反思和厘定:生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的“本真”
----以其適用范圍為切口

李樹訓(xùn), 冷羅生

(北京師范大學(xué) 法學(xué)院, 北京 100875)

自2015年12月3日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳實(shí)施《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》)始,繼2017年12月17日《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《改革方案》)生效后,至2019年6月5日最高人民法院頒行《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《賠償規(guī)定》)止,在每一發(fā)展階段,關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度(包括賠償磋商和賠償訴訟)的性質(zhì)、功能、主體以及如何與環(huán)境公益訴訟銜接等問題,學(xué)界爭(zhēng)議已久。僅就其整體架構(gòu)而言,左右制度發(fā)揮空間的適用范圍部分更具基礎(chǔ)性意義,是實(shí)現(xiàn)制度預(yù)設(shè)價(jià)值、功能、意義的重要工具或手段,亦是正確認(rèn)知和理解制度本質(zhì)的一道關(guān)鍵“窗口”。與多數(shù)學(xué)者常用的純粹推理式分析稍有不同,筆者通過逆向思維觀察、描述該適用范圍與制度初衷間的適配程度----或排斥或耦合,立基于顯見的事實(shí),以厘定生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的固有性質(zhì)和地位,澄清纏繞其上的偏見、先見。

一、 關(guān)于適用范圍的初步解析

在制度初創(chuàng)和試水階段,《試點(diǎn)方案》《改革方案》作為引領(lǐng)性的政策文件,相對(duì)靈活、多變,而與之不同,作為改革成果綜括的《賠償規(guī)定》是由最高人民法院公開頒行的司法解釋,具有嚴(yán)肅性、權(quán)威性和安定性,故以之為研究起點(diǎn)。依據(jù)其第一條規(guī)定,我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度應(yīng)適用以下三種情形(1)《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》第一條規(guī)定:較大、重大、特別重大的突發(fā)環(huán)境事件;發(fā)生在國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)的環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件;其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的事件。,大致分別為:①較大及以上級(jí)別的突發(fā)環(huán)境事件;②特定地區(qū)(如重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū))發(fā)生的環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件;③其他事件?！霸诤芏嗲闆r,一般的語(yǔ)言用法不能提供很多的資訊。但是它可以指出一定的界限,意義只能在此中尋獲?！盵1]通過分析《改革方案》第三條,不難發(fā)現(xiàn),最高人民法院在正式確立新的制度適用范圍過程中,并未選擇“重新定作”的方式,而是直接援引生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中既有的理論資源,如“突發(fā)環(huán)境事件”“全國(guó)主體功能區(qū)”等專業(yè)概念。但類似表述本身并不是一種穩(wěn)定的所指,而是差異語(yǔ)境下的一種移植。實(shí)際上,“突發(fā)環(huán)境事件”“生態(tài)功能區(qū)”“禁止開發(fā)區(qū)”等詞句表述并非為純正和傳統(tǒng)的一般法學(xué)概念,不具備簡(jiǎn)單易懂的傳遞和理解效果,為此,需針對(duì)該解釋進(jìn)行再解釋。

1. “突發(fā)環(huán)境事件”的蘊(yùn)意

一般而言,概念是邏輯思維的原始起點(diǎn)和基本單位,故明晰其適用范圍的前提是準(zhǔn)確解構(gòu)相關(guān)的概念。據(jù)《當(dāng)代漢語(yǔ)詞典》中一般語(yǔ)義解釋,所謂“事件”通常指具有社會(huì)影響的不尋常的大事情。而“突發(fā)性事件”,一定程度上與“緊急事件”相似,顧名思義,其意味某項(xiàng)事情影響相較嚴(yán)重,且其發(fā)生存有緊迫性、突然性。在法律語(yǔ)境中,其涵括的社會(huì)意義和指涉內(nèi)容與上述基本含義近乎相同。根據(jù)《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》(國(guó)辦函〔2014〕119號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《應(yīng)急預(yù)案》)1.3條(2)《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》1.3條規(guī)定:“由于污染物排放或自然災(zāi)害、生產(chǎn)安全事故等因素,導(dǎo)致污染物或放射性物質(zhì)等有毒有害物質(zhì)進(jìn)入大氣、水體、土壤等環(huán)境介質(zhì),突然造成或可能造成環(huán)境質(zhì)量下降,危及公眾身體健康和財(cái)產(chǎn)安全,或造成生態(tài)環(huán)境破壞,或造成重大社會(huì)影響,需要采取緊急措施予以應(yīng)對(duì)的事件?！钡囊?guī)定,“突發(fā)環(huán)境事件”是某些有毒有害物質(zhì)通過環(huán)境介質(zhì)造成或可能造成環(huán)境質(zhì)量下降,或破壞生態(tài)環(huán)境等其他重大的不利影響,需要相關(guān)主體采取緊急措施加以應(yīng)對(duì)的事件。按照事件嚴(yán)重程度不同,分為特別重大、重大、較大和一般四級(jí)。其具有如下特征:①事件發(fā)生具有不可預(yù)測(cè)性、不確定性;②在每種等級(jí)間設(shè)定了可量化的判斷標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)分界限;③除生態(tài)環(huán)境損害之外,主要以人身?yè)p害和財(cái)產(chǎn)損害的范圍和程度作為識(shí)別和判斷事件等級(jí)的參考因素。而據(jù)《改革方案》第三條第一項(xiàng)和《賠償規(guī)定》第一條的規(guī)定,生態(tài)環(huán)境損害賠償制度并不能適用所有類型的突發(fā)環(huán)境事件,存在等級(jí)上的要求和限制,即僅將“較大、重大、特別重大”的事件納入其調(diào)整范圍。事實(shí)上,如此配置和抉擇的理?yè)?jù)是什么,是否合理,不得而知。即使未來(lái)獲得來(lái)自立法界、司法界和學(xué)界等主體的權(quán)威性解釋,亦很難作出準(zhǔn)確的、一致的判斷和評(píng)價(jià),因?yàn)樗械摹按鸢浮苯苑菍?shí)際受害主體----生態(tài)環(huán)境----自身發(fā)出的聲音,本質(zhì)上依舊站在“人類中心主義”的立場(chǎng)。

2. 關(guān)于特定區(qū)域生態(tài)環(huán)境事件的闡釋

根據(jù)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》(國(guó)發(fā)〔2010〕46 號(hào) )的第二章第二節(jié)的規(guī)定, 我國(guó)國(guó)土空間按開發(fā)方式的差異, 可分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域等四種類型, 而不同區(qū)域分別肩負(fù)不同的功能。 目前,最高人民法院僅將在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)發(fā)生的環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件劃歸生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的約束范圍之內(nèi)。 依據(jù)國(guó)家規(guī)劃,這兩類區(qū)域承載保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要功能, 維系全國(guó)的生態(tài)安全,其重要地位可見一斑。 若在上述區(qū)域內(nèi)發(fā)生污染環(huán)境、破壞生態(tài)的事件既違反了相關(guān)法律法規(guī)(如《森林法》《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等)的規(guī)定, 又違背國(guó)家的大政方針,損害后果不言而喻。 雖然將其納入賠償制度救濟(jì)范圍“之內(nèi)”可以起到強(qiáng)化保護(hù)的現(xiàn)實(shí)作用, 但若上升為“管轄界限”反而會(huì)衍生出法律適用上的排除效果----“區(qū)域外”的事件并不違法,利弊皆在。

二、 理念審視:制度印象與辯護(hù)

在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系當(dāng)中,關(guān)于“適用范圍”的規(guī)定作為立法者設(shè)置的第一道“門檻”,具有過濾、篩選的工具性作用。不可否認(rèn)的是,實(shí)際范圍的選擇和確立過程需經(jīng)由某種(工具、目的或價(jià)值)理性加以引導(dǎo)而形成,故需在剖析制度建構(gòu)理性基礎(chǔ)上用以校驗(yàn)手段選擇的適宜程度。

1. 文義表征

依據(jù)《改革方案》和《賠償規(guī)定》中關(guān)于制度要求、目標(biāo)和工作原則的直觀闡釋,可以初步對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度獲悉如下信息:①建構(gòu)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的初衷在于“嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境”,推進(jìn)“生態(tài)文明建設(shè)”,并踐行“環(huán)境有價(jià)、損害擔(dān)責(zé)”改革旨意。②未來(lái)的理想愿景是面向“全國(guó)范圍”,期冀建成“技術(shù)規(guī)范、保障有力”的高質(zhì)量的法律服務(wù)產(chǎn)品。立足于此觀察,生態(tài)環(huán)境損害賠償制度儼然與環(huán)境公益訴訟制度的功能相近,均企圖擔(dān)任“保衛(wèi)生態(tài)環(huán)境”的重任。

2. 學(xué)界初解

在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建設(shè)過程中,圍繞該制度的性質(zhì)和功能,基于不同的研究視角,學(xué)界留下了多元的觀感和意向,其中代表性學(xué)說(shuō)包括如下幾種:其一,國(guó)益訴訟。呂忠梅教授認(rèn)為:“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是政府基于自然資源國(guó)家所有權(quán)、為履行職責(zé)而提起的訴訟,是國(guó)益訴訟?！盵2]其二,公益訴訟。“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是我國(guó)所構(gòu)建環(huán)境公益訴訟體系中的一種特殊的環(huán)境民事公益訴訟。”[3]最高人民法院環(huán)境資源審判庭庭長(zhǎng)王旭光也認(rèn)為其“系維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益的民事訴訟”[4]。盡管國(guó)益和公益兩種范疇間存在概念解讀上的差別,但若試圖準(zhǔn)確劃分國(guó)家領(lǐng)域與公共領(lǐng)域間的物理界限并不容易。實(shí)質(zhì)上,無(wú)論是國(guó)益或公益最終都會(huì)落腳到不特定多數(shù)人的權(quán)益,其是一種與私益相對(duì)的、非排他性的并應(yīng)當(dāng)全面加以維護(hù)的普遍性利益,而不應(yīng)存在僅保障局部地區(qū)或部分事件的分化認(rèn)知。

自《試點(diǎn)方案》首次提出構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度以來(lái),圍繞該制度產(chǎn)生的爭(zhēng)議并未隨《賠償規(guī)定》頒行而停止,反而各執(zhí)一詞:既有為其辯護(hù)的學(xué)者,也有反對(duì)的聲音,甚至有學(xué)者言稱,賠償權(quán)利人提起賠償訴訟是“將環(huán)境保護(hù)的行政責(zé)任部分地轉(zhuǎn)嫁給司法機(jī)關(guān),司法機(jī)關(guān)代替執(zhí)行本應(yīng)由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的行政懲戒措施,是‘司法角色行政化’”[5]。盡管如此,經(jīng)比較觀察學(xué)界、實(shí)務(wù)界的理性認(rèn)知成果,關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的應(yīng)然狀態(tài)如何,在宏觀層面上,學(xué)界和實(shí)務(wù)界的解讀表現(xiàn)出一種理解上的默契,至少在以下方面并無(wú)巨大分歧:其應(yīng)當(dāng)與環(huán)境公益訴訟制度并行不悖,共同全面、有效地保護(hù)生態(tài)環(huán)境(目前爭(zhēng)議僅在于怎么保護(hù)而非是否保護(hù)的意義)。

三、 實(shí)踐審視:“意料之外”的抉擇

“法律是人類有意識(shí)地創(chuàng)造以達(dá)到一定目的的手段。”[6]制度預(yù)設(shè)的主觀目的需要通過一定的外在手段和工具以實(shí)現(xiàn)它的客觀性滿足,即目的性需求與客觀形式應(yīng)當(dāng)保持內(nèi)在的統(tǒng)一。從上述改革發(fā)起人宣示的“一攬子”理想圖景里面,可以從中提取幾組關(guān)鍵詞----生態(tài)文明、國(guó)家(公共)利益、損害賠償、技術(shù)規(guī)范----作為制度立足之本和認(rèn)知“標(biāo)識(shí)”。然在實(shí)際確立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度適用范圍之際,與其制度預(yù)設(shè)目的和改革決心以及學(xué)界描繪的制度印象相較,表現(xiàn)出一種“退縮”或“怯步”的異樣形態(tài),未能實(shí)現(xiàn)“表里如一”的貫通。

1. 悖論一:貫徹“環(huán)境有價(jià)、損害擔(dān)責(zé)”的環(huán)保理念

文森維爾曼認(rèn)為手段符合目的是法律中使用的唯一正當(dāng)化方法[7]?！陡母锓桨浮返谌龡l明確指出,生態(tài)環(huán)境損害是指“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物等生物要素的不利改變,以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化”,以一種概括式的表述方法進(jìn)行了回答。為進(jìn)一步明確其范圍,《改革方案》繼續(xù)采用正面列舉(三種)+反面排除(二種)的方式限定了其主管情形。一般而言,相較于概括式的立法方式,列舉型技術(shù)具有表示直接、意思清楚等特征,是對(duì)前者旨意的解釋和說(shuō)明,兩者間應(yīng)為連貫、相承的關(guān)系。然在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度設(shè)立中出現(xiàn)了“意外”:從環(huán)境法角度觀察,生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用范圍相對(duì)寬泛,其適用于水體、大氣、土壤等環(huán)境要素和動(dòng)物、植物等生物要素以及各生態(tài)系統(tǒng)領(lǐng)域。若從程序法角度分析,實(shí)則不然。

根據(jù)目前的“規(guī)則設(shè)定”,生態(tài)環(huán)境損害賠償制度僅能夠在“(較大及以上)突發(fā)環(huán)境事件”范圍內(nèi)發(fā)揮作用。換言之,至少排除了以下兩種情形。①一般等級(jí)的突發(fā)環(huán)境事件。事件發(fā)生后,若經(jīng)鑒定評(píng)估,直接經(jīng)濟(jì)損失沒有達(dá)到500萬(wàn)元或滿足其他條件,針對(duì)已經(jīng)發(fā)生的損害事實(shí)和修復(fù)需求,賠償權(quán)利人不能(或無(wú)需)通過該項(xiàng)制度申請(qǐng)賠償。②漸變型(累積型)污染事實(shí)。衡量和判斷是否為“突發(fā)環(huán)境事件”的三項(xiàng)要件分別為:“其一是該事件必須是突然發(fā)生的;其二是該事件必須造成或者可能造成‘環(huán)境污染或生態(tài)破壞’;其三是影響較大?！盵8]雖然突發(fā)環(huán)境事件無(wú)區(qū)域上的限制,全國(guó)范圍內(nèi)任一地方均有發(fā)生的可能,但等級(jí)上的制約力依舊明顯。依據(jù)該構(gòu)成要件,如行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)行為人正在實(shí)施或者長(zhǎng)期實(shí)施環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為,但尚未產(chǎn)生或爆發(fā)嚴(yán)重的后果,不能視之為突發(fā)環(huán)境事件從而適用損害賠償制度。

眾所周知,生態(tài)環(huán)境直接關(guān)乎公眾享受舒適環(huán)境的權(quán)益,保障其在遭受污染或破壞之后能夠得到及時(shí)修復(fù)從而具備特殊的社會(huì)意義和現(xiàn)實(shí)需求。而且重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)多位于相對(duì)偏遠(yuǎn)的人口稀少的地區(qū),一般的環(huán)境事件不易被公眾和環(huán)保組織覺察,故環(huán)境公益訴訟的制度效能恐難以完全覆蓋該區(qū);考慮到占據(jù)地利優(yōu)勢(shì)的當(dāng)?shù)毓芾頇C(jī)關(guān)更為“老練”,如此,將其劃歸為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度適用范圍內(nèi),相較符合實(shí)踐。但依據(jù)《賠償規(guī)定》中關(guān)于特定區(qū)域的限制,生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的實(shí)踐效能僅有“對(duì)折”價(jià)值:“重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的總面積約386萬(wàn)平方公里,占全國(guó)陸地國(guó)土面積的40.2%;國(guó)家禁止開發(fā)區(qū)域的總面積約120萬(wàn)平方公里,占全國(guó)陸地國(guó)土面積的12.5%”(詳見《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》第八章、第九章的第一節(jié))。依此判斷,尚有一半面積的國(guó)土空間被賠償制度拒之門外,或者說(shuō)被擱置在“人造安全區(qū)”。此外,據(jù)統(tǒng)計(jì),“2012—2017年國(guó)內(nèi)突發(fā)環(huán)境事件2 657起,華東、華中、西南地區(qū)是污染事件發(fā)生率較高的地區(qū),所占比重分別為43%、14%和12% ”[9]。換言之,環(huán)境污染事件頻發(fā)的優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主區(qū)等另外一半?yún)^(qū)域反而被排除在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度適用范圍之外,有違一般的工具理性,即手段對(duì)達(dá)成特定目的的能力或可能性[10]。如上所述,盡管意識(shí)上認(rèn)為生態(tài)環(huán)境應(yīng)受到保護(hù),圍繞該前提進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”,多項(xiàng)制度應(yīng)運(yùn)而生,但在實(shí)踐環(huán)節(jié)上并未完全響應(yīng)其要求,反而呈現(xiàn)出一種“南轅北轍”的立法趨向和邏輯沖突。總之,這種有限賠償事實(shí)違背損害賠償?shù)囊话懔⒎ㄔ怼?/p>

2. 悖論二:構(gòu)建“技術(shù)規(guī)范、責(zé)任明確”的賠償體系

(1) 概念錯(cuò)置----削弱賠償制度建構(gòu)邏輯

根據(jù)《賠償規(guī)定》第六條的規(guī)定,賠償權(quán)利人主張賠償責(zé)任需向法院證明“被告實(shí)施了污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為或者具有其他應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任的情形”。但因適用范圍更具基礎(chǔ)性意義,若非符合指定的情形之一,勝訴幾無(wú)可能,故針對(duì)突發(fā)環(huán)境事件,賠償權(quán)利人應(yīng)優(yōu)先證明該事件符合“較大及以上”的等級(jí)要求,即需核定死亡人數(shù)多于3人或重傷人數(shù)多于10人等其他顯明的“刻度”。死亡、中毒人數(shù)的確認(rèn),實(shí)為一種結(jié)果主義導(dǎo)向,直接排除“存在死亡、重傷威脅和可能”的情形。此外,與以保護(hù)人身和財(cái)產(chǎn)安全為目的的私益侵權(quán)訴訟制度不同,該制度應(yīng)保護(hù)的客體為生態(tài)環(huán)境,而明晰人身?yè)p害和財(cái)產(chǎn)損害的狀況和程度是私益侵權(quán)訴訟中受害者主張權(quán)利的前提,而非旨在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的公益訴訟制度的前提。在條件設(shè)置上出現(xiàn)這種“張冠李戴”的錯(cuò)置現(xiàn)象,外觀上消減了制度的辨識(shí)度。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作為一種統(tǒng)稱,其是由多項(xiàng)具體的子制度組合搭建而形成。為保證制度的整體功能以及法律自身的權(quán)威性,各組成部分間應(yīng)當(dāng)保持環(huán)環(huán)相扣、無(wú)縫銜接的邏輯關(guān)系。就適用范圍而言,可操作性應(yīng)當(dāng)成為衡量其理性程度的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)。然事實(shí)上,突發(fā)環(huán)境事件爆發(fā)并非完全是由單一的因果關(guān)系所致,具體“引線”尚可能“包括安全生產(chǎn)事故、使用老舊生產(chǎn)設(shè)備且缺乏環(huán)保處置措施、違法偷排放、自然災(zāi)害及其他原因”[11]。除人為因素之外,其中不乏不可抗力,例如地震、臺(tái)風(fēng)、洪水、山體滑坡等自然因素。依據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第二十九條的規(guī)定,不可抗力應(yīng)為法定免責(zé)事由?！顿r償規(guī)定》把不可抗力因素融入適用范圍明顯呈現(xiàn)出一種矛盾的邏輯:在現(xiàn)有立法體例內(nèi),承擔(dān)責(zé)任情形與免責(zé)條款通常分別予以規(guī)定,但依據(jù)既有“突發(fā)環(huán)境事件”的一般表述,剝離出來(lái)幾無(wú)現(xiàn)實(shí)可能。不僅如此,部分突發(fā)環(huán)境事件是多種因素合力作用的結(jié)果,例如太湖藍(lán)藻事件,無(wú)清晰明確的責(zé)任主體。此種現(xiàn)象也被籠統(tǒng)地一并劃歸適用范圍內(nèi)部,但實(shí)際上,賠償權(quán)利人卻無(wú)適用該項(xiàng)制度進(jìn)行救濟(jì)的可能性。

(2) 標(biāo)準(zhǔn)分歧----刑事責(zé)任與民事賠償責(zé)任間銜接受阻

為正確理解“污染環(huán)境罪”,2016年12月8日通過的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境污染刑事解釋》),其第一條共列明十八項(xiàng)“污染環(huán)境罪”的構(gòu)成情形,且與“一般事件”中包含的多種情形存在重合,為兩者間同質(zhì)比較提供了可能。但經(jīng)比較觀察,兩種救濟(jì)方式在結(jié)構(gòu)安排上存在顯著失調(diào)等問題。其一,刑事與民事責(zé)任間比例失衡。例如盡管污染行為引起1人以上10人以下重傷,或者造成30萬(wàn)元以上500萬(wàn)元以下的財(cái)產(chǎn)損失,縱然已符合刑事責(zé)任標(biāo)準(zhǔn),但卻未達(dá)到生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的程度。因根據(jù)《應(yīng)急預(yù)案》所示,至少發(fā)生3人以上死亡或者10人以上中毒、重傷的情形方能訴諸生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。不難發(fā)現(xiàn),民事(生態(tài)環(huán)境損害)賠償責(zé)任的構(gòu)成條件要嚴(yán)于甚或重于刑事責(zé)任。其二,刑事與民事責(zé)任間銜接不暢。按照《環(huán)境污染刑法解釋》第一條第(十二)、(十三)款的規(guī)定,其將破壞“基本農(nóng)田、防護(hù)林地、特種用途林地、林木、幼樹”等生態(tài)要素的程度作為裁量和判斷是否構(gòu)成環(huán)境污染罪的基本標(biāo)準(zhǔn)。但若沿《賠償規(guī)定》的立法邏輯,當(dāng)基本農(nóng)田或者其他農(nóng)用地不屬重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū),即使造成致害事實(shí),行為人僅需承擔(dān)刑事責(zé)任即可,而無(wú)需承擔(dān)賠償責(zé)任和履行修復(fù)義務(wù)。如此,則在生態(tài)環(huán)境救濟(jì)方式上造成刑事和民事賠償責(zé)任間的斷層和對(duì)立。

概言之,“基本悖論是一種深層的結(jié)構(gòu),它在日常生活中的表層并不是容易看到的,但是,如果我們深挖到表層之下,那么它就會(huì)傾向于在很多語(yǔ)境中以很多面目反復(fù)出現(xiàn)”[12]。通過細(xì)查《賠償規(guī)定》選定的適用情形,在以下幾個(gè)基本評(píng)價(jià)維度----目的可實(shí)現(xiàn)性、邏輯周延性、體系融通性----上存在有限賠償、概念錯(cuò)置、標(biāo)準(zhǔn)分歧等顯見的不足,與前期假定目標(biāo)和設(shè)計(jì)初衷相去甚遠(yuǎn)。這將面臨手段和目的間沖突和對(duì)立的事實(shí):學(xué)理上當(dāng)然可以以制度尚不成熟作為解釋工具,然這種樸實(shí)的“理由”欠缺一定的針對(duì)性和說(shuō)服力。筆者傾向認(rèn)為,經(jīng)《試點(diǎn)方案》《改革方案》《賠償規(guī)定》多次論證和確認(rèn),留下的這種“反差”和“異常”表現(xiàn)不會(huì)是一種簡(jiǎn)單的偶然,引起疑慮的根源若不是手段設(shè)計(jì)上出了紕漏,則應(yīng)當(dāng)是目標(biāo)定位上造成了誤解。

四、 反思和厘定:制度設(shè)計(jì)的初衷

在認(rèn)知和評(píng)析生態(tài)環(huán)境損害賠償制度之初,多聚焦在淺顯和外在的表示形象,急于尋求、引入和補(bǔ)充正當(dāng)性的基礎(chǔ)理論支撐,囿于先見----或支持或駁斥----而未深入體系內(nèi)部。在選擇以適用范圍為觀察切口,逆向演繹發(fā)現(xiàn)主體目的性與規(guī)范形式間存在普遍性矛盾。(較大及以上)突發(fā)環(huán)境事件和特定區(qū)域的限制性規(guī)定,致使該制度并不具備普適性,以規(guī)范形式制造了“圈里”和“圈外”兩極分化的現(xiàn)象。差異現(xiàn)象背后留下了重重疑慮:面對(duì)這種分化事實(shí),最高人民法院在頒行《賠償規(guī)定》之際,究竟是故意“放掉”抑或是疏忽“漏掉”某部分損害者;是有權(quán)機(jī)關(guān)基于政策目的,續(xù)用“抓大放小”的理政路徑,抑或僅是單純的制度“缺陷”,不無(wú)疑問。無(wú)論如何,制度設(shè)計(jì)理念與實(shí)際適用范圍之間產(chǎn)生的悖論自當(dāng)與其中一端或者兩端的“認(rèn)知”結(jié)果存在關(guān)聯(lián),針對(duì)這種邏輯矛盾,擬提出以下解釋方案:p=制度設(shè)計(jì)理念,q=適用范圍抉擇,分別驗(yàn)證。

1. 命題一:p為假,q為真

在該命題中,相較于致力“保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的外在標(biāo)簽,假定實(shí)際適用范圍方能體現(xiàn)其真實(shí)的立法用意。盡管如此,欲回答生態(tài)環(huán)境損害賠償制度“本真”為何的問題,首先需明晰這樣一個(gè)難題:在建設(shè)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度之前,突發(fā)環(huán)境事件善后恢復(fù)工作和主體功能區(qū)內(nèi)的監(jiān)管工作均屬于當(dāng)?shù)卣氊?zé)范圍之內(nèi)的事宜,為什么會(huì)轉(zhuǎn)向借助司法途徑的方式,或者說(shuō),是因?yàn)槟男┮蛩卮俪缮鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度與“突發(fā)環(huán)境事件”“重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)”緊密地連接在一起?為此,論者追根溯源,探尋歷史語(yǔ)境。

(1) 關(guān)于“突發(fā)環(huán)境事件”的回溯性反思

采用量化標(biāo)準(zhǔn)劃分突發(fā)環(huán)境事件的等級(jí),其主要目的為便于及時(shí)判斷事件的嚴(yán)重程度和發(fā)展態(tài)勢(shì),并實(shí)施與之相應(yīng)的(Ⅰ級(jí)、Ⅱ級(jí)、Ⅲ級(jí)和Ⅳ級(jí))應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng),以有序高效地解決和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。設(shè)立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的初衷在于保護(hù)生態(tài)環(huán)境,踐行“環(huán)境有價(jià)、損害擔(dān)責(zé)”的環(huán)保理念。盡管兩者之間存在重大區(qū)別,但不能因此認(rèn)為因突發(fā)環(huán)境事件造成損害的事實(shí)而無(wú)需承擔(dān)賠償責(zé)任,關(guān)鍵問題在于立法上如此凸顯和強(qiáng)調(diào)突發(fā)環(huán)境事件以及實(shí)行(較大及以上等級(jí))有限索賠的因素是什么?經(jīng)觀察發(fā)現(xiàn),其與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度間存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系:①制度供需關(guān)系緊密。根據(jù)《應(yīng)急預(yù)案》5.1的規(guī)定,即“突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急響應(yīng)終止后,要及時(shí)組織開展……調(diào)查處理、損害賠償、環(huán)境修復(fù)和生態(tài)恢復(fù)重建”。換言之,在著手圍繞國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件立法之際(賠償制度建設(shè)之前)業(yè)已存在“損害賠償、環(huán)境修復(fù)”的指導(dǎo)理念和剛性需求,僅屬未完全落實(shí)階段。而生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系的建立及其確立的工作原則與上述理念不謀而合,兩者間相互配合反而形成一套完整的善后處置辦法。②政策制訂主體相同?！稇?yīng)急預(yù)案》由國(guó)務(wù)院辦公廳以國(guó)辦函〔2014〕119號(hào)于2014年12月29日印發(fā),與此同時(shí),《試點(diǎn)方案》和《改革方案》的制定和推行亦有國(guó)務(wù)院辦公廳參與促進(jìn)。③適用評(píng)估方法一致。目前,在實(shí)踐當(dāng)中推進(jìn)賠償制度運(yùn)行的一項(xiàng)重要憑靠工具為《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法》(第Ⅱ版)(以下簡(jiǎn)稱《推薦方法》),作為案件裁判基礎(chǔ)的爭(zhēng)點(diǎn),如損害程度如何、因果關(guān)系是否成立、賠償方式和數(shù)額合理與否等關(guān)鍵問題均需要按照上述《推薦方法》的要求展開鑒定評(píng)估活動(dòng)。突發(fā)環(huán)境事件爆發(fā)之后,隨之而來(lái)的修復(fù)、損害評(píng)估等后期處置工作亦需遵循《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段環(huán)境損害評(píng)估推薦辦法》中的相關(guān)規(guī)定,而該兩種評(píng)估方法均由環(huán)保部印發(fā)公開,除階段性工作內(nèi)容(后者包括部分應(yīng)急方案)的差異之外,具體損害評(píng)估實(shí)施方法上保持了一致。筆者認(rèn)為,優(yōu)先選擇突發(fā)環(huán)境事件作為該制度的典型示例,既可能是深思熟慮的某種結(jié)果,亦可能是完全的偶然因素所致,但兩者在多個(gè)方面吻合程度如此之高,并不能完全否認(rèn)存在一定程度“順手為之”的嫌疑。

(2) 關(guān)于“重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)”的回溯性反思

2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《改革決定》),其在第十四章中明確提出了“建設(shè)生態(tài)文明……實(shí)行損害賠償制度”等總的綱領(lǐng),并在第52條中進(jìn)一步要求“堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度,嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展”,凸顯了“主體功能區(qū)”的重要地位。緊隨其后,2014年4月24日,我國(guó)修訂《環(huán)境保護(hù)法》,將“生態(tài)文明建設(shè)”正式納入法律體系當(dāng)中,并在其第二十九條規(guī)定“重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線,實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)”。2015年12月3日,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)并實(shí)施《試點(diǎn)方案》,明確將“推進(jìn)生態(tài)文明”作為制度建設(shè)依歸,而“重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)”發(fā)生的污染環(huán)境或破壞生態(tài)事件也隨其納入適用范圍之列。沿著上述時(shí)間軸觀察,該制度得以成型的一個(gè)重要因素實(shí)為國(guó)家政策由上而下的強(qiáng)力推動(dòng),而非司法實(shí)踐倒逼的結(jié)果。事實(shí)上,“環(huán)境政策與環(huán)境法律之間的‘曖昧’已在中國(guó)環(huán)境法治的多年發(fā)展歷程中產(chǎn)生了‘慣性’”[13]。令人憂慮的是,在實(shí)際確定賠償制度適用范圍之初,跟隨政策的成分可能多于理性分析和實(shí)踐反饋的分量。

總之,究竟為何會(huì)選擇上述兩種情形作為適用范圍的典型示例,在梳理過程中似乎找到了“答案”----政策法律化的傳統(tǒng)立法路徑。一般而言,立法者在構(gòu)建某種法律體系之初通常會(huì)遵循從本質(zhì)至具象或者從內(nèi)涵至外延的漸進(jìn)式發(fā)展脈絡(luò),如此方能最大程度上保持體系內(nèi)要素間的一致性。然而觀察這兩種情形,不難發(fā)現(xiàn),兩者缺乏“一以貫之”的內(nèi)在關(guān)聯(lián),不僅不能實(shí)現(xiàn)相互融通,而且在個(gè)體間呈現(xiàn)出一種“互不相干”的孤立感,這種反?，F(xiàn)象的存在或許在一定程度上提示著該項(xiàng)制度產(chǎn)生的偶然性?？赡苷蛉绱?內(nèi)部體系各要素間表現(xiàn)出某種顯著的“別扭”。需承認(rèn)的是,作為制度規(guī)制的受眾,在未親歷與參與當(dāng)時(shí)政策制定的過程,“還原”制訂主體的內(nèi)在意識(shí)活動(dòng)和彼時(shí)歷史真相幾無(wú)可能,只是根據(jù)些許蛛絲馬跡進(jìn)行揣測(cè)和理解,難免存在偏頗之處。然顯見的悖論事實(shí)也不容忽視,即使客觀事實(shí)真相有所不同,由于多種耦合事實(shí)的存在致使其映射而出的整體形象即為如此。身陷自上而下發(fā)動(dòng)的改革浪潮,建設(shè)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度固然存在一定意義,然在具體設(shè)計(jì)之際,當(dāng)下主要是以“賠償權(quán)利人”為制度群配備和設(shè)計(jì)的核心,將由政府負(fù)責(zé)的事宜轉(zhuǎn)嫁于司法,如此方會(huì)出現(xiàn)實(shí)際規(guī)范形式與制度預(yù)設(shè)理念疏離和相斥的“別扭”現(xiàn)象。筆者認(rèn)為,即使其原初來(lái)自“頂層設(shè)計(jì)”的環(huán)保改革政策而非立法界、學(xué)界或?qū)崉?wù)界的立法“合意”,但不足以因此完全否定其正當(dāng)性。擔(dān)憂之處在于,被“公權(quán)力”綁架的賠償制度缺乏基本的獨(dú)立性、自主性,本質(zhì)上與當(dāng)?shù)卣睦嫦嚓P(guān)聯(lián),借法律規(guī)制適用范圍的形式優(yōu)先為其服務(wù),甚或是解決政府財(cái)政之需的“后手”和工具。

2. 命題二:p為真,q為假

如果該命題成立,即在環(huán)境公益訴訟制度之外另行設(shè)立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度,其旨在更為全面徹底地保護(hù)生態(tài)環(huán)境,以推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。依照既定適用情形的限制,尚離前述設(shè)定的制度目標(biāo)有一段距離;反之,若無(wú)標(biāo)準(zhǔn)地任意擴(kuò)大其適用范圍,則可能會(huì)與環(huán)境公益訴訟制度的適用范圍和肩負(fù)功能重復(fù),削弱其改革創(chuàng)新的意義。但因“公共利益”內(nèi)涵和外延的開放性和包容性,企圖在遭受損害的客體或介質(zhì)----生態(tài)環(huán)境方面----完全界定和劃分出兩者的適用范圍幾無(wú)可能。在美國(guó)環(huán)境救濟(jì)體系內(nèi)部,除公民訴訟之外,尚有自然資源損害賠償訴訟,兩種訴訟間以致害物質(zhì)為標(biāo)識(shí)從而保持區(qū)分。與之不同,當(dāng)下我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟在銜接方案設(shè)置中多傾向以“受害客體”為各自界域:前者以自然資源,后者以公共利益,但因兩種抽象概念間彼此交叉不清反而造成了制度重復(fù)的窘境。欲在“二元”并行的既成情境模式下確定生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的應(yīng)然適用范圍,首先要明晰我國(guó)究竟為什么需要構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度?如果純粹是基于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的,可以通過完善環(huán)境公益訴訟制度和行政執(zhí)法機(jī)制等途徑實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)。如耶林所說(shuō):“每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的,即一種實(shí)際的動(dòng)機(jī)”。而一項(xiàng)目的如果不具有特殊性,就不能稱之為目的。我國(guó)具有特殊國(guó)情:宏觀上,環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并重;實(shí)踐中,尚面臨地方政府與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)存在休戚與共的利益勾連,甚或選擇性執(zhí)法等難題。此外,某些環(huán)境污染事件可能轉(zhuǎn)化為群體性事件,產(chǎn)生破壞社會(huì)秩序與損害政府公信力等負(fù)效益。因此,并非所有單位從事的污染環(huán)境和破壞生態(tài)的行為均能期冀環(huán)保社會(huì)組織、檢察院等主體以環(huán)境公益訴訟的形式加以圓滿解決。實(shí)際上,因社會(huì)關(guān)系和主體利益的復(fù)雜性,除法律效果之外,社會(huì)效果和政治效果亦是考量的重要因素----法律上正當(dāng),政治上妥當(dāng)。立基于此,為處理好制度目標(biāo)與具體保護(hù)路徑、手段之間背離關(guān)系,可以暫且遵循以下原則。

(1) 訴訟效益優(yōu)先

面對(duì)一些污染環(huán)境或破壞生態(tài)的案件,即使社會(huì)組織或者檢察院具備起訴資格但并不等同于必然起訴的事實(shí),其可能因?yàn)槌杀靖甙骸⒈桓鎰?shì)大、案情復(fù)雜等因素而不愿、不能或者不適起訴,如國(guó)有企業(yè)、三資企業(yè)產(chǎn)生的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的情形;可能引起跨境糾紛的環(huán)境污染事件等其他情形。

(2) 特殊法優(yōu)于一般法

一般而言,環(huán)境污染問題皆會(huì)造成程度不一的外部負(fù)效應(yīng),但若行為人違反《土壤污染防治法》《森林法》《自然保護(hù)區(qū)條例》《國(guó)家級(jí)森林公園管理辦法》等有關(guān)自然資源開發(fā)利用的規(guī)范性法律文件中規(guī)定的強(qiáng)制性法律義務(wù),且造成嚴(yán)重后果的,應(yīng)優(yōu)先由適格的管理機(jī)關(guān)依法提起賠償訴訟。

(3) 存在利害關(guān)聯(lián)關(guān)系者優(yōu)先

此處所謂“利害關(guān)聯(lián)關(guān)系”,主要是就行政機(jī)關(guān)參與訴訟的實(shí)踐需求和社會(huì)意義而言,如行政機(jī)關(guān)及其相關(guān)部門不參加審判而不能查清案件事實(shí)的情形,關(guān)涉環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)合理性調(diào)查的情形。除賠償和修復(fù)之外,可能關(guān)涉到應(yīng)急處置、安撫、安置受害者等其他善后工作的情形;重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域發(fā)生的污染環(huán)境或者破壞生態(tài)的情形;社會(huì)影響較大,可能或已經(jīng)引發(fā)群體性事件的情形。

(4) 先起訴(或磋商)者優(yōu)先

本質(zhì)上,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟都是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的制度工具,應(yīng)將其凝聚為一種合力而非視為排斥關(guān)系,故不應(yīng)存在主次之分,但可以有先后之別。在其中一方已經(jīng)優(yōu)先著手行使訴訟權(quán)利之際(生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟以實(shí)施賠償磋商為基準(zhǔn)),對(duì)此,另一方應(yīng)當(dāng)予以積極尊重和給與相應(yīng)支持以實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ),而不能直接取代否定前者的合法地位。

(5) 環(huán)保組織或檢察院請(qǐng)求其起訴的案件

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟作為生態(tài)文明理念下兩種相互關(guān)聯(lián)的工具,理應(yīng)具備可溝通的性能。實(shí)務(wù)中,不排除在某些特殊情形下,環(huán)保社會(huì)組織和檢察院皆不愿或不能起訴的可能,在不能置之不理基礎(chǔ)上可以請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)起訴,實(shí)際上是一種對(duì)自身訴訟權(quán)利的委托性處分。

(6) 合理污染或者破壞生態(tài)的案件

除發(fā)展與環(huán)境之間存在難以調(diào)和的矛盾外,有些污染情形的發(fā)生也不可避免,如果一律訴諸司法,反而會(huì)過猶不及,若由行政機(jī)關(guān)立足于宏觀視角進(jìn)行權(quán)衡裁量反而可能會(huì)相對(duì)更符合社會(huì)整體利益,例如新的工藝、設(shè)備和產(chǎn)品試用期間引發(fā)的污染等情形。

五、 結(jié) 語(yǔ)

在以適用范圍作為觀察窗口, 通過分析具體實(shí)踐與整體目的間的契合或排斥程度基礎(chǔ)上, 揭示其顯性的異常表現(xiàn), 分析其中潛藏的邏輯矛盾。 在明晰其性質(zhì)基礎(chǔ)上, 推動(dòng)實(shí)務(wù)有序運(yùn)行和未來(lái)繼續(xù)建設(shè)。 限于筆力有限,尚有疑問未決, 如關(guān)乎公共利益的生態(tài)環(huán)境權(quán)益, 最高人民法院是否有權(quán)代表全國(guó)人民擅自決定免除部分行為人的賠償責(zé)任? 至于該“制度空缺”能否依托環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境公益訴訟制度加以彌補(bǔ), 有待以后分析。