社會(huì)組織參與基層社會(huì)治理的問題與對(duì)策研究
——以長(zhǎng)沙市雨花區(qū)為例

楊 維

（中共長(zhǎng)沙市雨花區(qū)委黨校 湖南長(zhǎng)沙 410007）

黨的十九屆四中全會(huì)報(bào)告指出：“要發(fā)揮群團(tuán)組織、社會(huì)組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自律功能，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，夯實(shí)基層社會(huì)治理基礎(chǔ)?！痹谕七M(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，社會(huì)組織是重要力量，也是重要載體。它既能夠協(xié)助政府進(jìn)行社會(huì)治理，又能夠解決百姓切身需求。尤其是在突發(fā)事件發(fā)生之后，社會(huì)組織往往能成為有序參與社會(huì)治理的重要載體，如在新冠疫情防控過程中，各地各類社會(huì)組織在應(yīng)急救援、慈善捐贈(zèng)等方面作出了重大貢獻(xiàn)，展現(xiàn)了其參與應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件的實(shí)力與活力。因此，應(yīng)準(zhǔn)確把握社會(huì)組織定位和作用，發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

雨花區(qū)社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀

十八大以來，我國(guó)推行國(guó)家治理現(xiàn)代化改革，社會(huì)組織作為推動(dòng)基層治理的新力量在這一過程中起到了越來越大的作用，同時(shí)社會(huì)組織的發(fā)展、壯大也受到了各級(jí)政府及社會(huì)的高度關(guān)注。

近年來，雨花區(qū)社會(huì)組織在數(shù)量上不斷增加，截止至2020年4月，數(shù)量達(dá)到1600多家，居長(zhǎng)沙市第一。在品類上不斷完善，涵蓋了養(yǎng)老、慈善、文化、藝術(shù)、衛(wèi)生、科學(xué)、教育等老百姓工作和生活的方方面面。在品質(zhì)上不斷突破，目前，雨花區(qū)已經(jīng)產(chǎn)生了“老首長(zhǎng)”工作室、群英會(huì)、“金牌幫女郎”工作室、“鄰里坊”等一大批在湖南叫得響的服務(wù)品牌。具體發(fā)展情況如下：

根據(jù)居民需求發(fā)展社會(huì)組織，更具針對(duì)性

2019年，雨花區(qū)在湖南率先提出“分類治理”模式。將全區(qū)126個(gè)社區(qū)分為單位型、保障性住房型、商貿(mào)型、老舊城區(qū)居民型等7個(gè)類型。在各個(gè)類型的社區(qū)中，建設(shè)和引入符合該類型需要的社會(huì)組織，從而保障其能夠及時(shí)、精準(zhǔn)地為居民解決實(shí)際問題。例如：洞井街道豐園社區(qū)屬于保障性住房型，社區(qū)居民中殘障人士、低保戶占80%。在4000多平方米社區(qū)辦公樓里，6家專業(yè)社會(huì)組織占據(jù)了70%的場(chǎng)地。他們的服務(wù)各有側(cè)重，有的服務(wù)自閉癥兒童，有的幫助殘障人員康復(fù)，還有的幫助殘疾人就業(yè)等;同時(shí)，又有針對(duì)性地服務(wù)到了社區(qū)居民。

通過政策扶持引導(dǎo)社會(huì)組織，更具保障性

雨花區(qū)采取了一系列的措施，使得社會(huì)組織成長(zhǎng)的土壤日益肥沃。一是提供制度保障。雨花區(qū)先后出臺(tái)了《雨花區(qū)政府向社會(huì)組織購(gòu)買民政事務(wù)服務(wù)暫行辦法》《關(guān)于印發(fā)雨花區(qū)社會(huì)組織登記辦事指引的通知》等相關(guān)配套政策。二是簡(jiǎn)化工作程序。該區(qū)對(duì)科技類、公益慈善類等4類社會(huì)組織，直接登記;對(duì)社會(huì)團(tuán)體申請(qǐng)籌備審批環(huán)節(jié)、民辦非企單位預(yù)先核準(zhǔn)環(huán)節(jié)，直接取消;社會(huì)組織成立、變更、注銷登記等時(shí)限，從60個(gè)工作日縮短至10個(gè)工作日。

社會(huì)組織參與基層社會(huì)治理存在的問題

由于我國(guó)社會(huì)組織起步較晚，公民社會(huì)參與意識(shí)還不強(qiáng)，整體發(fā)展水平還不夠高，所以在推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的過程中，社會(huì)組織的發(fā)展仍然存在一定的問題和不足，主要表現(xiàn)在：

定位規(guī)劃不足，缺乏公信力。社會(huì)組織的科學(xué)定位應(yīng)該是當(dāng)政府在基層公共服務(wù)“缺位”時(shí)及時(shí)有效“補(bǔ)位”，合理推動(dòng)形成“政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”的共建共治共享新格局。而當(dāng)前，一些社會(huì)組織自身定位和政府引導(dǎo)皆不足，從而直接影響了其參與社會(huì)治理的能力和效果。首先，一些社會(huì)組織自身定位模糊，尚未找到在社區(qū)建設(shè)、社會(huì)治理中的位置，內(nèi)部結(jié)構(gòu)也不合理，導(dǎo)致其社會(huì)作用相當(dāng)有限。其次，政府及社區(qū)工作人員對(duì)社會(huì)組織規(guī)劃引導(dǎo)不夠，同一社區(qū)社會(huì)組織的門類還不夠多樣、覆蓋面還不夠廣泛、服務(wù)力還不夠強(qiáng)，從而在群眾中難以形成影響力。最后，多數(shù)社會(huì)組織的成立仍然是自上而下推動(dòng)而形成的，其“行政化”的傾向十分突出，這使得老百姓認(rèn)為社會(huì)組織“兩不像”，一方面，若說他是“政府組織”，社會(huì)組織解決民眾問題的能力有限，群眾有問題還得找政府；另一方面，若說他是“民間組織”，他又不夠親民，一些社區(qū)社會(huì)組織在當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道中反復(fù)出現(xiàn)，但是社區(qū)大多數(shù)居民卻不知道他的存在。這些都嚴(yán)重阻礙了社區(qū)社會(huì)組織參與基層社會(huì)治理的步伐。

發(fā)展效能不強(qiáng)，缺乏內(nèi)生力。大多數(shù)社會(huì)組織面臨著“貧血”問題：資金短缺、運(yùn)作能力欠缺。一方面，“輸血”渠道少。由于一些社會(huì)組織具有“行政”背景，因此在資金獲取方面很大程度上傾向于政府財(cái)政支持或者承接政府購(gòu)買的服務(wù)，社會(huì)購(gòu)買幾乎為零，這在一定程度上阻礙了其核心競(jìng)爭(zhēng)力的培育。例如，雨花區(qū)政府在對(duì)社會(huì)組織的資金投入逐年增加，但是社會(huì)組織的能生動(dòng)力卻未相應(yīng)提升。另一方面，“造血”能力弱。大多數(shù)社會(huì)組織，規(guī)模比較小，且工作人員社會(huì)地位不高，專業(yè)能力、運(yùn)營(yíng)能力不強(qiáng)，從而導(dǎo)致很難引入到社會(huì)資金。例如，雨花區(qū)一些關(guān)注自閉癥等特殊疾病的社會(huì)組織，其工作人員大多數(shù)是患者家長(zhǎng)，他們更多的精力要用于患兒照顧與看護(hù)，同時(shí)，此類社會(huì)組織相關(guān)費(fèi)用支出相對(duì)較高，大多僅能維持運(yùn)轉(zhuǎn)，難以實(shí)現(xiàn)“造血”。

專業(yè)水平不高，缺乏影響力。社會(huì)組織要有效參與到社會(huì)治理中，需要一支高質(zhì)量、專業(yè)化的人員隊(duì)伍。但是由于在我國(guó)社工專業(yè)屬于冷門專業(yè)，培育機(jī)制不夠健全，導(dǎo)致畢業(yè)生源少。同時(shí)由于待遇偏低、全民社工意識(shí)不強(qiáng)，從而導(dǎo)致專業(yè)素質(zhì)高、技術(shù)能力強(qiáng)的人不愿意加入社會(huì)組織，即使加入，流動(dòng)性也很大。在對(duì)雨花區(qū)社會(huì)組織的調(diào)查中就發(fā)現(xiàn)，很多社會(huì)組織的成員年齡層次偏高，工作持續(xù)性不強(qiáng)，專業(yè)能力及管理能力缺乏?；蛘?，一些學(xué)術(shù)類社會(huì)組織，領(lǐng)頭人是具有一定專業(yè)背景、理論素養(yǎng)或者技術(shù)水平的專家學(xué)者，但是其他成員卻專業(yè)水平不高，因此在參與社會(huì)治理的過程中，很難充分發(fā)揮其作用，有效地承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、進(jìn)行信息溝通交流或者反映百姓需求。

社會(huì)組織有效參與社會(huì)治理的對(duì)策與建議

健全政府支持體系，做好整體規(guī)劃

政府要從制度建設(shè)、政策引導(dǎo)、搭建平臺(tái)、宣傳典型等多個(gè)方面著手，更好地引導(dǎo)和推動(dòng)社會(huì)組織的建設(shè)和發(fā)展，要讓社會(huì)組織在社區(qū)內(nèi)形成“門類齊全、層次多樣、覆蓋廣泛”的局面：讓調(diào)解類社會(huì)組織，來化解基層社會(huì)矛盾，讓文藝類社會(huì)組織，來豐富百姓日常生活，讓公益類社會(huì)組織，來承擔(dān)和傳遞社會(huì)責(zé)任……要將“發(fā)展好社會(huì)組織以助力社區(qū)治理”列入基層工作重點(diǎn)。

例如：可以建立社會(huì)組織發(fā)展扶持中心，為本社區(qū)的社會(huì)組織提供活動(dòng)開展的場(chǎng)地、進(jìn)行相關(guān)宣傳推介等；還可以根據(jù)本社區(qū)的工作重點(diǎn)和群眾需求點(diǎn)，指導(dǎo)社會(huì)組織有針對(duì)性開展相關(guān)活動(dòng)，組織社區(qū)工作人員、社會(huì)組織工作人員和居民代表開展見面會(huì)或交流會(huì)，一方面推動(dòng)社會(huì)組織參與社會(huì)治理，解決居民群眾實(shí)際問題，另一反面擴(kuò)大社會(huì)組織在居民群眾中的認(rèn)知度和關(guān)注度。

激發(fā)內(nèi)在組織活力，推動(dòng)資源聯(lián)結(jié)

第一，要求社會(huì)組織在發(fā)展中增加黨的建設(shè)內(nèi)容，發(fā)揮好社會(huì)組織中黨員的先鋒模范作用。這將從源頭上確保社會(huì)組織保持正確的政治方向，同時(shí)也將對(duì)社會(huì)組織有序而穩(wěn)定地發(fā)展起到推動(dòng)作用，保障社會(huì)組織在參與社會(huì)治理的過程中能起到發(fā)揮正能量的作用。

第二，引導(dǎo)社會(huì)組織參與到居民群眾最關(guān)心的事件中來，例如平安建設(shè)、抗議復(fù)產(chǎn)、脫貧攻堅(jiān)等，讓社會(huì)組織更好的協(xié)助政府、服務(wù)百姓。例如，現(xiàn)在大多數(shù)家有小學(xué)生的家庭，孩子放學(xué)后去哪兒成了大難題，若能建設(shè)或者引入一些教育公益性的社會(huì)組織，在社區(qū)內(nèi)開展“三點(diǎn)半學(xué)堂”則能有效解決孩子托管問題。

第三，理順社會(huì)組織與社會(huì)各方的關(guān)系。一是與政府的關(guān)系，應(yīng)是幫助政府解決治理難題，而不是某個(gè)政府部門的“下級(jí)機(jī)構(gòu)”；應(yīng)充分利用好政府的政策、資金等方面的扶持，同時(shí)挖掘自身價(jià)值，實(shí)現(xiàn)自我造血。二是與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的關(guān)系，通過開展一些公益活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)與企業(yè)的合作，幫助企業(yè)做好宣傳，同時(shí)拓展自身融資渠道。三是與居民群眾的關(guān)系，要服務(wù)于本社區(qū)的居民群眾，為他們解決實(shí)際問題，同時(shí)要將居民群眾中專業(yè)能力強(qiáng)的人吸納到社會(huì)組織中來，為其發(fā)展助力。

加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，提升公眾認(rèn)知度

第一，通過高校培養(yǎng)專業(yè)人才。社會(huì)組織在我國(guó)發(fā)展時(shí)間不長(zhǎng)，我國(guó)民眾也大多缺乏參與社工工作的意識(shí)和能力。若能在高校開設(shè)社會(huì)工作相關(guān)專業(yè)，有的放矢地培養(yǎng)相關(guān)人才，既能加大社會(huì)工作從業(yè)人員數(shù)量，又能保障其質(zhì)量。例如，雨花區(qū)民政學(xué)院則通過開設(shè)這一專業(yè)，為長(zhǎng)沙市甚至全國(guó)輸送了大量社工人才。

第二，成立針對(duì)社會(huì)組織的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)或者評(píng)估機(jī)構(gòu)，加大對(duì)工作人員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。定期開展相關(guān)培訓(xùn)，例如：公益性社會(huì)組織志愿服務(wù)培訓(xùn)活動(dòng)、社會(huì)組織項(xiàng)目運(yùn)作中的財(cái)務(wù)規(guī)范與管理培訓(xùn)等，通過頭腦風(fēng)暴、案例學(xué)習(xí)、前往先進(jìn)地區(qū)現(xiàn)場(chǎng)學(xué)習(xí)等方式，幫助社會(huì)組織工作人員提高運(yùn)作能力和專業(yè)技巧。

第三，加強(qiáng)工作人員中宣傳人才的培養(yǎng)。這是大多數(shù)社會(huì)組織忽略的一點(diǎn)，也是導(dǎo)致其社會(huì)關(guān)注度低的重要方面。社會(huì)組織可以通過組織活動(dòng)、利用政府、媒體等進(jìn)行有效宣傳，來提高自身社會(huì)知名度，從而更有效地發(fā)揮自身參與社會(huì)治理的作用。雨花區(qū)廖家灣社區(qū)的孟媽媽青護(hù)園等組織就在這方面走出了成功的路子。孟媽媽青護(hù)園通過政府支持宣傳，多年以來，感召3萬多名志愿者，幫助200多名失足少年重回正軌，讓2000多名迷途孩子得到幫助。