重大公共危機(jī)中的基層公務(wù)員治理能力提升研究

楊宜晨

（湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院 湖南湘潭 411105）

自2019年12月，新冠肺炎疫情由武漢向全國蔓延，這場突如其來的公共衛(wèi)生事件是對國家治理能力和治理體系的考驗(yàn)，同時(shí)也是對舉國上下全體公務(wù)員治理能力的挑戰(zhàn)?；鶎庸珓?wù)員治理能力建設(shè)為國家治理體系的良好運(yùn)行以及在我國的制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能中起到了基石作用，是國家政策制定到落實(shí)的精準(zhǔn)連接與關(guān)鍵支撐。然而現(xiàn)實(shí)情況對基層公務(wù)員提出了能力需求，基層公務(wù)員能力不足的問題依然存在，阻礙政府效能發(fā)揮。本文將通過建立重大公共危機(jī)與基層公務(wù)員治理能力間需求關(guān)系，結(jié)合時(shí)下疫情熱點(diǎn)討論現(xiàn)實(shí)問題，提出能力提升路徑，有助于推動公務(wù)員能力研究建設(shè)。

重大公共危機(jī)中對基層公務(wù)員治理能力的需要

基層公務(wù)員的定位及其功能作用。國家公務(wù)員作為國家公職人員，是中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政主體，肩負(fù)著管理國家和社會公共事務(wù)的重要使命。就數(shù)量而言，基層公務(wù)員是國家公務(wù)員隊(duì)伍的主體[1]，是基層政府管理職能的承擔(dān)者、組織者和執(zhí)行者，與人民群眾的關(guān)系最直接、最密切，是推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的生力軍，其精神面貌、工作狀態(tài)、業(yè)務(wù)水平和能力素質(zhì)都與我們黨和政府的執(zhí)政能力直接掛鉤。當(dāng)代中國處于千年未有的大變局中，世情、國情和社情紛繁復(fù)雜，乃至全球都發(fā)生著廣泛而深刻的變化，人與人之間聯(lián)系更為緊密的同時(shí)各種公共危機(jī)事件日益增多，發(fā)生頻率不斷加快，其影響力也日益增大，對政府管理提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)?；鶎庸珓?wù)員位處低層，雖然他們與其他層級的公務(wù)員受同等保障、管理，但他們身在一線，不僅是政府政策的詮釋者還是民族訊息的接收者[2]，其日常工作極具復(fù)雜性和不確定性。因此，由于基層公務(wù)員權(quán)責(zé)功能、職能定位的特殊性，公共危機(jī)發(fā)生日益頻繁的環(huán)境下對基層公務(wù)員有治理能力方面的需求。習(xí)近平總書記在中央黨校中青年干部培訓(xùn)班開班式上強(qiáng)調(diào)青年干部要提高科學(xué)決策能力、應(yīng)急處突能力等七種能力。不過，在此次抗擊新冠肺炎疫情過程中，部分基層公務(wù)員仍表現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)防范意識不足、責(zé)任意識不強(qiáng)、政策執(zhí)行和宣教不到位等問題，未能在疫情防控阻擊戰(zhàn)中發(fā)揮其優(yōu)勢，基層公務(wù)員的治理能力建設(shè)面臨新的挑戰(zhàn)。

基層公務(wù)員治理能力的內(nèi)涵。能力是一個(gè)人綜合素質(zhì)的集中體現(xiàn)，而治理能力是一個(gè)多層次、多維度的概念，宏觀上，治理能力是國家綜合國力中的重要組成部分，是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事物的能力；微觀上，一個(gè)組織或機(jī)構(gòu)的能力必定要落實(shí)到個(gè)體上，基層公務(wù)員的治理能力則是國家治理能力的最微觀體現(xiàn)，考慮到前述基層公務(wù)員的職位特性和其影響，基層公務(wù)員治理能力是指在貫徹落實(shí)上級政策、指令的同時(shí)，能夠有效掌握工作相關(guān)信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)實(shí)時(shí)問題，制定可行方案，科學(xué)處理和決策的一種綜合能力。

基層公務(wù)員應(yīng)對重大公共危機(jī)問題的治理能力分析

突發(fā)大型公共事件往往會引發(fā)公共危機(jī)問題，而公共危機(jī)問題的治理則對公務(wù)員特別是基層公務(wù)員能力提出強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)要求。面對重大公共事件及其引發(fā)的公共危機(jī)問題，基層公務(wù)員應(yīng)該具備以下幾方面的綜合治理能力。

政策執(zhí)行能力。對政策執(zhí)行的界定，學(xué)術(shù)界主要從兩個(gè)不同的角度給以描述：行動派和組織理論學(xué)派[1]。綜合兩種學(xué)派，政策執(zhí)行是政策執(zhí)行系統(tǒng)通過其積極地行動使方案付諸實(shí)施的過程，采取各種行動將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)效果，使得既定政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的過程。在整個(gè)抗擊疫情的過程中，我們不難發(fā)現(xiàn)人民群眾普遍對身邊的官員抱怨連連，而對離自己較遠(yuǎn)的高層希望滿滿，部分網(wǎng)友直接在網(wǎng)上向中央求救，一些醫(yī)院頂著受處分的風(fēng)險(xiǎn)繞開其主管部門，不經(jīng)請示公開呼救。由于中國國家治理的責(zé)任機(jī)制是“對上負(fù)責(zé)制”，各層級通過逐級的“向上負(fù)責(zé)”，最終向中央負(fù)責(zé)，而中央作為最廣大人民群眾利益的代表，又向人民負(fù)責(zé)?；鶎庸珓?wù)員是各項(xiàng)政策與決定的最終執(zhí)行者，不僅承擔(dān)著落實(shí)政策的任務(wù)，還有向民眾詮釋政策內(nèi)涵的義務(wù)。他們在政策執(zhí)行過程中，必須準(zhǔn)確把握黨的各項(xiàng)政策決要義，了解學(xué)習(xí)政策發(fā)布的來龍去脈，以防誤讀政策內(nèi)容，出現(xiàn)執(zhí)行失當(dāng)或宣教不到位問題，影響政府形象。

風(fēng)險(xiǎn)防范能力。長期以來，我國的和平穩(wěn)定局勢使得公務(wù)員的危機(jī)意識和風(fēng)險(xiǎn)防范能力容易被忽略。然而，“安非一日之安，危非一日之危，皆從積漸不可不察”，重大危機(jī)事件既有其突發(fā)性也有其必然性，該雙重屬性要求防患于未然是應(yīng)急管理的關(guān)鍵。強(qiáng)烈的危機(jī)感可以提高人們對危機(jī)預(yù)警信號的敏感性，有效降低危機(jī)發(fā)生可能性，控制危機(jī)影響。基層公務(wù)員像政府的”五感接收器”，他們是政府與民間接觸的中介，須在第一時(shí)間識別危機(jī)，做到早預(yù)防、早報(bào)告，反之如果相關(guān)人員沒有足夠的危機(jī)意識和行動力，將會錯過危機(jī)處理的最佳時(shí)機(jī)。根據(jù)報(bào)道，此次疫情錯失三個(gè)有效窗口期，使得危機(jī)擴(kuò)大，造成被動局面，損失慘重。

信息公開能力。由于傳統(tǒng)歷史原因和官僚機(jī)構(gòu)的影響，我國政府在信息公開方面一直飽受詬病。互聯(lián)網(wǎng)的普及沖擊著傳統(tǒng)的社會治理理念，對政府治理也提出了新的要求。危機(jī)事件發(fā)生之后，公務(wù)員大多寧左勿右，封鎖消息，增大了危機(jī)處理的難度。他們不會利用媒體及時(shí)發(fā)布信息、糾正錯誤，丟失了官方話語權(quán)，從而造成社會小道消息和謠言漫布，引起不必要的民眾恐慌。此次新冠肺炎疫情爆發(fā)突然，特殊時(shí)期中，只要帶上“疫情”這個(gè)帽子，任何事都會引發(fā)輿論高度關(guān)注，權(quán)威消息和謠言像在賽跑的選手，誰跑得快誰就能把握話語權(quán)。正如“武漢確診病例返京事件”發(fā)生后，政府第一時(shí)間發(fā)聲問責(zé)，面對謠言，主動出擊，及時(shí)有效地阻斷了謠言傳播機(jī)制，鞏固提高了政府公信力?；鶎庸珓?wù)員需注意自己的“詮釋者”身份，積極與群眾溝通交流，用百姓聽得懂的話去傳達(dá)危機(jī)治理任務(wù)，群防群治。

科學(xué)決策能力。重大公共危機(jī)事件決策是個(gè)極具復(fù)雜性和不確定性的過程。在這一系列“蝴蝶效應(yīng)”過程中，每個(gè)事情節(jié)點(diǎn)都可能成為重要拐點(diǎn)。因此決策效能顯得格外重要。從層級分工角度，基層公務(wù)員的主要管理指標(biāo)是落實(shí)上級任務(wù)；但如果考慮到上述基層公務(wù)員的特殊性，便覺得有所不妥?；鶎幼鳛檎c人民的直接接觸者，若只是聽從上級指令，不加以實(shí)際考量，在政策落實(shí)過程中總會出現(xiàn)“鞋不合腳”的尷尬情況。本次新冠肺炎疫情防控中，就出現(xiàn)：把不戴口罩的居民捆綁在樹樁上起警示作用；用挖掘機(jī)阻斷主要交通路段路；用木板封住重點(diǎn)監(jiān)控對象的家門等過猶不及現(xiàn)象。

系統(tǒng)協(xié)調(diào)能力。由于公共危機(jī)的緊迫性和公共性，要求人們在短時(shí)間內(nèi)整合各種要素、調(diào)動各方積極性。牽涉于危機(jī)內(nèi)的個(gè)人、機(jī)關(guān)都是一個(gè)個(gè)相互嵌入的齒輪，之間的相互作用和密切聯(lián)系要求全體在人員調(diào)配、信息交流、資源調(diào)動、任務(wù)安排等各方面的高度配合，充分發(fā)揮我國國家制度和國家治理體系優(yōu)勢。系統(tǒng)協(xié)調(diào)能力不僅包括結(jié)構(gòu)上各層級、各地域間的空間聯(lián)動，也包括內(nèi)容上各級間的以及政府與民間的信息互通，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨層級的綜合聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)，需要全體公務(wù)員高度的執(zhí)行力與靈敏度。面對日益增加的感染病例，“中國效率”突然間成為了“熱搜”，這背后是政府部門、企業(yè)和社會力量的合力，而湖北省紅十字會明知自己能力有限，也不愿借助社會力量，鬧得全國各地物資全往武漢一處送，區(qū)內(nèi)民眾卻依然“手無寸鐵”的怪相，極大損害了公共部門公信力，基層公務(wù)員系統(tǒng)協(xié)調(diào)能力重要性可見一斑。

自我學(xué)習(xí)能力。在危機(jī)管理過程中，基層公務(wù)員不但要貫徹落實(shí)上級政策，提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力和決策能力，積極利用新媒體，讓公眾了解權(quán)威信息，主動引導(dǎo)輿論，凝聚人心，并在危機(jī)過后，對危機(jī)造成的損害和影響進(jìn)行充分調(diào)研，深入群眾、深入實(shí)踐，了解和掌握重大危機(jī)事件發(fā)生發(fā)展的基本機(jī)理和運(yùn)作規(guī)律，同時(shí)引導(dǎo)社會全體參與應(yīng)急管理工作，加強(qiáng)相關(guān)應(yīng)急管理培訓(xùn)，加強(qiáng)基礎(chǔ)理論學(xué)習(xí)，通過實(shí)際演練檢驗(yàn)和提升應(yīng)急能力。

基層公務(wù)員治理能力提升路徑

重塑基層公務(wù)員的功能定位。在法例規(guī)定和政府實(shí)際運(yùn)行中，現(xiàn)代國家中基層公務(wù)員只是受到制度限制（constrain），但不受到制度限定（determine），也就是說在基本地位與使命范圍內(nèi)，基層公務(wù)員擁有主體性與主動性來影響權(quán)力。他們應(yīng)被視為與決策者、機(jī)關(guān)團(tuán)體或個(gè)人相對等的主體，不能忽視他們的存在，他們并非僅為決策過程中的“配合條件”[4]。俗話說一個(gè)巴掌拍不響，應(yīng)急工作不僅是上級部署、下級服從的單項(xiàng)運(yùn)動，重大公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，需要的是整體聯(lián)動基層公務(wù)員的工作價(jià)值觀對工作結(jié)果產(chǎn)生影響，如何讓基層公務(wù)員從“消極配合”向“積極合作”轉(zhuǎn)變，是推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要部分。疫情防控中的形式主義屢見不鮮，基層在應(yīng)急的同時(shí)還要分神在各種考核表上，再次拖慢治理進(jìn)度。李普斯在《基層官僚》一書中曾表明，自由裁量權(quán)是基層公務(wù)員手中最管用的武器，因?yàn)樗麄兲幱诠ぷ饕痪€，可以在第一時(shí)間收集到民眾真實(shí)情況并迅速反應(yīng)，政府可以考慮給基層公務(wù)員更多的授權(quán)或者建立健全正式或非正式的表達(dá)機(jī)制，讓更多的公務(wù)員參與到公共政策制定的討論過程中，增強(qiáng)基層公務(wù)員之間以及基層與上級的聯(lián)系，提高工作主動性。

完善應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制。首先，完善應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，應(yīng)該在現(xiàn)有的法律法規(guī)和制度規(guī)范的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化基層公務(wù)員公共危機(jī)治理的必要流程和行為準(zhǔn)測，給公務(wù)員提供基本的作業(yè)手則，提高反應(yīng)能力，把握危機(jī)治理的黃金時(shí)間。其次，完善應(yīng)急責(zé)任機(jī)制，將測評的結(jié)果以及危機(jī)下的實(shí)際作為納入基層公務(wù)員的選拔和管理，同時(shí)避免問責(zé)機(jī)制簡單化，問責(zé)只是手段，是為了倒逼公務(wù)員負(fù)責(zé)盡責(zé)，做到系統(tǒng)協(xié)調(diào)聯(lián)動有組織管、危機(jī)治理工作有領(lǐng)導(dǎo)抓、具體政策落實(shí)有人干，及時(shí)調(diào)整不勝任者職位，提拔能力突出者。最后，加強(qiáng)基層應(yīng)急設(shè)施建設(shè)，建設(shè)多功能應(yīng)急基地，儲備相應(yīng)應(yīng)急物資，以提供安全避險(xiǎn)的必要條件。

完善治理能力培訓(xùn)體制。應(yīng)急體系的主力是基層公務(wù)員，但基層缺的不僅是人手，更缺乏擁有足夠能力的人才?；鶎庸珓?wù)員的能力素養(yǎng)是公共危機(jī)反應(yīng)機(jī)制產(chǎn)生效能的內(nèi)在支撐，把制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)變，才能有效應(yīng)對危機(jī)。提升基層公務(wù)員面對重大公共危機(jī)的綜合治理能力應(yīng)結(jié)合政府職能和公務(wù)員管理實(shí)際，制定完善的培訓(xùn)體制、機(jī)制和方法，重點(diǎn)聚焦理論學(xué)習(xí)、技能培訓(xùn)、模擬演練和能力測評四個(gè)方面。首先，學(xué)習(xí)應(yīng)急管理專業(yè)知識，重點(diǎn)學(xué)習(xí)基礎(chǔ)理論、前沿思想以及各地區(qū)的典型做法，提高其理論素養(yǎng)，用知識武裝頭腦；其次，需要順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流，學(xué)習(xí)掌握新技術(shù)，能夠快速識別各類的危機(jī)，并運(yùn)用新技術(shù)輔助危機(jī)治理；再次，積極開展應(yīng)急模擬演練，重大公共危機(jī)治理的關(guān)鍵舉措是聯(lián)防聯(lián)控、群防群治，基層公務(wù)員應(yīng)與群眾保持溝通順暢，積極開展宣教活動，讓企業(yè)和公眾都加入到應(yīng)急演練中來，要使演練充分具有實(shí)操性，而不是走過場、做樣子；最后，對基層公務(wù)員危機(jī)治理能力進(jìn)行公正的測評，并將之納入管理指標(biāo)內(nèi)，完善公務(wù)員激勵機(jī)制。