寧夏森林生態(tài)補償政策創(chuàng)新與實踐探索

汪亞光

（北方民族大學(xué) 法學(xué)院，寧夏 銀川 750021）

一、問題的提出

2015年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》中明確提出要“加快形成生態(tài)損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償?shù)倪\行機制”[1]。

寧夏是我國生態(tài)安全戰(zhàn)略格局“兩屏三帶一區(qū)多點”中“黃土高原—川滇生態(tài)屏障”“北方防沙帶”和“其他點塊狀分布重點生態(tài)區(qū)域”的重要組成部分，是我國西部區(qū)域十分重要的生態(tài)屏障，在生態(tài)安全格局中處于特殊地理位置，保障著黃河中上游及西北、華北地區(qū)的生態(tài)安全。寧夏生態(tài)環(huán)境脆弱、敏感、復(fù)雜，水資源短缺且水土流失嚴重。基于此，不論在國家層面，還是寧夏層面，各級政府都十分重視寧夏的生態(tài)文明建設(shè)工作。

改革開放以來，寧夏加大資源開發(fā)力度，支援全國經(jīng)濟建設(shè)，雖然實現(xiàn)了經(jīng)濟的較快增長，但生態(tài)環(huán)境問題卻日趨嚴重，也限制了寧夏社會經(jīng)濟的發(fā)展。針對嚴峻的生態(tài)環(huán)境問題，寧夏開始探索建立多領(lǐng)域、多樣化的生態(tài)補償制度，先后在區(qū)內(nèi)實施了森林生態(tài)補償、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償、草原生態(tài)補償?shù)戎卮蠊こ?，在社會效益、?jīng)濟效益、生態(tài)效益等方面取得了顯著成績[2]，使人們更加積極地參與到生態(tài)環(huán)境的保護和恢復(fù)活動中來，形成了經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的雙贏局面。

寧夏開展的大規(guī)模森林生態(tài)建設(shè)工程極大地改善了當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，但在森林生態(tài)建設(shè)中，一些結(jié)構(gòu)性政策仍然存在缺位現(xiàn)象，使部分受益者無償占有生態(tài)效益，而保護者卻得不到應(yīng)有的經(jīng)濟激勵。只有對森林生態(tài)補償機制進一步完善，并調(diào)整好各方相關(guān)利益的分配關(guān)系，才能在保護生態(tài)環(huán)境的同時，保障受損方的基本生活水準，支持其后續(xù)發(fā)展。同時，在寧夏建立健全森林生態(tài)補償機制，不僅可以推動寧夏的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，對全國其他省區(qū)開展森林生態(tài)補償工作也會起到示范作用。

國外早在20世紀50年代就已開始生態(tài)補償研究，研究的重點主要集中于自然生態(tài)補償。經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域關(guān)于外部性理論的討論也有諸多關(guān)于生態(tài)補償?shù)睦碚撗芯?，對資源環(huán)境的外部性理論、計量方法研究和價值理論研究的相關(guān)成果，為生態(tài)環(huán)境價值補償問題提供了一定的理論基礎(chǔ)及技術(shù)支撐?；谶@一背景，作為資源環(huán)境管理新生的經(jīng)濟手段，生態(tài)補償方式得到廣泛的應(yīng)用。生態(tài)補償作為國內(nèi)資源環(huán)境、生態(tài)保護、可持續(xù)發(fā)展等方向研究的主要內(nèi)容之一，已有研究主要集中于以下幾個方面：（1）生態(tài)補償概念；（2）生態(tài)補償手段和方式；（3）生態(tài)補償機制；（4）生態(tài)補償標準。

關(guān)于生態(tài)補償?shù)母拍?，張誠謙提出生態(tài)補償是從利用資源所得到的經(jīng)濟收益中提取一部分資金，并以物質(zhì)或能量的方式歸還生態(tài)系統(tǒng)，以維持生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)、能量、輸入、輸出的動態(tài)平衡[3]。有學(xué)者提出生態(tài)補償是通過一種內(nèi)部化手段，運用一定措施，其目的是為了保護環(huán)境。王欽敏指出對生態(tài)環(huán)境破壞進行補償，對環(huán)境資源由于現(xiàn)在的使用而放棄的未來價值進行補償[4]。這些定義從多層次、多視角闡述，沒有較為統(tǒng)一的概念。

關(guān)于生態(tài)補償?shù)姆绞胶褪侄?，劉子飛等把一般的生態(tài)補償方式分為實物補償、資金補償、技術(shù)補償、政策補償[5]。嚴立冬等認為，在農(nóng)業(yè)生態(tài)補償中應(yīng)考慮以實物和資金補償為主要補償手段，再逐漸過渡到技術(shù)、政策補償方式上[6]。生態(tài)補償機制方面，陳佐忠、汪詩平認為，從經(jīng)濟價值等方面建立草原生態(tài)補償機制，有利于我國北方生態(tài)屏障建設(shè)[7]。

關(guān)于生態(tài)補償?shù)臉藴?，鄭海霞等從成本估算、生態(tài)服務(wù)價值增加量、支付意愿、支付能力四個依據(jù)來確定流域生態(tài)補償標準[8]。晏雨鴻等論述了公益林生態(tài)效益補償?shù)睦碚摶A(chǔ)，依據(jù)公益林生態(tài)效益的補償要素，計量公益林生態(tài)效益的補償額[9]。

顯然，本文對寧夏森林生態(tài)補償問題的探索可充實和彌補已有研究的缺失。

二、寧夏森林生態(tài)補償實踐探索

（一）森林生態(tài)補償實踐歷程

寧夏先后開展了退耕還林、“三北”防護林建設(shè)、天然林保護、自然保護區(qū)及野生動植物保護等林業(yè)重點工程（項目），森林覆蓋率逐步提升。同時，工程區(qū)內(nèi)生物多樣性也得到了恢復(fù)，現(xiàn)有各種動物有了良好的棲息繁衍場所，使動植物得到了更好的保護。在森林生態(tài)補償歷程中，寧夏也出臺了森林生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)法規(guī)和政策。

1. 退耕還林工程。退耕還林工程是寧夏林業(yè)生態(tài)補償?shù)牡湫汀５谝惠喭烁€林工作主要分為三個階段。第一階段為試點階段（2000～2001 年）。寧夏要完成104 萬畝退耕還林任務(wù)，包括對寧夏中南部八縣區(qū)水土流失及沙化嚴重的地區(qū)治理。第二階段為大發(fā)展階段（2002～2006 年）。這五年的任務(wù)是完成退耕還林和荒山造林1 035 萬畝。第三階段為維護和鞏固退耕還林成果階段（2007～2015 年）。2007 年以后，國家下達的任務(wù)是荒山造林和封山育林工作，停止了退耕還林工程，但退耕還林補助的期限延長，并設(shè)立了退耕還林成果專項資金。

第一輪退耕還林工作開展以來，寧夏共完成國家下達的1 305.5萬畝退耕還林任務(wù)，其中荒山造林766.5萬畝，退耕造林471萬畝，封山育林68萬畝。退耕還林成果項目基本口糧田建設(shè)完成；完成縣內(nèi)生態(tài)移民18.86 萬人；農(nóng)村能源沼氣池建設(shè)完成9 240 座，太陽灶5.33 萬臺，太陽能熱水器5.85萬臺，節(jié)柴灶5.04萬臺，秸稈固化成型燃料爐10 510臺，在8個縣建設(shè)農(nóng)村能源技術(shù)服務(wù)點。新一輪退耕還林工程期限為2015～2020年，計劃完成163萬畝退耕還林任務(wù)。

寧夏退耕還林工程，其理論實施主要是以政策研究為主，通過經(jīng)濟補償方式，對補償數(shù)量、補償辦法給予規(guī)定，使得退耕還林工程在實施過程中能順利進行。從生態(tài)補償機制來看，退耕還林工程的經(jīng)濟補償、補償標準、補償期限都給出相應(yīng)措施。到了后期，這一工程雖然停止，但其補助期限延長，并設(shè)置了專項資金予以支持。通過加強農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)解決基本口糧問題，并將退耕還林工程與生態(tài)移民相結(jié)合，合理解決農(nóng)民吃飯和生態(tài)建設(shè)問題。

2. 天然林資源保護工程。2000年開始實施的天然林資源保護工程，國家設(shè)置了專項資金，用于社會保險補助、森林管護、政策性社會性支出補助、職工培訓(xùn)、職工分流安置和其他補助等項目支出。2000年以來，寧夏納入管護范圍的林地共有1 530萬畝，解決了6 879名國有林業(yè)場職工的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險[10]。2017年，國家下達兩批次天保工程資金，財政專項資金共計17 093萬元，其中，國有林管護費補助10 255.1萬元，社會保險補助費6 712.9萬元，政策性社會性支出補助125萬元。該工程的實施使國有林場職工隊伍進一步穩(wěn)定，森林資源得到有效保護。

我國實施大型天然林保護工程的戰(zhàn)略決策是從1998 年開始的，其主要目的是解決天然林恢復(fù)發(fā)展狀況，對已有的天然林給予保護，對宜林荒地進行植樹造林，使該地區(qū)的社會、經(jīng)濟、森林資源等得到協(xié)調(diào)發(fā)展。天然林工程保護通過建設(shè)自然保護區(qū)、建設(shè)森林公園等方式，結(jié)合森林生態(tài)效益補償方法及地方政府的相關(guān)政策，使其實施得到持久運行。天然林保護實施使得經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益得到可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.森林生態(tài)效益補償基金項目。寧夏從2004年開始實施森林生態(tài)效益補償基金項目。根據(jù)財政部、國家林業(yè)局制定的《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》，建立生態(tài)公益林補償基金是由中央與地方組成的，寧夏有36.1 萬公頃面積被納入中央森林生態(tài)效益補償基金范圍，有4.4 萬公頃面積被納入地方森林生態(tài)效益補償基金范圍。從2010 年起，中央財政對集體和個人的國家級重點公益林補償標準由每年每公頃75元提高至150元。

2015 年，寧夏下達森林生態(tài)效益補償資金達8 820 萬元，補助面積892.8 萬畝，標準為國有公益林補助5.575元／畝·年，集體所有和個人公益林補助14.75元／畝·年。2017年，寧夏國家級公益林面積有755.42萬畝，其中，國有公益林面積為279.12萬畝，集體公益林面積為476.3萬畝。國有公益林補償標準為10 元/畝·年，集體公益林補償標準為15 元/畝·年，國家級森林生態(tài)效益補助資金為9 936萬元。寧夏省級公益林面積為848 萬畝，省級公益林補助標準為6.5 元/畝·年，省級森林生態(tài)效益補助資金為5 512萬元。

森林生態(tài)效益補償旨在促進林業(yè)生態(tài)健康發(fā)展，對保護生態(tài)林業(yè)起到了重要作用。該政策的實施一般由中央財政和地方財政相結(jié)合運行，對林業(yè)生態(tài)環(huán)境保護對象給予資金補償，補償范圍包括公益林生態(tài)補償、森林病蟲害防治等。此專項資金用于公益林管護人員的營造、管理支付補助。通過專項資金促進林業(yè)建設(shè)發(fā)展，為森林生態(tài)環(huán)境保護和服務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營者提供經(jīng)濟上的補助，能刺激生產(chǎn)經(jīng)營者參與的積極性，有利于該工程的發(fā)展建設(shè)。

4.寧夏森林生態(tài)補償法規(guī)及政策。根據(jù)國家和自治區(qū)下達的通知，寧夏相繼出臺了不少森林生態(tài)補償政策，不同工程（項目）資金補償標準各異。正如《關(guān)于2002 年退耕還林工程實施意見的通知》（寧政發(fā)［2002］19 號）規(guī)定：依照生態(tài)林補助8 年，經(jīng)濟林補助5 年的標準，確定每畝退耕地每年的補助為200 斤原糧；每畝給予20 元的生活補助費，按退耕面積直接兌付到農(nóng)戶；按照國家提供的每畝50元種苗費補助標準，由各縣林業(yè)局按照規(guī)劃設(shè)計，與退耕戶簽訂供苗合同，統(tǒng)一供苗，并確保苗木質(zhì)量。該通知對生態(tài)林、經(jīng)濟林及退耕的補助給予不一樣的標準。

在自治區(qū)下達的生態(tài)補償政策文件中，主要關(guān)注點有：（1）森林生態(tài)效益補償基金管理，指出補償資金重點用于公益林的營造、補植、撫育、保護和管理；（2）退耕還林政策補助資金管理，指出補助標準、補助期限及補償專項資金等；（3）天保工程財政專項資金項目，指出森林管護費由中央和自治區(qū)共同承擔；（4）中央財政森林生態(tài)效益補償資金項目，指出中央財政給予森林生態(tài)效益補償資金額度，以及對集體所有和個人的公益林每畝給予不同額度的補助；（5）天然林資源保護，指出對天然林保護工程投入一定資金，對人工造林計劃、封山育林中央預(yù)算內(nèi)投資給予每畝不同標準的補助金額。

（二）森林生態(tài)補償存在問題

1.多元化補償方式尚未形成。森林生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付中，轉(zhuǎn)移支付資金里中央對寧夏支付占有很大的比重，除此以外的其他渠道明顯缺失。寧夏作為生態(tài)服務(wù)的重要提供者，受益者卻是周邊及中東部省區(qū)，寧夏相對無法得到合理補償，省與省之間的橫向轉(zhuǎn)移支付又很少涉及。而造成橫向生態(tài)補償機制不足的主要原因是缺乏相關(guān)法律法規(guī)，國家層面和地方層面都缺乏相關(guān)的生態(tài)補償法律條文。生態(tài)受損地區(qū)和受益地區(qū)之間、流域的上下游之間仍缺乏有效的協(xié)商機制。

2. 補償標準偏低。2017 年，中央對寧夏下達的森林生態(tài)效益補償資金的補助標準為：國有森林10元／畝·年，集體所有森林15元／畝·年。《寧夏回族自治區(qū)森林生態(tài)效益補償基金管理實施細則》第六條規(guī)定：“地方財政補償基金補助標準為每年每畝4.5元，其中管護補助支出4.25元，公共管護支出0.25 元。”[11]其實，這樣的補償機制沒有考慮機會成本的損失，是不能滿足對森林管護和撫育需要的。補償標準低是僅就納入國家或自治區(qū)級森林生態(tài)效益補償范圍的森林而言，從廣義上說，退耕還林工程、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、移民遷出區(qū)的生態(tài)恢復(fù)工程、水利工程建設(shè)等也對涉及地區(qū)的森林做了一定的經(jīng)濟補償，將其全部納入測算范圍十分困難。

3.補償資金來源少。寧夏不同地區(qū)的公益林類型、質(zhì)量差異較大，這就使得生態(tài)價值和管護的成本存在一定差異。因此，目前“一刀切”式補償政策方式并不能滿足公益林的管護要求。現(xiàn)階段，寧夏森林生態(tài)補償融資渠道主要有兩種方式，即財政轉(zhuǎn)移支付和專項基金，但是針對生態(tài)補償主體的相關(guān)稅費征收措施缺失。另外，生態(tài)補償?shù)慕痤~設(shè)置缺乏科學(xué)合理的安排，補助標準偏低，從而未能激發(fā)人們參與保護生態(tài)環(huán)境的積極性。寧夏經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，財政收入較少，生態(tài)林業(yè)建設(shè)的資金投入對國家依賴性很強。同時，由于各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，對林業(yè)重視程度不夠，以及資金支持力度不同，直接影響到退耕還林工程的發(fā)展水平。

4.生態(tài)補償管理部門職責交叉重復(fù)。森林生態(tài)補償涉及眾多的政府部門，它們在生態(tài)補償工作中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，這樣的生態(tài)補償具有一定的行政色彩。地方生態(tài)補償?shù)膶嵤┐蠖嘁哉块T為向?qū)?，工作涉及部門眾多，分工不明確，責任主體模糊，在管理上造成部門職責的交叉狀況，在日常管理中難以形成良好合力，造成生態(tài)保護與受益脫節(jié)現(xiàn)象：（1）從補償資金來看，部門補償多，而生態(tài)保護區(qū)農(nóng)牧民得到的補償相對較少；（2）直接生態(tài)建設(shè)補償多，支持經(jīng)濟發(fā)展、扶貧補償少，生態(tài)補償資金不僅數(shù)量少，而且資金使用不到位[12]。

5.生態(tài)補償法律法規(guī)可操作性有待加強。國務(wù)院制定生態(tài)補償條例的立法工作于2010年就已啟動，目前，立法草案的起草工作已經(jīng)完成。2013年4月，國務(wù)院就生態(tài)補償機制建設(shè)情況第一次向全國人大常委會進行了工作報告，該報告主要總結(jié)了我國生態(tài)補償所做的工作和取得的進展，認為我國生態(tài)補償制度框架已初步形成，生態(tài)補償機制實施取得了顯著成效，但也存在一些問題。針對生態(tài)補償政策法規(guī)滯后問題，該報告“鼓勵各地出臺規(guī)范性文件或地方法規(guī)，不斷推進生態(tài)補償?shù)闹贫然头ㄖ苹盵13]。地方生態(tài)補償立法也已多層次展開。目前，國家出臺《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》和寧夏出臺《寧夏回族自治區(qū)森林生態(tài)效益補償基金管理實施細則》等規(guī)章制度，但在森林生態(tài)補償主體確定、資金來源、補償標準及監(jiān)管措施等方面仍有待完善之處。

6.法規(guī)與政策問題及創(chuàng)新。完善法律法規(guī)和切實可行政策措施的根本和前提是落實生態(tài)補償機制，進而推進生態(tài)文明建設(shè)。改革開放特別是2015年以來，國家在生態(tài)補償方面做了大量的立法實踐和政策探索，取得了明顯效果，寧夏在森林環(huán)境保護工作的補償方面也進行了長期探索，生態(tài)建設(shè)成效走在了全國前列，但是從涉及生態(tài)補償?shù)?0多部法律法規(guī)和相關(guān)政策措施來看，還存在一些問題，具體體現(xiàn)為：（1）關(guān)于森林生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)缺乏系統(tǒng)的條例；（2）現(xiàn)有對森林生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)只是某個領(lǐng)域的零散規(guī)定，在管理和使用內(nèi)容上對補償主體、補償對象、補償資金、補償方式、補償標準的規(guī)定不夠明確，亟須完善；（3）有些規(guī)定存在條塊分割、部門利益相爭、主體缺失或交叉、補償重疊或空白等問題，有待補充和修訂；（4）有些規(guī)定沒有隨著實際情況的變化及時修訂完善，針對性和實用性不強；（5）有些規(guī)定偏重經(jīng)濟價值，忽視生態(tài)價值，需要更新。

三、寧夏森林生態(tài)補償機制實施對策建議

（一）建立和完善體制機制

要建立一套科學(xué)合理的生態(tài)補償管理體制，做好跨區(qū)域、跨部門和上下級政府之間相互協(xié)調(diào)的補償工作。一是政府部門內(nèi)部管理體制。建立一個由自治區(qū)發(fā)改委統(tǒng)一監(jiān)管，環(huán)保、林業(yè)、財政等各部門分工協(xié)作的生態(tài)補償管理體制，由發(fā)改委統(tǒng)一監(jiān)管各部門，從橫向上看，可以減少森林生態(tài)補償工作中跨部門的矛盾，同時從縱向上防止因人為割裂而導(dǎo)致的管理不善，在各部門齊抓共管下，使生態(tài)補償工作形成良好局面。二是上下級政府之間的管理體制。從領(lǐng)導(dǎo)角度看，下級政府部門應(yīng)充分尊重和服從上級政府部門部署，將本轄區(qū)內(nèi)的森林生態(tài)補償信息及時主動匯報給上級政府部門，使得上下級政府之間信息暢通無阻。三是同級政府之間的管理體制。為了方便協(xié)調(diào)同級政府之間的橫向關(guān)系，應(yīng)建立一個生態(tài)補償?shù)目鐓^(qū)域管理體制。

（二）系統(tǒng)制定政策措施

應(yīng)系統(tǒng)地制定一套生態(tài)補償政策措施，為生態(tài)補償工作提供強有力的政策支持。第一，根據(jù)其他省區(qū)有關(guān)生態(tài)補償政策法規(guī)，結(jié)合寧夏生態(tài)補償工作現(xiàn)實情況，制定出生態(tài)補償實施和管理辦法。第二，根據(jù)寧夏自身特點，明確森林生態(tài)補償?shù)闹攸c區(qū)域和重點對象，并制定合理的森林生態(tài)補償標準，指導(dǎo)森林生態(tài)補償工作順利實施。第三，嚴格執(zhí)行責任追究制度及官員綠色政績考核制度，通過責任追究制度和考核制方式讓地方官員認識到生態(tài)補償工作的緊迫性和重要性。

（三）完善法制保障體系

建立一套科學(xué)完善的法律制度體系，并配備相應(yīng)的執(zhí)行措施和法律問責機制，確保生態(tài)補償工作有法可依進行。首先，要盡快擬訂《寧夏森林生態(tài)補償條例》，明確規(guī)定有關(guān)森林生態(tài)補償內(nèi)容。寧夏生態(tài)補償法律體系目前處于缺失狀態(tài)，應(yīng)抓緊進行有關(guān)專項立法工作，用法律方式來確定生態(tài)補償主體權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，為該工作規(guī)范化運行提供法律依據(jù)。其次，其他環(huán)境資源法應(yīng)該與生態(tài)補償法律結(jié)合，形成有效體系，減少各部門之間的適用沖突。

（四）建立多元支付方式

為了確保生態(tài)補償資金來源，應(yīng)建立一套完整的財政保障制度。一是為了充分保障寧夏生態(tài)補償資金來源，國家應(yīng)加大對財政轉(zhuǎn)移支付的支持。寧夏可利用中央財政轉(zhuǎn)移支付資金建立生態(tài)補償基金。該基金主要用于六盤山等重要生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，以及國家重點生態(tài)建設(shè)項目的投入等，并用于補償?shù)胤秸疄楸Ｗo生態(tài)環(huán)境所造成的經(jīng)濟損失。二是為了生態(tài)補償有合理資金配套，寧夏應(yīng)征收生態(tài)補償稅和生態(tài)補償費作為中央轉(zhuǎn)移支付資金和地方生態(tài)補償資金的補充。三是為了使生態(tài)補償資金來源渠道多元化，應(yīng)吸收社會資金納入該機制中，并開展生態(tài)補償?shù)氖袌龌\行工作，通過完善并推廣碳匯林權(quán)交易等，建立政府主導(dǎo)、市場化運行和民眾參與的生態(tài)補償投融資機制。

（五）提高公眾生態(tài)保護意識

建立一套關(guān)于生態(tài)補償宣傳培訓(xùn)的機制，提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部對生態(tài)補償?shù)囊庾R，同時，應(yīng)增強社會公眾對生態(tài)補償?shù)恼J識。首先，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、新聞媒體等媒介，全面開展多樣化的宣傳活動，不斷強化各級政府官員和普通人民群眾的生態(tài)補償意識。其次，積極鼓勵廣大群眾參與到生態(tài)補償機制和規(guī)劃的制定工作中來，讓生態(tài)補償工作更多地體現(xiàn)廣大群眾尤其是被補償者的意愿。再次，為了提高生態(tài)補償工作中的決策者、規(guī)劃者、企業(yè)管理者等人的自身工作實力，應(yīng)該加強對全區(qū)各級領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)法人代表生態(tài)補償知識技能的培訓(xùn)，鼓勵環(huán)保志愿者，動員社會各界力量和全體公民參與生態(tài)補償機制建設(shè)。