尼西亞南海研討會的框架中，共同開發(fā)也只是一個非常寬泛的概念，其范圍不僅包括海洋礦產的聯(lián)合開發(fā)，而且涵蓋環(huán)境、氣象等其他方面的合作，其對南海油氣資源的共同開發(fā)所起的推動作用顯然十分有限。2018年3月，中國與東盟國家舉行了落實《宣言》的第一輪“南海行為準則”的磋商工作，李克強總理為此提出爭取在三年內與東盟國家完成前述準則磋商的愿景并得到各方積極響應。然而，有學者表示，如果在三年內無法完成目標，可能會打擊各方的積極性并影響各方的信心和信譽[11]。

二 中國與鄰國在南海實施油氣資源共同開發(fā)陷入困境的原因分析

中國與南海鄰國未能實質性地在南海實施共同開發(fā)，其原因錯綜復雜，既有地理等自然環(huán)境方面的原因，也有政治、法律與歷史方面的原因。

(一)地理因素

人類的認識能力總是受自身條件的影響與制約，認知能力的有限使得南海至今仍“蒙著一層神秘的面紗”[12]。比如，就南沙群島而言，有學者統(tǒng)計，“在南沙群島的范圍內分布著230多個島嶼、沙洲與礁、灘(根據航空照片和衛(wèi)星照片判斷有310個)，是南海諸島中島礁最多、工作面范圍最廣的珊瑚礁群。目前已定名的島、洲、礁、沙、灘共189座(根據中國地名委員會1983年1月公布)，其中島嶼(包括石、嶼)14個，沙洲6個，暗礁(包括巖、堡)113個，暗沙35個，暗灘(廊)21個”[13]。而據中國科學院南沙綜合科學考察隊的資料來看，南沙群島由230多個島、洲、礁、沙和灘組成，其中露出水面的約為五分之一，已定名的有192個[14]。在我國專門研究南海的權威機構——中國南海研究院官方網站，“南海簡介”一欄介紹，南海諸島分別由數量不等的島嶼、沙洲、礁盤、暗沙和淺灘組成，但沒有提供具體的數據介紹[15]?！爸袊虾＞W”則根據1983年中國地名委員會授權公布的《我國南海諸島部分標準地名》指出，“西沙群島露出海面的陸地面積最大，總計有22個島嶼、7個沙洲及其他灘、沙等自然地形”，而“南沙群島主要由6個群礁、近200個島、礁、灘、沙等自然地形組成”。

可見，不同資料反映的南海相關數據表明，盡管我國對南海的主權權利不容否認，我國南海疆界線也確定無疑，但南海星羅棋布的島嶼及復雜的地理構造給精確認知南海帶來了諸多困難，這便是制約南海共同開發(fā)向縱深推進的客觀原因。

(二)政治因素

中國與南海其他聲索方未能在南海實施實質性共同開發(fā)，政治層面的影響因素也不容小覷。政治制約不僅來自南海主權聲索方內部，而且，隨著美國、日本及澳大利亞等域外國家的攪局，實施南海共同開發(fā)的外部環(huán)境也日趨嚴峻。

一方面，從南海主權聲索方內部來看，除中國及中國臺灣地區(qū)以外，其他各方均屬東盟成員國。晚近，為了在南海問題談判中提高話語權，越南等其他南海聲索國主張抱團與中國談判，這與中國主張的“一對一”談判方式背道而馳，從而嚴重制約了共同開發(fā)及相關工作的開展。盡管在中國的努力推動下，中國與東盟國家已于2002年11月簽署了《宣言》，但從性質上來看，《宣言》只是一項政治性文件，不具有法律約束力，故而無法從法律層面制約其他聲索方的單方開發(fā)行為。雖然中國在《宣言》的談判、起草和簽署過程中表現(xiàn)出極大誠意，但《宣言》的實際效果卻不盡如人意。實踐表明，南海爭端中的東盟成員國在理念上與中國仍存芥蒂，彼此缺乏足夠的政治信任，從而嚴重制約了《宣言》的進一步落實。

另一方面，從國際政治環(huán)境觀之，美國、日本以及印度等非南海國家借口南海航行自由逐步介入南海爭端。它們通過與除中國以外的其他南海聲索國建立同盟關系，不斷增加其攪局南海爭端的借口與籌碼。首先，從美國方面來看，美國前國務卿希拉里在第17屆東盟地區(qū)論壇外長會議期間曾表示，美國對南海有濃厚的興趣并十分關切，聲稱南海問題事關美國的國家利益。與此同時，美國前總統(tǒng)奧巴馬亦公然攪局南海爭端，在第二次美國—東盟峰會上，奧巴馬向相關國家公然承諾，將進一步深化美國和東盟國家的關系，以提高美國在亞洲事務中的地位。此外，美國與菲律賓更是長期保持軍事同盟關系，兩國從1991年開始每年舉行年度“肩并肩”軍事演習。在2016年演習中，不僅有來自美國、菲律賓和澳大利亞三國派出的近萬名兵力參加，而且還邀請日本自衛(wèi)隊首次以觀察員的身份參加這次演習[16]。2014年12月，美國國務院公開發(fā)表官方研究報告《海洋界限：中國的南海主張》，支持菲律賓提起“中國在南海九段線內主張的歷史性權利與《公約》不符”的仲裁請求[17]。其次，在日本方面，早在2003年，日本自衛(wèi)隊參謀長聯(lián)席會議主席石川康訪問越南，就加強日本與越南的軍事合作、打擊恐怖主義等問題進行商討[18]。日本與越南開展合作名義上是為了打擊恐怖主義，實則意在借此插手南海事務。從2013年起，日本“伊勢”號護衛(wèi)艦、“親潮”號潛艇、“有明”號和“瀨戶霧”號驅逐艦等多次停靠菲律賓萊特島、蘇比克港和呂宋島蘇比克港[19]。最后，在印度方面，印度為介入南海問題推出“東向政策”，曾于2000年組成海軍特混艦隊開赴南海。事實上，中印兩國在海洋權益上并無交集，但由于兩國存在陸地邊界爭端，因此不排除印度將南海問題做為解決中印陸地邊界的敲門磚。比如，2017年6月，印度在我國洞朗地區(qū)挑起事端并持續(xù)三月有余，2020年6月，印方士兵再次在加勒萬河谷入侵我國，無端挑釁中方人員并造成嚴重肢體沖突。種種跡象表明，美國、日本及印度等國對推動南海問題國際化、多邊化蓄謀已久，美國更是宣稱要將外交重心再次轉移至亞太地區(qū)[20]。

(三)法律因素

與其他爭議海域相比，法律制約因素在南海爭端中表現(xiàn)得尤為突出。盡管南海島嶼及島礁的具體數據暫時不甚明確，但南海存在眾多島嶼、島礁及暗礁或低潮高地卻是不爭的事實，如何從國際法層面和國內法層面予以定性，將直接關系到所屬國的海洋權利。

在國際法層面，由于《公約》對相關條款的規(guī)定不甚清晰，由此給相關海洋爭端的法律適用帶來諸多困難。如前所述，如何將中文表述的沙洲、灘、暗沙、暗灘按《公約》規(guī)定予以準確定性就是一個很重要的問題。根據《公約》第121條第3款的規(guī)定，不能維持人類居住或其本身經濟生活的巖礁，不應有專屬經濟區(qū)或大陸架。有學者指出，(《公約》第121條第3款)意味著，即使是島嶼，如果本身沒有飲用水或者其自然條件無法維持人類的生活，則只可設定領海及毗連區(qū)，不得設定專屬經濟區(qū)或大陸架[21]?？梢?，僅憑地圖或航空照片或衛(wèi)星照片，難以精準確定南海島嶼、島礁及其他礁盤的數量及其面積，也難以確定其能否維持人類居住或其本身的經濟生活。依據《公約》規(guī)定，盡管巖礁不能主張專屬經濟區(qū)和大陸架權利，但仍可擁有領海和毗連區(qū)。因此，對南海島礁的法律地位的確定將直接影響中國在南海的海洋權利。這也是中國與鄰國實施南海共同開發(fā)前必須明確的關鍵問題。

在國內法層面，就中國而言，雖然中國加入并批準了《公約》，并分別于1992年和1998年通過并開始實施《中華人民共和國領海及毗連區(qū)法》和《中華人民共和國專屬經濟區(qū)和大陸架法》，但中國至今尚未準確界定南海U型斷續(xù)線的法律地位。中國政府僅籠統(tǒng)指出，中國對南海群島及其附近海域擁有無可爭辯的主權，并沒有明確中國在南海擁有的領海、專屬經濟區(qū)以及大陸架等海洋權利的具體范圍[22]。

(四)歷史因素

南海聲索方從20世紀70年代開始的油氣資源單方開發(fā)行為可能是阻滯共同開發(fā)的最重要因素。近幾十年以來，其他南海聲索方不顧中國提出的共同開發(fā)倡議，紛紛在南海實施單方開采行為。據統(tǒng)計，目前已經有來自美國、日本、英國、意大利、俄羅斯和挪威等國的200多家外國石油公司先后在南海海域擁有“石油租讓區(qū)”并進行勘探或開發(fā)活動[23]113。越南、菲律賓、馬來西亞、文萊以及印度尼西亞等國在南海海域的油井多達1380口，其中，越南單方面劃出的石油招標區(qū)塊多達215個，基本覆蓋了南海西沙和南沙全部海域。馬來西亞通過對外招標，共有33家石油公司與馬來西亞合作在南海海域進行油氣勘探、開采活動[24]。

早在1974年，菲律賓就準許持有菲律賓石油勘探合同的外國公司在禮樂灘進行聯(lián)合勘探與開發(fā)，“濱?！?Sea Front)國際財團與瑞典“塞倫集團”(Salen Group)簽訂協(xié)議，在一塊面積為596平方公里的地區(qū)進行地震調查并于1976年在忠孝灘鉆了一口井。2011年6月，菲律賓啟動第四輪能源承包項目，向外資推出允許勘探油氣資源的15個區(qū)塊，其總面積約10萬平方公里，2012年7月對其中的第3、4和5區(qū)塊進行招標，其中第3、4區(qū)塊位于南海“九段線”范圍內[25]。2013年9月，菲律賓石油鉆探公司和Pitkin石油公司組成聯(lián)合體獲得菲律賓第四輪能源承包項目74號石油服務合同(即此前未招標成功的第五區(qū)塊服務合同)[26]。2014年5月，菲律賓宣布啟動第五輪能源合同招標，共推出15個煤炭勘探區(qū)塊和11個油氣勘探區(qū)塊對外招標，其中第7油氣勘探區(qū)塊即位于我國南沙群島的禮樂灘[27]。

上述單方開采行為往往是授權外國公司開采，而這些被授權的公司不少來自美國。如果中國與相關南海鄰國實施共同開發(fā)，勢必會對這些被授權公司的先存權產生重大影響，其所屬國可能會通過行使外交保護權而插手南海問題，從而使南海問題更加復雜。

三 中國與鄰國在南海實施油氣資源共同開發(fā)之突圍

(一)增強政治互信，強化經濟利益

政治互信是實施南海共同開發(fā)的重要前提與基礎，經濟利益乃推進共同開發(fā)的強大驅動力。在中國與南海鄰國之間，增強政治互信與強化經濟利益，以此增加實施南海共同開發(fā)的可行性。

首先，中國與南海鄰國的政治互信有較好的基礎。隨著世界經濟全球化以及區(qū)域經濟一體化的趨勢不斷增強，各國均傾向于致力發(fā)展本國經濟和增強綜合國力。有學者指出，在南海主權聲索方中，不會有國家或地區(qū)認為自身具備通過武力實現(xiàn)自己領土主權要求和海洋權益主張所必需的政治、經濟、軍事實力和外交資源[23]201。因此，在南海問題徹底解決之前，各方考慮共同開發(fā)的可能性會逐漸增強。盡管南海爭端涉及六國七方，但同為東亞或東南亞國家或地區(qū)，六國七方均有相似的歷史背景和文化傳統(tǒng)，這種文化與歷史的高度相似為增強彼此間的政治互信奠定了良好基礎。近年來，我國與東盟國家的關系得到了全面、穩(wěn)定的發(fā)展，2002年11月簽署的《宣言》表明，中國與鄰國在南海實施共同開發(fā)有著較好的政治環(huán)境與互信基礎。

其次，實現(xiàn)經濟利益成為各國的共識。隨著陸地資源的日益枯竭，人類將目光轉移至海洋是大勢所趨。對于諸如越南、菲律賓等嚴重依賴石油的國家可通過開發(fā)海洋石油資源緩解國內石油緊缺，而諸如印度尼西亞、馬來西亞等國則可通過出口石油提高國民收入，同時，這些國家亦可在與他國實施共同開發(fā)過程中獲取先進的油氣開采技術和管理經驗。中國對海洋油氣資源的需求更不待言，2017年3月中國石油企業(yè)協(xié)會和中國油氣產業(yè)發(fā)展研究中心在北京發(fā)布的《2017年中國油氣產業(yè)發(fā)展分析與展望報告藍皮書》顯示，由于受國內原油產量下降和進口增加的影響，2016年我國原油對外依存度上升至65.4%，接近美國的歷史最高值[28]。因此，無論中國抑或南海其他聲索國或地區(qū)，都希望最大程度地開發(fā)南海油氣資源。值得一提的是，泰國與馬來西亞兩國于1994年正式簽署協(xié)議，聲稱對“泰馬海上共同開發(fā)區(qū)”進行共同開發(fā)。在談到促成兩國實施共同開發(fā)的因素時，泰國能源部燃料廳地質學家涼賅坦率地認為，達成共同開發(fā)協(xié)議的最重要原因是：各國擔心，隨著時代的發(fā)展，人類將使用不同的能源，如果不將爭議地區(qū)的天然氣盡快開采使用，以后可能會失去使用價值[29]。約翰斯頓(Douglas M. Johnston)與瓦倫西亞(Mark J. Valencia)在分析日韓共同開發(fā)時也認為，日韓在當時十分嚴峻的國際國內政治形勢下，愿意承擔一切政治風險，冒天下之大不韙來實施共同開發(fā)，這同其經濟上的實用主義是分不開的[30]。因此，強化經濟利益亦將成為推進南海共同開發(fā)的強大驅動力。

(二)盡快探明南海油氣資源的具體分布情況

有學者指出，海上石油勘探開發(fā)活動投資大、風險高、技術難度大[31]，如果未能成功開采出可觀的油氣則意味著前期的巨額投資得不到回報。由于南海南北縱跨約2000公里，東西橫越約1000公里，總面積約350萬平方公里[15]。在如此浩瀚的海洋中開采油氣資源，極有可能出現(xiàn)油氣開采不成功的情況。比如，“濱?！眹H財團與瑞典“塞倫集團”在與菲律賓簽訂石油勘探協(xié)議后，于1976年在南沙群島的忠孝灘鉆了一口井，但不久即告報廢，由此導致前期的投入大量浪費。

為避免出現(xiàn)上述類似情況，中國可先期組織相關鄰國對南海某一具體海域的油氣資源分布情況進行調查。如經調查確定某一海域并無可供開采的油氣資源或雖有可供開采的油氣但憑現(xiàn)有技術無法開采，則可將相應海域暫時擱置，另行調查其他爭議海域。

(三)適度靈活處理先存權問題，加強對南海南邊國家單方開發(fā)行為的法律管控

如果中國與相關國家有共同開發(fā)的意愿，且該意愿不為其他國家所反對，便可以實施共同開發(fā)。目前，除中國及中國臺灣地區(qū)以外，其他聲索國都不同程度地在南海實施了單方開發(fā)行為，由此產生了一系列先存權。盡管其他國家的單方開發(fā)行為違背了“顧及其他沿海國權利”的義務，違背了善意談判和禁止單方開發(fā)的義務，有悖于2002年的《宣言》，但為了促成共同開發(fā)，中國仍可考慮作出適當讓步。在共同開發(fā)談判過程中，對于他國的先存權，可考慮采取或承認或回避的方式。從國家實踐來看，明確承認先存權是海上共同開發(fā)實踐中較為普遍的一種做法[31]，例如，1979年馬來西亞與泰國簽訂的《馬來西亞和泰王國為開發(fā)泰國灣兩國大陸架劃界區(qū)域內而建立聯(lián)合管理局的諒解備忘錄》的第3條第2款明確規(guī)定，由聯(lián)管局代表兩國享有并承擔勘探并開發(fā)爭議海域內非生物資源的權利和義務，但聯(lián)管局這種權利與義務不影響或減損任何一方業(yè)已取得的特許權、許可證及協(xié)定③。盡管中方目前在南海尚無先存權，但這種以退求進的方式也不失為推進南海共同開發(fā)，獲取南海油氣資源的一種有效途徑。

當然，適度承認部分國家的既有先存權不等于放任南海周邊國家進一步實施單方無序開發(fā)。為此，中國要力促前述“準則”在預期的時間內制定并予以有效實施，真正從法律層面對南海周邊其他國家形成有效的法律管控，制約其單方開發(fā)行為，為實施共同開發(fā)創(chuàng)造有利條件。同時，在解決南海爭端過程中，務必使南海各聲索國尊重《公約》的法律約束力并自覺履行《公約》規(guī)定下的各項義務，在《公約》框架下通過談判的方式解決南海爭端，杜絕個別國家蓄意提起所謂“南海仲裁”。

(四)借鑒里海經驗，逐步推進南海共同開發(fā)

在蘇聯(lián)解體以前，里海一直被認為是蘇聯(lián)和伊朗的內湖，根據蘇聯(lián)與伊朗于1921年和1940簽訂的條約規(guī)定，只有懸掛蘇聯(lián)和伊朗國旗的船只才能在里海航行。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯、哈薩克斯坦、土庫曼斯坦及阿塞拜疆成為新的里海沿岸國，與此同時，里海地區(qū)不斷發(fā)現(xiàn)大規(guī)模的油氣田，由此引發(fā)里海的劃界問題。由于俄羅斯、哈薩克斯坦和阿塞拜疆附近海域油氣資源較其他兩國豐富，因此三國堅持認為里海是內陸海，應該依據《公約》進行劃界，而伊朗和土庫曼斯坦卻堅持認為里海是內陸湖，其資源屬沿岸國的共同財產，應該平均分配。因此，五國形成兩大陣容，俄羅斯、哈薩克斯坦和阿塞拜疆三國要求依據《公約》按等距離劃界，而伊朗和土庫曼斯坦要求五國均分里海油氣資源，劃界問題一直未能解決。

為了解決里海油劃界問題或者解決里海油氣資源開采問題，俄羅斯與哈薩克斯坦率先按中心線原則于1998年簽訂了里海邊界協(xié)定。2002年9月，阿塞拜疆與俄羅斯亦簽署了劃分里海的雙邊協(xié)議，雙方同意根據“中心線劃分”原則，并考慮通行的國際法準則和里海的實際情況劃分里海海底和礦藏[32]。2015年10月，俄羅斯與哈薩克斯坦簽訂了里海大陸架原油資源聯(lián)合開發(fā)協(xié)議，此協(xié)議的簽訂標志里海水域劃界及共同開發(fā)中央油田等事宜得以明確。上述協(xié)定或協(xié)議規(guī)定其有效期為25年，有數據顯示，至2008年，相關國家探明的油氣資源儲量高達1.691億噸[33]。

從里海劃界及共同開發(fā)實踐來看，在海域爭端完全解決前，完全有可能在某一地區(qū)找到解決問題的突破口。具體到南海，在無法一攬子解決南海問題的情況下，不妨將南海分為南海北部與南海南部兩個部分，分階段解決，先易后難。有學者指出，“共同開發(fā)的先決條件應是解決有關島嶼的主權沖突”[23]182-183,209，因此，為了能在南海共同開發(fā)問題上打破僵局，可先行在無島嶼爭議的海域確定共同開發(fā)的區(qū)塊。在南海北部，要爭取與越南找到新的突破口，在南海西部與越南共同開發(fā)。同時，在推進南海共同開發(fā)的過程中，一方面可適當以退求進承認“先存權”，另一方面務必敦促各方杜絕啟動新的單方開發(fā)活動。

四 小 結

2017年8月5日，第50屆東盟國家外長會議批準了中國—東盟“南海行為準則框架協(xié)議”(以下簡稱COC框架)，該框架標志中國在解決南海問題上與鄰國有了新的進展。COC框架確定了未來南海危機管控和共同行動機制，概括和反映了自《宣言》發(fā)表以來南海爭端的新發(fā)展，體現(xiàn)了中國與東盟國家決心管控南海緊張局勢，避免沖突升級，深化中國—東盟戰(zhàn)略合作的強烈意愿與務實精神[34]。

總之，南海涉及的聲索主體多達六國七方，爭議面積達350萬平方公里，其中島嶼、島礁眾多，諸多國家已經單方面啟動了開采活動，情況異常復雜。同時，南海以外的國家也插手南海爭端，使南海問題愈發(fā)復雜。為了打開南海爭端僵局，中國可考慮采取靈活的方式與手段，在不觸及國家主權的前提下，適當以退求進，適度承認其他國家的“先存權”，借此進一步推動南海共同開發(fā)的實施，以“維護地區(qū)和平與穩(wěn)定，為最終解決南海爭端創(chuàng)造條件”[35]。同時，中國亦應呼吁南海其他聲索方在南海共同開發(fā)正式協(xié)議達成前要切實自我約束，杜絕啟動任何形式的單方開發(fā)行為。

注釋：

①在國家層面，2000年12月，中越兩國簽署了《中華人民共和國和越南社會主義共和國關于兩國在北部灣領海、專屬經濟區(qū)和大陸架的劃界協(xié)定》及《中華人民共和國政府和越南社會主義共和國政府北部灣合作協(xié)定》。2011年10月，兩國代表在北京正式簽署《關于指導解決中華人民共和國和越南社會主義共和國海上問題基本原則協(xié)議》并于2013年10月簽署了《中華人民共和國國家海洋局與越南社會主義共和國自然資源與環(huán)境部關于開展北部灣海洋及島嶼環(huán)境綜合管理合作研究的協(xié)議》。

②在地區(qū)與企業(yè)層面，中國欽州、防城港等六個城市與越南海防、下龍等城市于2005年7月簽署了《北部灣旅游圈旅游合作宣言》，中國海洋石油總公司與越南石油總公司在同年簽署了《關于北部灣油氣合作的框架協(xié)議》，表示兩公司將聯(lián)合勘察北部灣的油氣資源。

③參見Article 3(2) of the Memorandum of Understanding between Malaysia and the Kingdom of Thailand on the Establishment of a Joint Authority for the Exploitation of the Resources in the Sea-bed in a Defined Area of the Continental Shelf of the Two Countries in the Gulf of Thailand.