學(xué)理與法理和管理相結(jié)合的自然資源分類芻議

郝愛兵,殷志強(qiáng),彭 令,楊貴才，李展輝，趙 偉

(1.中國地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測院，北京 100081；2.自然資源部京津冀平原地下水與地面沉降野外科學(xué)觀測研究站，北京 100081；3.中國地質(zhì)調(diào)查局自然資源綜合調(diào)查指揮中心，北京 100055；4.中國自然資源航空物探遙感中心，北京 100083)

2018年，按照《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》要求，中華人民共和國自然資源部組建成立，主要職責(zé)是代表國家統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)(簡稱“兩統(tǒng)一”職責(zé))。落實(shí)“兩統(tǒng)一”職責(zé)，迫切需要建立一套統(tǒng)一的自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)體系。2020年1月，自然資源部正式發(fā)布《自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建總體方案》(簡稱《總體方案》)，提出要構(gòu)建自然資源調(diào)查監(jiān)測體系，統(tǒng)一自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)，依法組織開展自然資源調(diào)查監(jiān)測評價工作[1]。雖然我國已有公認(rèn)的自然資源定義[2](天然存在、有使用價值、當(dāng)前和未來福利的自然環(huán)境因素的總和)，但長期以來，我國的自然資源分屬多部門分頭管理，由于管理職責(zé)和管理要素指標(biāo)內(nèi)容的差異，產(chǎn)生了多種不同的自然資源分類方式[3-6]。在自然資源分類體系研究方面，不同學(xué)者按空間屬性和用途、法理與科學(xué)基礎(chǔ)、自然資源實(shí)際管理需要和自然資源可利用限度等進(jìn)行分類[7-14]。總之，由于自然資源類型復(fù)雜多樣，目前尚未形成一套統(tǒng)一權(quán)威、涵蓋門類齊全、適合我國國情的自然資源分類體系，自然資源分類研究還處在仁者見仁、智者見智階段。為此，筆者試圖以地球系統(tǒng)科學(xué)理論為指導(dǎo)，基于自然資源的“自然”內(nèi)涵，并充分考慮我國有關(guān)自然資源的法律規(guī)定和政府管理職責(zé)，提出關(guān)于自然資源分級分類的認(rèn)識，以期為自然資源統(tǒng)一管理和開展地上地下、數(shù)量質(zhì)量生態(tài)“三位一體”的三維立體自然資源綜合調(diào)查監(jiān)測提供科學(xué)基礎(chǔ)。

1 自然資源分類現(xiàn)狀及存在的主要問題

開展分類是自然資源管理的重要基礎(chǔ)，但國內(nèi)外目前尚無統(tǒng)一的自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)[11]。在學(xué)理上，國內(nèi)外關(guān)于自然資源分類的認(rèn)識具有相對一致性，但往往不能滿足管理需求。為適應(yīng)管理需要，各個國家根據(jù)自己的實(shí)際提出了不同的分類方案，但這些分類往往存在交叉重疊。

1.1 自然資源的學(xué)理分類

從學(xué)理角度，依據(jù)自然資源的屬性用途進(jìn)行分類，按自然資源所處空間可分為陸地資源、海洋資源和天空(宇宙)資源三大類[15]；按自然資源在地球上的縱向空間可分為氣候資源、水資源、生物資源、土地資源和地下資源(礦產(chǎn)資源、水氣資源、地下空間)等五大類[12]；依據(jù)地球系統(tǒng)的外部圈層結(jié)構(gòu)特征進(jìn)行分類，如氣候資源(大氣圈)、生物資源(生物圈)、土地資源(土壤圈)、水資源(水圈)和礦產(chǎn)資源(巖石圈)等；依據(jù)自然資源的是否可再生性質(zhì)，將自然資源分為可更新資源(renewable)和不可更新(non-renewable)資源；根據(jù)自然資源的稀缺性，將自然資源分為空氣、陽光等非稀缺資源和土地、礦產(chǎn)等稀缺資源。

1.2 國外自然資源管理分類

國外自然資源管理歷史較長、類型多元、重點(diǎn)資源差異明顯、資源環(huán)境與陸海空間統(tǒng)籌考慮。比較典型的有俄羅斯、加拿大等國，根據(jù)自身法律和政府部門管理需要，均設(shè)立了專門的自然資源部，美國、德國、日本等國家雖未設(shè)立專門的自然資源管理部門，但也有一個或多個部門負(fù)責(zé)自然資源管理。國外關(guān)于自然分類的最大特點(diǎn)有兩點(diǎn)：一是從實(shí)際國情出發(fā)，對重點(diǎn)關(guān)注的自然資源均單獨(dú)劃分為一級資源類型[12,16-17]，如加拿大將森林資源、德國將礦產(chǎn)資源單獨(dú)劃分為一級類型；二是一些自然資源類型之間并沒有嚴(yán)格的邊界，有些是綜合體如自然環(huán)境、土地資源、農(nóng)業(yè)資源、國家公園等，有些是相對獨(dú)立的自然資源類型如礦產(chǎn)資源、建筑用地等。

表1 國外主要國家自然資源管理分類體系簡表

1.3 國內(nèi)自然資源分類

國內(nèi)自然資源分類主要有基于學(xué)理、法理和管理三種方式，其中學(xué)理分類與國際上基本一致，但基于法理和管理的自然資源類型因時而異(與政府部門設(shè)置及職責(zé)密切相關(guān))。

1.3.1基于法理的自然資源類型

這種分類方式主要依據(jù)國家的根本大法《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)和相關(guān)的法律法規(guī)。如《憲法》明確了礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等七種國家所有的自然資源；《中華人民共和國民法通則》在《憲法》基礎(chǔ)上又增加了國家所有的水面；《中華人民共和國物權(quán)法》除包括了《憲法》中的七類自然資源外，還包括了海域和無居民海島、野生動植物和無線電頻譜等共十類自然資源。此外，《海島保護(hù)法》將海島資源單獨(dú)劃為一級自然資源，《氣象法》專門將氣候資源單獨(dú)作為一級自然資源進(jìn)行開發(fā)利用和保護(hù)。

1.3.2基于管理的自然資源類型

自然資源部“三定規(guī)定”中明確，自然資源部主要履行全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)和所有國土空間用途管制職責(zé)。2020年1月份印發(fā)的《總體方案》也主要劃分了現(xiàn)階段涉及自然資源部職責(zé)的土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、濕地、海域海島等七類自然資源，同時指出陽光、空氣、風(fēng)等其他自然資源在條件成熟時開展調(diào)查。其他類型的自然資源，根據(jù)部門職責(zé)范圍進(jìn)行管理，如生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局、中國民用航空局等相關(guān)部門分別管理野生動植物、無線電頻譜、氣候資源、空間資源、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等自然資源。

1.4 自然資源分類存在的主要問題

由于自然資源類型的復(fù)雜多樣，相關(guān)法律和政府管理部門往往從實(shí)際需求出發(fā)，根據(jù)職責(zé)范圍列舉所涵蓋的自然資源類型。2018年自然資源部成立后，還尚未建立起統(tǒng)一的自然資源分類方案。目前已有的各種自然資源分類體系主要存在以下兩個問題：

(1)不同的分類體系中自然資源研究的內(nèi)容存在交叉，以前的自然資源分類多從特定的角度出發(fā)，系統(tǒng)性不強(qiáng)，各種自然資源之間的邊界范圍往往有交叉，如大氣降水既屬于氣候資源也屬于水資源的范圍。

(2)基于學(xué)理的自然資源專業(yè)分類注重了系統(tǒng)完整性，但分類分級過細(xì)過多，非專業(yè)人員很難看懂，難以在野外實(shí)際調(diào)查中推廣應(yīng)用，也很難適應(yīng)管理需求；而基于管理需要的自然資源分類更注重實(shí)際，往往根據(jù)部門管理職責(zé)的需要，采用枚舉的方法，在分類分級方面系統(tǒng)性較差，容易造成部分資源歸類遺漏。

2 學(xué)理、法理與管理相結(jié)合的自然資源兩級分類方案建議

筆者在這里立足科學(xué)(學(xué)理)和法律法規(guī)(法理)，面向自然資源管理實(shí)際需要，聚焦于分類的目標(biāo)和服務(wù)對象，探索開展自然資源一級和二級分類研究。

2.1 分類原則

(1)遵循科學(xué)性和系統(tǒng)論原則。即以山水林田湖草“生命共同體”思想、“地球系統(tǒng)科學(xué)”圈層關(guān)系和自然資源空間分層為理論基礎(chǔ)，每一級分類標(biāo)準(zhǔn)遵從同一個分類原則，確保分類在科學(xué)上保持一致。

(2)學(xué)理法理與管理結(jié)合原則。基于自然資源管理需要，將陸域與海域、地表基質(zhì)層與地表覆蓋層統(tǒng)籌考慮，結(jié)合共性特征和差異特性將自然資源分為一級和二級兩個級別，在二級基礎(chǔ)上還可進(jìn)一步細(xì)分。

其中一級分類以學(xué)理為主，更強(qiáng)調(diào)資源的“自然”屬性，基于自然資源的發(fā)生學(xué)性質(zhì)(生物資源、水資源等)、功能(礦產(chǎn)資源)和空間關(guān)系(陸海)，遵循法理(單獨(dú)立法的盡量在一級分類中體現(xiàn))，面向管理(“三定規(guī)定”中明確的自然資源)，建立適合中國國情的面向自然資源管理需要的分類方案。二級分類更聚焦法理和管理，相關(guān)法律和部門職責(zé)明確規(guī)定的自然資源應(yīng)考慮，將技術(shù)邏輯與行政邏輯相結(jié)合，對涉及自然資源部管理職責(zé)的自然資源類型重點(diǎn)展開，而與自然資源部現(xiàn)階段管理職責(zé)不密切的沒有進(jìn)一步細(xì)分。

2.2 自然資源一級和二級分類方案

筆者基于科學(xué)內(nèi)涵與管理外延相結(jié)合的思路，充分考慮了地球系統(tǒng)科學(xué)的外部圈層和《總體方案》中的自然資源分層模型，確定了自然資源分層分類關(guān)系基本框架(圖1)。將地球的外部圈層劃分為巖石圈、生物圈、水圈和大氣圈，將自然資源按空間位置分為地下資源層、地表基質(zhì)層、地表覆蓋層和近地空間層。根據(jù)學(xué)理、法理和管理相結(jié)合的原則，將自然資源一級類初步劃分為10種(由于空間資源在地上和地下部分均有，所以以空間資源(地上)和空間資源(地下)進(jìn)行區(qū)分)。需要說明的是，圖1中的地球圈層與自然資源分層并非一一對應(yīng)關(guān)系，如近地空間層的要素涵蓋了大氣圈和水圈兩個部分，地表覆蓋層也覆蓋了水圈和生物圈等。根據(jù)自然資源分層分類模型和自然資源一級分類方案，以現(xiàn)有專業(yè)領(lǐng)域分類為基礎(chǔ)，對與自然資源部門管理職責(zé)密切相關(guān)的一級類進(jìn)一步劃分為若干個二級類(圖1)。

(1)近地空間層可分為空間資源(地上)、無線電頻譜資源和氣候資源等三個一級類，其中空間資源(地上)主要是指地面建筑、航空、航天及衛(wèi)星能夠覆蓋的區(qū)域，可分為空天資源和地表空間資源兩個二級類；由于氣候資源里的大氣降水同時屬于水資源范疇，所以近地空間層與水資源也有密切聯(lián)系。

(2)地表覆蓋層主要包括水資源、生物資源、土地資源和海洋資源等四個一級類，其中生物資源重點(diǎn)關(guān)注森林資源和草原資源。土地資源和海洋資源是水、生物等資源的綜合體，跨越地表覆蓋層和地表基質(zhì)層。

(3)地表基質(zhì)層從自然資源屬性的角度考慮，主要包括自然遺產(chǎn)和土壤資源，但水資源里的地下水和濕地資源也是地表基質(zhì)調(diào)查的重要內(nèi)容。

(4)地下資源層重點(diǎn)包括礦產(chǎn)資源和地下空間資源，另外水資源里的地下水資源也屬于地下資源層的范疇。

2.3 有關(guān)問題說明

(1)《總體方案》中，地表基質(zhì)層的定義是地球表層孕育和支撐森林、草原、水、濕地等各類自然資源的基礎(chǔ)物質(zhì)，海岸線向陸一側(cè)(包括各類海島)分為巖石、礫石、沙和土壤等，海岸線向海一側(cè)按照海底基質(zhì)進(jìn)行細(xì)分。筆者認(rèn)為，地表基質(zhì)是支撐地表覆蓋層的“皮”，本身也具有資源屬性。關(guān)于地表基質(zhì)的更多內(nèi)容，筆者將另文進(jìn)行詳細(xì)論述。

(2)地表基質(zhì)層與地表覆蓋層互相影響和相互作用[18]，如水資源跨越了近地空間層、地表覆蓋層、地表基質(zhì)層和地下資源層，濕地資源跨越了地表覆蓋層和地表基質(zhì)層。

(3)關(guān)于土壤資源，劃分方法較多，其中一種是按照土壤質(zhì)地條件(土壤顆粒機(jī)械組成或粒徑百分含量)，關(guān)于土壤質(zhì)地劃分標(biāo)準(zhǔn)主要有國際制(1912年，瑞典土壤學(xué)家阿特伯提出)[19]、美國制(1951年，美國農(nóng)業(yè)部提出)[20]、卡慶斯基制(1957年，前蘇聯(lián)土壤物理學(xué)家提出)[21]及我國的標(biāo)準(zhǔn)(1978年)[22]，筆者初步考慮按我國1978年版劃分為砂土、壤土和黏土三大類，但其與其它二級資源的劃分類型不一致，而又沒有更好的分類方法，故暫時空白。

(4)土地資源根據(jù)其天然性質(zhì)，初步分為耕地、林地、草地、濕地、荒地、海域海島、山嶺等資源類型，其中荒地和山嶺是《憲法》中提到的自然資源類型。

(5)海洋資源單獨(dú)劃分一類，主要包括海水、海洋生物、海底礦產(chǎn)、海洋空間、海域海島等。

(6)人工地下空間主要從管理和開發(fā)利用的角度進(jìn)行考慮。

需要說明的是，目前對土地資源、海洋資源、地表基質(zhì)層等的認(rèn)識理解還不是很到位，二級分類仍需要進(jìn)一步細(xì)化。

3 自然資源綜合調(diào)查和地表基質(zhì)層調(diào)查工作建議

《總體方案》指出自然資源調(diào)查涵蓋基礎(chǔ)調(diào)查和專項調(diào)查兩部分，基礎(chǔ)調(diào)查主要是對自然資源的面積、分布、范圍等共性特征開展的調(diào)查，現(xiàn)階段較少涉及質(zhì)量和生態(tài)部分。然而掌握一類自然資源需要統(tǒng)籌地上地下，開展數(shù)量質(zhì)量生態(tài)“三位一體”綜合調(diào)查，同時《總體方案》中提出的地表基質(zhì)調(diào)查的支撐服務(wù)目標(biāo)和調(diào)查技術(shù)方法有待進(jìn)一步厘清。

3.1 自然資源綜合調(diào)查

自然資源綜合調(diào)查是在《總體方案》提出的自然資源基礎(chǔ)調(diào)查獲得的自然資源種類、數(shù)量、質(zhì)量、空間分布、開發(fā)利用與保護(hù)等共性數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用地球系統(tǒng)科學(xué)的理論，揭示自然資源各要素間的相互關(guān)系和演替規(guī)律，也是自然資源管理的一項基礎(chǔ)性工作。

自然資源綜合調(diào)查的目標(biāo)是查清自然資源的客觀實(shí)際情況，即不動的原生本底特征[23]，偏重于獲取現(xiàn)狀和本底信息，建立支撐服務(wù)自然資源管理的“底圖”[24]。為了實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，一是建議開展全國、大區(qū)域和大流域尺度的1∶25萬數(shù)據(jù)整編，按照資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價(雙評價)與自然資源管理“一張底板、一套數(shù)據(jù)、一個平臺”的要求，對多年積累的多要素自然資源與環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測、評價和區(qū)劃數(shù)據(jù)進(jìn)行三維空間的歸一化整編；二是在小流域或縣、鄉(xiāng)級行政尺度上試點(diǎn)開展地上地下統(tǒng)籌考慮、數(shù)量質(zhì)量生態(tài)“三位一體”的多門類自然資源及其相互作用關(guān)系的綜合調(diào)查，探索國土調(diào)查升級到自然資源調(diào)查的技術(shù)方法[25]。

3.2 地表基質(zhì)層調(diào)查

地表基質(zhì)層是《總體方案》提出的新概念，是指地球表層孕育和支撐森林、草原、水、濕地等各類自然資源的基礎(chǔ)物質(zhì)[1]。地表基質(zhì)層調(diào)查雖是一個新的提法，但不宜看成是一項全新的專項調(diào)查工作，應(yīng)重點(diǎn)瞄準(zhǔn)國家生態(tài)安全和糧食安全[26]，面向國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)修復(fù)和農(nóng)林牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展等目標(biāo)。一是基于已有的區(qū)域地質(zhì)、第四紀(jì)地質(zhì)、水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、土壤質(zhì)地等調(diào)查成果和相關(guān)基礎(chǔ)圖件，以編繪改化已有成果為主、適當(dāng)開展補(bǔ)充調(diào)查為輔，劃定宜林則林、宜草則草、宜耕則耕的適宜區(qū)域。二是開展自然資源地表基質(zhì)層分類及調(diào)查技術(shù)方法研究，創(chuàng)新成果表達(dá)形式，厘清地表基質(zhì)與自然資源和生態(tài)環(huán)境的相關(guān)作用關(guān)系。

4 結(jié)論

本文基于國家自然資源統(tǒng)一管理的實(shí)際需求，在系統(tǒng)梳理國內(nèi)外自然資源分類體系與管理邏輯基礎(chǔ)上，提出了基于學(xué)理法理與管理相結(jié)合的自然資源分類方法，并對自然資源綜合調(diào)查和地表基質(zhì)調(diào)查提出了工作建議，取得的主要認(rèn)識如下：

(1)基于學(xué)理、法理和管理邏輯，系統(tǒng)梳理了科學(xué)內(nèi)涵與管理外延相結(jié)合的地球圈層與自然資源分層分類關(guān)系基本框架，初步提出了10個自然資源一級類和與自然資源部門管理職責(zé)密切相關(guān)的34個二級類。

(2)從自然資源綜合調(diào)查的內(nèi)涵和目標(biāo)與地表基質(zhì)分類和調(diào)查兩個方面提出了開展自然資源綜合調(diào)查的工作建議，為下一步開展全國范圍的自然資源綜合調(diào)查提供參考建議。

因自然資源統(tǒng)一分類工作非常復(fù)雜，涉及的專業(yè)知識和學(xué)科門類眾多，且自然資源之間有著千絲萬縷的聯(lián)系。本文的分類方案只是起到拋磚引玉的作用，后續(xù)將根據(jù)工作實(shí)踐不斷深化完善。