論地方政府金融管理職能定位的轉(zhuǎn)換

劉志偉

（西南政法大學(xué) 金融創(chuàng)新與法制研究中心，重慶 401120）

中國(guó)地方政府為發(fā)展而獲取金融資源的職能與為保障地方或區(qū)域金融安全而應(yīng)承擔(dān)的金融監(jiān)管、金融調(diào)控等管理職能存在沖突。地方政府金融管理之職能定位亟需轉(zhuǎn)換，重點(diǎn)是要重新厘定政府干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)各自邊界的合理所在，即在金融資源市場(chǎng)化配置的基礎(chǔ)上，結(jié)合金融行業(yè)屬性來(lái)確定政府金融監(jiān)管的力度與限度。中國(guó)中央政治與財(cái)政雙重激勵(lì)約束，地方政府經(jīng)濟(jì)職能的行使始終以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心，并且極易將地方政府應(yīng)承擔(dān)的公共產(chǎn)品或服務(wù)供給職能置于次要位置。金融領(lǐng)域，地方政府重在對(duì)金融資源進(jìn)行控制或發(fā)展，而對(duì)金融秩序、金融安全的維護(hù)則缺乏應(yīng)有的關(guān)注，導(dǎo)致為發(fā)展而進(jìn)行“融資”的職能與為保障金融安全而應(yīng)承擔(dān)的“監(jiān)管”“調(diào)控”等職能產(chǎn)生沖突。地方政府同時(shí)承擔(dān)為轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而融資的職能與為維護(hù)金融安全、金融穩(wěn)定或區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)防控而承擔(dān)的金融監(jiān)管、調(diào)控職能，容易導(dǎo)致地方政府及其所屬金融管理職能部門(mén)利益導(dǎo)向、角色定位的差異與沖突，繼而影響地方政府金融管理的實(shí)際效果[1]。地方政府對(duì)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展的過(guò)度關(guān)注也會(huì)導(dǎo)致中央宏觀金融調(diào)控效果的減損。

一、中國(guó)地方政府在參與金融管理實(shí)踐中的職能定位

中國(guó)地方政府金融管理的職能定位遠(yuǎn)非限于純粹性的單一風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管范疇，其不僅兼監(jiān)管職能和發(fā)展職能于一身，而且還擔(dān)負(fù)了部分本應(yīng)由財(cái)政承擔(dān)的職能，即地方政府參與金融管理的職能集中體現(xiàn)在監(jiān)管、發(fā)展和財(cái)政（包括國(guó)有金融資產(chǎn)管理等）三個(gè)層面的內(nèi)容[2]。其中，服務(wù)于轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、地方性金融資源控制和實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能的金融替代是地方政府參與金融管理的終極旨趣，而原本應(yīng)占據(jù)主導(dǎo)地位的金融監(jiān)管職能則成為了服務(wù)于地方轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和實(shí)現(xiàn)金融資源控制、財(cái)政職能金融替代的政策性工具。中國(guó)地方政府金融管理職能定位的實(shí)踐選擇與目標(biāo)確立，主要受中國(guó)發(fā)展型政府的模式選擇、中央與地方政府金融權(quán)責(zé)劃分、金融行業(yè)發(fā)展程度以及與之相關(guān)的金融管理權(quán)、財(cái)政與政治的雙重激勵(lì)等現(xiàn)實(shí)因素或制度的約束。

（一）中國(guó)地方政府金融管理職能定位的實(shí)踐表達(dá)

地方政府參與金融管理本身應(yīng)該是地方政府經(jīng)濟(jì)職能行使的典型表現(xiàn)，規(guī)劃地方金融發(fā)展、協(xié)調(diào)金融服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也屬于地方政府經(jīng)濟(jì)職能的重要組成部分。本應(yīng)處于平等地位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)職能卻發(fā)生了微妙的變化，地方政府參與金融管理的職能已然成為政府其他經(jīng)濟(jì)職能目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的政策性工具。地方政府的金融管理職能應(yīng)涵括：貫徹執(zhí)行國(guó)家的金融法律、政策，積極制定地方金融監(jiān)管規(guī)則；依法對(duì)地方金融組織或交易所的市場(chǎng)準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)、退出進(jìn)行監(jiān)管；對(duì)地方金融從業(yè)人員進(jìn)行任職資格認(rèn)定和考核；對(duì)地方金融組織或市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)、評(píng)估和進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任處置，等等。目前地方政府參與金融管理的職能已經(jīng)成為服務(wù)地方轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、實(shí)現(xiàn)金融資源控制、財(cái)政職能金融替代的政策性工具，在實(shí)踐中具體體現(xiàn)在地方政府“金融辦”或“金融局”多元化職能的安排。

通過(guò)對(duì)中國(guó)除港、澳、臺(tái)外的31個(gè)省級(jí)政府“金融辦”或“金融局”“三定方案”所規(guī)定的職能進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)各省級(jí)政府“金融辦”或“金融局”的職能幾乎大同小異，主要涵括協(xié)調(diào)、服務(wù)、規(guī)劃（引導(dǎo)）與監(jiān)管四項(xiàng)職能，當(dāng)然各地“金融辦”或“金融局”職能的側(cè)重點(diǎn)會(huì)有所差異。然而，不無(wú)差異的是，職能安排背后所暗含的即是“金融辦”或“金融局”創(chuàng)新設(shè)置的真實(shí)意圖與目的所在——為地方轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲取金融資源。服務(wù)、規(guī)劃職能主要是為轄區(qū)營(yíng)造良好的金融發(fā)展環(huán)境，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標(biāo)和主要任務(wù)制定發(fā)展規(guī)劃并組織實(shí)施；協(xié)調(diào)職能主要是完成與中央駐轄區(qū)內(nèi)金融監(jiān)管部門(mén)、駐轄區(qū)內(nèi)各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的有效協(xié)調(diào)；監(jiān)管職能則是主要對(duì)小額貸款公司、融資擔(dān)保公司以及區(qū)域性股權(quán)交易所等地方性金融組織或業(yè)態(tài)進(jìn)行監(jiān)管，避免區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生與傳導(dǎo)[3]。

通過(guò)對(duì)溫州、重慶、蘇州、濱州、資陽(yáng)等地“金融辦”或“金管局”進(jìn)行調(diào)研，并結(jié)合其“三定方案”有關(guān)職能的安排發(fā)現(xiàn)，依其設(shè)置目的基本可將“金融辦”或“金融局”劃分為監(jiān)督管理型、協(xié)調(diào)服務(wù)型和資本集聚型三種類(lèi)型。各個(gè)“金融辦”或“金管局”自身所承擔(dān)的功能與設(shè)置目的，主要與其所在地域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資本要素供給以及金融資源豐富度等緊密相關(guān)。其中，監(jiān)督管理型“金融辦”或“金融局”的典型代表即是北京、上海、廣州、深圳等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的一線城市，金融資源豐富，“金融辦”或“金管局”的職能主要是為了維護(hù)轄區(qū)金融穩(wěn)定和防范區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)；協(xié)調(diào)服務(wù)型“金融辦”或“金融局”則主要以溫州、鄂爾多斯等地方金融風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)地為代表，“主要是解決與中央駐轄區(qū)內(nèi)金融監(jiān)管部門(mén)、駐轄區(qū)內(nèi)各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)配合問(wèn)題，以降低金融風(fēng)險(xiǎn)的破壞力和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)因素進(jìn)行有效阻斷；資本集聚型“金融辦”或“金融局”主要以中西部金融資源供給不足的省、市、自治區(qū)為代表，主要功能是為地方政府、地方企業(yè)及其他市場(chǎng)主體的投融資提供服務(wù)。三種類(lèi)型的劃分不是絕對(duì)的，彼此之間會(huì)隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變換而相互轉(zhuǎn)化。

與中央對(duì)地方性金融組織或業(yè)態(tài)進(jìn)行監(jiān)管的目的相比，在各省、市、自治區(qū)“金融辦”或“金融局”中，只有北京、上海等少數(shù)金融資源豐富地區(qū)的“金融辦”或“金管局”是以維護(hù)當(dāng)?shù)亟鹑诜€(wěn)定和防范區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)為主要目的，其他大部分地區(qū)的“金融辦”或“金融局”則主要是為地方投融資提供服務(wù)，甚至是直接干預(yù)地方性金融資源的配置。在不少省、市、自治區(qū)均存在，地方政府通過(guò)本地融資平臺(tái)以股權(quán)控制方式直接進(jìn)入金融行業(yè)，或者在以GDP為中心和政治晉升錦標(biāo)賽的作用下，為扶持本地金融組織或業(yè)態(tài)的發(fā)展而降低金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。更為嚴(yán)重的是，有些“地方政府一方面對(duì)轄區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施政治影響，誘導(dǎo)金融行為決策；另一方面直接設(shè)立地方性金融機(jī)構(gòu)，并成立專(zhuān)門(mén)管理地方金融事務(wù)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，以掌控金融資源?！盵4]究其根本在于地方政府金融管理部門(mén)為了滿足轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)金融資源的訴求，而對(duì)中央緊縮性的貨幣政策進(jìn)行規(guī)避，對(duì)中央寬松性的貨幣政策進(jìn)行“放大”執(zhí)行；甚至有些地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在未獲得法律授權(quán)的情形下批準(zhǔn)設(shè)立了諸多從事金融業(yè)務(wù)活動(dòng)的金融組織或場(chǎng)所，或者是對(duì)擾亂金融市場(chǎng)秩序的本地金融組織視而不見(jiàn)、聽(tīng)之任之，這些行為均會(huì)在宏觀或微觀層面影響到中央貨幣政策的實(shí)施效果，對(duì)整個(gè)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定產(chǎn)生沖擊[5]。無(wú)論何種類(lèi)型的“金融辦”或“金融局”，都或多或少扮演著對(duì)地方性金融組織或業(yè)態(tài)進(jìn)行監(jiān)管的角色，并為地方性金融組織的健康發(fā)展和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)的防范處置起到一定的積極作用。地方政府“金融辦”或“金融局”的服務(wù)職能、協(xié)調(diào)職能、規(guī)劃（引導(dǎo)）職能屬于“金融辦”或“金融局”的固有職能，而監(jiān)管職能是隨著地方性金融組織或業(yè)態(tài)發(fā)展及其風(fēng)險(xiǎn)暴露而被新賦予的職能[6]。盡管地方政府“金融辦”或“金融局”的監(jiān)管職能在逐步擴(kuò)充，但地方政府金融監(jiān)管權(quán)在實(shí)踐中經(jīng)常淪為地方政府要求地方性金融組織提供金融服務(wù)或掩飾非法干涉金融市場(chǎng)行為的政策性工具。

（二）影響地方政府金融管理職能定位選擇的因素

中國(guó)政府經(jīng)歷了從指令型到發(fā)展型，再到監(jiān)管型政府的轉(zhuǎn)變，當(dāng)下正處于從發(fā)展型政府向監(jiān)管型政府的轉(zhuǎn)變過(guò)程中[7]①政府金融管理職能的定位與轉(zhuǎn)換始終是在政府統(tǒng)制與市場(chǎng)調(diào)節(jié)中間左右搖擺，并且金融管理職能所處的位置直接決定了政府所屬的經(jīng)驗(yàn)類(lèi)型，究竟是屬于自由放任型政府、積極型政府、發(fā)展型政府、指令型政府、監(jiān)管型政府，抑或是其他類(lèi)型。。政府經(jīng)濟(jì)管理職能的行使也從傳統(tǒng)的直接控制向間接管理、從單純的行政命令向兼顧經(jīng)濟(jì)與法律手段、從政企不分向政企分離轉(zhuǎn)變等等。在政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中，作為政府經(jīng)濟(jì)管理職能重要子集的金融管理職能也正在發(fā)生深刻的轉(zhuǎn)變，在整體層面體現(xiàn)為一般意義上的金融管理逐步向風(fēng)險(xiǎn)性金融監(jiān)管轉(zhuǎn)變，而在具體層面則體現(xiàn)為金融管理職能的細(xì)分——宏觀性金融調(diào)控、微觀性金融監(jiān)管和國(guó)有金融資產(chǎn)管理職能的分離。事實(shí)上，政府金融管理職能的轉(zhuǎn)變，并不在于政府是否有必要介入到金融市場(chǎng)管理之中，關(guān)鍵是政府以何種方式介入以及出于何種目的介入金融市場(chǎng)，究竟是為了維護(hù)國(guó)家金融安全、促進(jìn)金融發(fā)展，還是維護(hù)金融消費(fèi)者（包括存款人、投資者、投保人等等）的合法權(quán)益，抑或是其他。政府金融管理職能的轉(zhuǎn)變還會(huì)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)體制選擇、社會(huì)發(fā)展與公共需求、意識(shí)形態(tài)等多重因素的影響[8]。

單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)、計(jì)劃性的經(jīng)濟(jì)體制決定了改革開(kāi)放之前中央集中性金融監(jiān)管，即金融管理的集權(quán)特性。改革之后，中央與地方政府間的分權(quán)改革、從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，地方政府開(kāi)始參與到金融行業(yè)的管理中來(lái)，但隨著以“一行三會(huì)”（現(xiàn)已調(diào)整為“一行二會(huì)”）①2018年《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》明確，將已經(jīng)運(yùn)行15年的“一行三會(huì)”向“一行兩會(huì)”金融監(jiān)管體制轉(zhuǎn)變。為核心的中央垂直性金融監(jiān)管體制的逐步構(gòu)建，地方政府也逐漸被排斥于金融監(jiān)管權(quán)享有者的范圍之外。中央政府及所屬金融監(jiān)管部門(mén)基本上將對(duì)整個(gè)金融行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)力置于自己的壟斷性控制之下，此時(shí)的地方政府僅僅是負(fù)責(zé)履行或者是承擔(dān)地方性國(guó)有金融資產(chǎn)的出資人職能、對(duì)地方性國(guó)有金融資產(chǎn)及其出資代表人進(jìn)行監(jiān)督的職能，同時(shí)也負(fù)有協(xié)助與配合“一行二會(huì)”履行金融監(jiān)管的職能。此外，地方政府還承擔(dān)著為轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展積極尋找或獲取金融資源、防范處置轄區(qū)內(nèi)金融風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)。地方政府也借助與金融事務(wù)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)管理職能，以“隱形”方式對(duì)轄區(qū)內(nèi)地方性金融組織或業(yè)態(tài)行使非正式意義金融監(jiān)管的職能。

隨著“央地”金融監(jiān)管權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系的調(diào)整，國(guó)務(wù)院及以“一行二會(huì)”為核心的中央部門(mén)通過(guò)行政授權(quán)或委托的方式將部分地方性金融組織或業(yè)態(tài)的監(jiān)管權(quán)力交由地方政府指定的與金融監(jiān)管相關(guān)的職能部門(mén)或地方政府設(shè)置的對(duì)口的職能部門(mén)行使，地方政府通過(guò)自我賦權(quán)的方式來(lái)行使部分地方性金融組織或業(yè)態(tài)的監(jiān)管職能[9]，這些都有違與金融監(jiān)管相關(guān)組織法或管理法的規(guī)定。地方政府并不享有法定的金融監(jiān)管權(quán)力，其所享有的只是事實(shí)性的金融監(jiān)管權(quán)或者與金融事務(wù)相關(guān)的一般性經(jīng)濟(jì)管理職能。在中央政治與財(cái)政的雙重激勵(lì)約束下，因過(guò)于追求GDP增長(zhǎng)所形成的地方政府“公司化”傾向尚未得到重視，但此舉極易或者已經(jīng)導(dǎo)致實(shí)踐中地方政府金融管理職能的行使存在明顯的越位、錯(cuò)位和缺位問(wèn)題[10]，并且也在微觀層面影響到金融資源配置的使用率或者是對(duì)區(qū)域性金融穩(wěn)定的維護(hù)形成威脅。有必要且必須實(shí)現(xiàn)中國(guó)地方政府所承擔(dān)的包括金融監(jiān)管職能在內(nèi)的金融管理職能的重新定位與轉(zhuǎn)變。

中國(guó)地方政府金融管理職能需要重新定位與轉(zhuǎn)變，在很大程度上講已然不是一個(gè)純粹意義上的理論認(rèn)知問(wèn)題，當(dāng)下最為重要的是地方政府及其官員的主觀偏好、行為選擇以及管理措施采取的實(shí)踐問(wèn)題[11]，而這主要受中央與地方政府金融職權(quán)劃分、金融發(fā)展程度以及與之相關(guān)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展或管理權(quán)力、財(cái)政與政治的雙重激勵(lì)等現(xiàn)實(shí)因素或制度的約束。改革初期，地方政府金融管理職能的定位在于對(duì)轄區(qū)內(nèi)國(guó)有專(zhuān)業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)的干涉性控制、積極支持或引導(dǎo)地方性金融組織或業(yè)態(tài)的發(fā)展，而這都?xì)w結(jié)于地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主觀偏好，而其背后又是財(cái)政剩余索取權(quán)獲得與中央控制下的政治激勵(lì)在發(fā)揮關(guān)鍵作用。值得注意的是，中央與地方間“政治集權(quán)—經(jīng)濟(jì)分權(quán)”這一基本權(quán)力結(jié)構(gòu)在尚未發(fā)生實(shí)質(zhì)變動(dòng)的情形下，財(cái)政與金融這兩項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)制度的調(diào)整則使得地方政府的行為模式發(fā)生了變動(dòng)，具體即是“分稅制”改革導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)收縮而事權(quán)卻在擴(kuò)大，這加劇了地方政府財(cái)政收支的不平衡；同時(shí)為了強(qiáng)化對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)秩序的調(diào)控，防止金融風(fēng)險(xiǎn)的集聚以及維護(hù)金融秩序的穩(wěn)定，中央政府將包括金融監(jiān)管權(quán)在內(nèi)的金融權(quán)力予以收緊，最為明顯的就是20世紀(jì)90年代國(guó)有金融機(jī)構(gòu)人事、組織管理權(quán)力上收和以原“一行三會(huì)”為核心的中央垂直金融監(jiān)管體制的確立。質(zhì)言之，盡管財(cái)政與金融權(quán)力的中央集中可以減少地方政府對(duì)中央宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控形成直接沖擊與挑戰(zhàn)，但在“政治集權(quán)—經(jīng)濟(jì)分權(quán)”這一基本權(quán)力結(jié)構(gòu)尚未發(fā)生改變的情況下，地方政府間以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心的競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)金融資本進(jìn)行攫取的動(dòng)力則沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變，此時(shí)單純地對(duì)財(cái)政與金融這兩項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)制度進(jìn)行調(diào)整必然會(huì)將地方政府獲取經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金的視角引向金融或者其他領(lǐng)域[12]。

中央財(cái)政與金融權(quán)力的上收使地方政府對(duì)金融資源控制的重心放置在正規(guī)金融以外之地方性金融組織或業(yè)態(tài)的發(fā)展，以及隸屬于地方政府的金融管理服務(wù)機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新性設(shè)置上。其中，較之于既往地方政府金融管理職能的行使，最大的轉(zhuǎn)變則是隸屬于地方政府金融服務(wù)管理機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新性設(shè)置。中國(guó)各級(jí)地方政府都普遍設(shè)置了隸屬于政府或政府辦公室的金融管理服務(wù)機(jī)構(gòu)——金融服務(wù)辦公室或金融工作辦公室，并由其負(fù)責(zé)地方政府主要金融管理職能的行使，為地方政府所屬的商務(wù)局、財(cái)政局、中小企業(yè)局以及經(jīng)信局等職能部門(mén)也在承擔(dān)部分地方金融監(jiān)管職能。值得注意的是，隨著金融監(jiān)管縱向分權(quán)改革舉措的推進(jìn)與實(shí)施，地方政府將享有法定性的金融發(fā)展、金融監(jiān)管、地方性國(guó)有金融資產(chǎn)管理、一定程度的金融調(diào)控等職能。如欲實(shí)現(xiàn)上述各項(xiàng)金融管理職能的有效行使，必須實(shí)現(xiàn)地方政府金融監(jiān)管，更準(zhǔn)確地說(shuō)是地方政府金融管理職能的重新定位與轉(zhuǎn)變，促使地方政府從“公司化”的發(fā)展型政府向監(jiān)管型政府轉(zhuǎn)變。見(jiàn)之于中央與地方金融監(jiān)管分權(quán)，即體現(xiàn)為在中央金融監(jiān)管、金融調(diào)控與國(guó)有金融資產(chǎn)管理職能已經(jīng)基本厘清的情形下，地方政府金融管理職能的轉(zhuǎn)變便成為整個(gè)國(guó)家金融管理職能調(diào)整或轉(zhuǎn)變真正落到實(shí)處的關(guān)鍵步驟，并且其轉(zhuǎn)變是否到位在一個(gè)側(cè)面直接體現(xiàn)著政府金融管理職能轉(zhuǎn)變的終極效果或者是否真正到位[13]。隨著金融監(jiān)管權(quán)在中央與地方間的重新配置與調(diào)整，地方政府金融管理職能必須予以重新定位與轉(zhuǎn)變，重要的是完成政府介入金融行業(yè)發(fā)展與金融市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)之邊界的有效厘定。具體即是將地方政府金融監(jiān)管職能與地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資人職能、地方性國(guó)有金融資產(chǎn)或出資代表人監(jiān)督職能以及一定范圍內(nèi)金融調(diào)控職能的有效區(qū)分，并進(jìn)行科學(xué)合理的分配。

二、地方政府金融管理職能與“為發(fā)展而融資”職能的廓清

政府金融管理職能作為政府經(jīng)濟(jì)管理職能的下位概念，主要涵括宏觀性金融調(diào)控、微觀性金融監(jiān)管兩個(gè)方面的內(nèi)容。處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期的中國(guó)，政府要履行金融發(fā)展規(guī)劃、金融制度創(chuàng)新、金融市場(chǎng)培育、金融產(chǎn)業(yè)政策和金融發(fā)展戰(zhàn)略制定，以及國(guó)有金融資產(chǎn)或企業(yè)管理等金融管理職能。經(jīng)典性宏觀金融調(diào)控政策的實(shí)現(xiàn)主要是通過(guò)貨幣、信貸、利率、匯率以及外匯儲(chǔ)備等宏觀調(diào)控職能的行使來(lái)完成，但與貨幣、利率、匯率等緊密相關(guān)的宏觀性金融管理職能攸關(guān)到國(guó)家貨幣主權(quán)的獨(dú)立性、統(tǒng)一性，甚至還直接關(guān)系到整個(gè)國(guó)家金融、經(jīng)濟(jì)乃至政治上的安全與否[14]34，因而與貨幣、利率、匯率等金融宏觀調(diào)控有關(guān)的金融管理職能，尤其是宏觀性金融調(diào)控的決策職能應(yīng)屬于中央政府的專(zhuān)有職能。值得注意的是，中國(guó)語(yǔ)境下的宏觀性金融調(diào)控還涵括了國(guó)家金融行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的編制、金融產(chǎn)業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)政策的制定以及金融發(fā)展的市場(chǎng)化培植等內(nèi)容，并且地方政府在地方性或區(qū)域性金融資源開(kāi)發(fā)、金融行業(yè)發(fā)展與政策制定等方面也扮演了至關(guān)重要的角色，因而金融監(jiān)管職能與包括金融行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的編制、金融產(chǎn)業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)政策的制定、金融發(fā)展的市場(chǎng)化培植以及國(guó)有金融資產(chǎn)或企業(yè)管理等在內(nèi)的金融管理職能可以在中央與地方政府之間進(jìn)行重新配置。其中，要重點(diǎn)性的對(duì)政府介入金融行業(yè)發(fā)展與金融市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)之邊界予以有效厘清，以防止地方政府在行使金融管理職能時(shí)過(guò)度介入市場(chǎng)，繼而避免地方政府的微觀性金融監(jiān)管職能與包括金融行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略編制、金融產(chǎn)業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)政策制定、金融發(fā)展的市場(chǎng)化培植以及國(guó)有金融資產(chǎn)或企業(yè)管理等在內(nèi)的金融管理職能，地方政府整體性金融管理職能與地方政府“為發(fā)展而融資”職能間沖突的發(fā)生。

（一）地方政府宏觀性金融調(diào)控與為轄區(qū)發(fā)展融資職能

宏觀調(diào)控是國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)或調(diào)節(jié)的一種方式，但中國(guó)語(yǔ)境下的宏觀調(diào)控與西方經(jīng)濟(jì)學(xué)所言的宏觀調(diào)控存在明顯的差異，更準(zhǔn)確的說(shuō)，經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)并沒(méi)有宏觀調(diào)控這一概念，其使用的是“宏觀經(jīng)濟(jì)政策”這一稱(chēng)謂。中國(guó)語(yǔ)境之下的宏觀調(diào)控之本質(zhì)已對(duì)經(jīng)典“宏觀經(jīng)濟(jì)政策”給予了理論與實(shí)踐上的超越或發(fā)展，而這具體體現(xiàn)為從單純的總量調(diào)控向兼顧調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，同時(shí)也已經(jīng)不是“宏觀經(jīng)濟(jì)政策”所包含的單純性財(cái)政政策和貨幣政策兩種具體的調(diào)控方式，其還“通過(guò)明確的發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及宏觀經(jīng)濟(jì)政策（產(chǎn)業(yè)政策）來(lái)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”[15]。轉(zhuǎn)換到金融領(lǐng)域即體現(xiàn)為制定金融發(fā)展戰(zhàn)略，奉行宏觀金融政策，并負(fù)責(zé)制定與實(shí)施政府主導(dǎo)的金融產(chǎn)業(yè)政策。于中央與地方政府的關(guān)系而言，中央政府既要負(fù)責(zé)與貨幣有關(guān)的所有宏觀調(diào)整職責(zé)，又要制定整個(gè)國(guó)家的金融發(fā)展戰(zhàn)略、金融產(chǎn)業(yè)政策，以逐步推進(jìn)國(guó)家金融行業(yè)從金融抑制向金融自由化轉(zhuǎn)變，此時(shí)地方政府則是在中央宏觀金融調(diào)控的框架下，主要負(fù)責(zé)與貨幣有關(guān)的宏觀金融政策的執(zhí)行，以及制定與實(shí)施轄區(qū)金融行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的編制、金融產(chǎn)業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)政策的制定，以促進(jìn)地方性金融組織或業(yè)態(tài)自身的有序發(fā)展和保證金融借助自身的發(fā)展來(lái)服務(wù)于轄區(qū)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。地方政府需要承擔(dān)除貨幣、利率、匯率等金融宏觀調(diào)控政策制定或決策之外的宏觀性金融調(diào)控職能，即部分宏觀性金融調(diào)控職能的具體落實(shí)職能。

中央以“財(cái)政分權(quán)”為突破口的包括財(cái)稅、金融、外貿(mào)等領(lǐng)域在內(nèi)的系列性“放權(quán)讓利”改革使地方政府逐步實(shí)現(xiàn)了從無(wú)獨(dú)立自主利益向具有獨(dú)立自主利益?zhèn)€體的轉(zhuǎn)變[16]，此舉為地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了必要的動(dòng)力和手段，但這也為地方政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自我利益實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中與中央或者是其他地方政府產(chǎn)生利益上的沖突提供了可能并且已變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。在金融調(diào)控的具體實(shí)踐與落實(shí)中，地方政府宏觀性金融調(diào)控職能的行使，雖在一定層面上促進(jìn)了金融抑制向金融自由的深化發(fā)展，但其更大程度上是為了實(shí)現(xiàn)為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展融資的目標(biāo)，并且地方政府或明確包含或?qū)嶋H承擔(dān)了為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展融資的職能[17]42。質(zhì)言之，地方政府通過(guò)地方性金融組織或業(yè)態(tài)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃以及政策的制定與實(shí)施來(lái)為地方政府或轄區(qū)企業(yè)融資的目的，已經(jīng)背離了政府公共管理者的角色，儼然成為地方性金融組織或業(yè)態(tài)發(fā)展的直接參與者，而這具體表現(xiàn)為地方政府直接參與地方性重大項(xiàng)目融資方案制定，對(duì)轄區(qū)內(nèi)金融組織的信貸決策或經(jīng)營(yíng)行為采取行政性干預(yù)、控制、考核、勸誘措施，以及自主建立地方政府融資平臺(tái)等等。

執(zhí)行方面，地方政府對(duì)國(guó)家宏觀性的金融調(diào)控政策采用或合作或博弈的執(zhí)行策略。當(dāng)國(guó)家采取寬松性的貨幣政策或金融發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，地方政府會(huì)積極響應(yīng)國(guó)家的宏觀性金融調(diào)控政策；而中央政府采取緊縮性的貨幣政策或金融行業(yè)發(fā)展政策時(shí)，地方政府則對(duì)國(guó)家整體性的宏觀性金融調(diào)控政策進(jìn)行規(guī)避或扭曲執(zhí)行，即對(duì)國(guó)家的宏觀性金融調(diào)控政策進(jìn)行“選擇性執(zhí)行”。地方政府對(duì)國(guó)家宏觀性金融調(diào)控政策無(wú)論是采用合作還是博弈的執(zhí)行策略，這都會(huì)對(duì)國(guó)家宏觀性的金融調(diào)控政策造成效果性減損，寬松性金融調(diào)控執(zhí)行策略使得中央與地方利益具有同向特性，此時(shí)地方政府為了促使橫向?qū)用娴淖晕依孀畲蠡?，?xí)慣性地超越國(guó)家宏觀金融政策的限度“加足馬力”發(fā)展，產(chǎn)生“順周期”的問(wèn)題；緊縮性的金融調(diào)控政策則因?yàn)榕c地方政府的（短期）利益發(fā)生錯(cuò)位，此時(shí)地方政府則對(duì)國(guó)家金融宏觀調(diào)控政策進(jìn)行規(guī)避或者抵制，繼而使國(guó)家宏觀金融政策在地方的執(zhí)行受挫，產(chǎn)生金融調(diào)控“逆周期”的問(wèn)題。

經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行政性分權(quán)改革給予地方政府較大的自主權(quán)，外加財(cái)政與政治的雙重激勵(lì)，地方政府成為了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力或者是直接行動(dòng)力量[18]。一國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展勢(shì)必要依賴(lài)于作為現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)核心的金融，因而發(fā)展型地方政府會(huì)積極參與到地方性金融組織或業(yè)態(tài)的發(fā)展中，并對(duì)其進(jìn)行直接或間接的管理控制。其中，地方政府行使宏觀金融調(diào)控職能的權(quán)力則成了其為地方轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲取資金來(lái)源，抑或是介入地方性金融組織或業(yè)態(tài)發(fā)展的重要方式或手段。質(zhì)言之，地方政府享有從經(jīng)濟(jì)管理權(quán)引申出來(lái)的地方金融規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務(wù)、引導(dǎo)等宏觀性金融調(diào)控職能，并且運(yùn)用其享有的宏觀性金融調(diào)控職能來(lái)為轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行融資。事實(shí)上，地方政府通過(guò)宏觀調(diào)控職能的行使來(lái)為轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展攫取資金的行為，已然違背了政府介入金融發(fā)展和培育市場(chǎng)的目的。地方政府既扮演地方金融行業(yè)發(fā)展規(guī)劃者、金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)者等公共管理的角色，同時(shí)還經(jīng)常性地參與到金融行業(yè)的運(yùn)營(yíng)之中，成為了地方性組織或業(yè)態(tài)發(fā)展的參與者，形成了“自我裁判”的角色沖突。因此，為保證地方性金融組織或業(yè)態(tài)的有序發(fā)展，地方政府必須從金融市場(chǎng)的直接參與者向金融市場(chǎng)發(fā)展的公共服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變，從為轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展攫取金融資源向純粹的規(guī)劃、服務(wù)、協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變——保證金融資源配置的市場(chǎng)化主導(dǎo)，不對(duì)金融資源的具體投向、流向進(jìn)行直接干預(yù)或控制，重點(diǎn)是間接地引導(dǎo)地方性金融組織或業(yè)態(tài)發(fā)展、打造地方性金融組織或業(yè)態(tài)發(fā)展的良好生態(tài)和強(qiáng)化社會(huì)征信體系建設(shè)，整體上為地方性金融組織或業(yè)態(tài)自身的發(fā)展和地方性金融組織或業(yè)態(tài)服務(wù)于轄區(qū)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境[19]。

（二）地方政府微觀性金融監(jiān)管與為轄區(qū)發(fā)展融資職能

在地方政府微觀性金融管監(jiān)職能的分配與行使中，微觀層面的風(fēng)險(xiǎn)性金融監(jiān)管并沒(méi)有與一般意義的宏觀性金融管理進(jìn)行嚴(yán)格而有效的區(qū)分。具體來(lái)講，相對(duì)于微觀性金融監(jiān)管，宏觀性金融管理并不單純以風(fēng)險(xiǎn)性金融監(jiān)管為唯一內(nèi)容，除此之外，其還包括金融組織或業(yè)態(tài)的規(guī)劃與發(fā)展、金融風(fēng)險(xiǎn)的防控與處置或者是金融穩(wěn)定的整體性維護(hù)、金融發(fā)展或監(jiān)管事務(wù)的協(xié)調(diào)與合作以及以組織或人事管理權(quán)為核心的金融機(jī)構(gòu)管理等等，所以與金融相關(guān)的所有政府管理職能均可稱(chēng)之為宏觀性的金融管理職能[20]，并且很大程度上與政府的宏觀性金融調(diào)控職能存在交叉重合。宏觀金融管理與宏觀性金融調(diào)控存在一定差異，宏觀性金融調(diào)控實(shí)乃宏觀金融管理的下位概念或者子概念，而屬于宏觀金融管理內(nèi)容子集的區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)處置并不屬于宏觀性金融調(diào)控內(nèi)容的一部分。總之，宏觀性金融管理包含了宏觀性金融調(diào)控、微觀性金融監(jiān)管、國(guó)有金融資產(chǎn)管理以及金融風(fēng)險(xiǎn)的防范與處置等內(nèi)容。通常來(lái)講，微觀層面的風(fēng)險(xiǎn)性金融監(jiān)管職能的內(nèi)涵與外延僅涵括金融組織或業(yè)態(tài)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、日常運(yùn)營(yíng)以及市場(chǎng)退出監(jiān)管這三個(gè)方面，目的是為了對(duì)金融市場(chǎng)安全、金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以及金融消費(fèi)者利益給予恰當(dāng)程度的維護(hù)。

以“一行二會(huì)”為核心中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融監(jiān)管權(quán)的壟斷性控制決定了地方政府金融監(jiān)管職能享有與行使的法律依據(jù)缺失，但地方政府金融管理職能正在隨著地方性金融組織或業(yè)態(tài)的發(fā)展而從單純的宏觀性金融調(diào)控職能向兼具微觀性金融監(jiān)管職能轉(zhuǎn)換，并且實(shí)踐中地方政府也在事實(shí)層面已開(kāi)始履行部分地方性金融組織或業(yè)態(tài)的監(jiān)管職能[21]。值得注意的是，金融監(jiān)管職能在“央地”政府及其所屬各職能部門(mén)間的結(jié)構(gòu)性、功能性配置與行使中，不僅地方政府及所屬職能部門(mén)的金融監(jiān)管職能與地方政府所承擔(dān)或行使的金融調(diào)控職能沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格而有效的區(qū)分，而且地方政府的金融調(diào)控職能與金融監(jiān)管職能一道成為了地方政府為轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲取資金的手段。具體來(lái)講，地方政府享有從一般性經(jīng)濟(jì)管理權(quán)引申出來(lái)的地方性金融組織或業(yè)態(tài)發(fā)展規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務(wù)、引導(dǎo)等宏觀性調(diào)控職能，并且運(yùn)用已經(jīng)享有的宏觀性金融調(diào)控職能來(lái)為轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行融資。值得注意的是，獨(dú)具特色的中國(guó)宏觀性金融調(diào)控與地方性金融組織或業(yè)態(tài)的發(fā)展存在直接關(guān)聯(lián)，并且本質(zhì)上是為了推動(dòng)地方性金融組織或業(yè)態(tài)的市場(chǎng)化發(fā)展，但地方政府所享有的宏觀性金融調(diào)控職能已在一定程度上異化為為地方或轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展融資，此舉不僅沒(méi)有起到培育地方性金融組織或業(yè)態(tài)市場(chǎng)化發(fā)展的目的，而且還直接會(huì)對(duì)地方性金融組織或業(yè)態(tài)的市場(chǎng)化發(fā)展造成扭曲。在發(fā)展型地方政府的語(yǔ)境之下，地方政府宏觀性金融調(diào)控職能已異化為攫取經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金的工具，如果此時(shí)推動(dòng)中央與地方政府間的金融監(jiān)管分權(quán)，這將導(dǎo)致地方政府宏觀性金融調(diào)控、微觀性金融監(jiān)管與為發(fā)展而融資的職能混為一體，并且將進(jìn)一步引發(fā)地方政府各項(xiàng)金融管理職能行使的沖突、不協(xié)調(diào)及行使效果的減損。

從中央向地方政府分權(quán)或放權(quán)的角度來(lái)看，中央向地方政府下放地方性金融組織或業(yè)態(tài)監(jiān)管權(quán)的初衷之一，即是為規(guī)范地方政府為轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而融資的經(jīng)濟(jì)行為，力圖避免出現(xiàn)地方性金融組織或業(yè)態(tài)遭受地方政府壓迫的問(wèn)題，而這又具體體現(xiàn)為將市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)序列之中，讓各個(gè)地方政府就金融監(jiān)管展開(kāi)良性競(jìng)爭(zhēng)，以為區(qū)域性或地方性金融組織或業(yè)態(tài)的發(fā)展?fàn)I造良好的市場(chǎng)、制度等金融生態(tài)環(huán)境；同時(shí)，讓各個(gè)地方政府根據(jù)自有特點(diǎn)在不同省、市、自治區(qū)之間展開(kāi)差異化的競(jìng)爭(zhēng)策略，促使不同區(qū)域同級(jí)政府間各自優(yōu)勢(shì)策略的形成與實(shí)踐。其中，預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之手段即是讓地方性金融組織或業(yè)態(tài)具備采用“用腳投票”的策略來(lái)監(jiān)督或促使地方政府有效行使地方性金融組織或業(yè)態(tài)監(jiān)管權(quán)的能力。中央又對(duì)地方政府間的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)或“超底競(jìng)爭(zhēng)”存在隱憂。中央擔(dān)心地方政府為留住本轄區(qū)金融資源，并爭(zhēng)奪其他區(qū)域的金融資源，而在地方性金融組織或業(yè)態(tài)的監(jiān)管中人為地降低地方性金融組織或業(yè)態(tài)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，繼而影響到地方轄區(qū)金融秩序的穩(wěn)定和為區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)埋下隱患。在實(shí)踐中，地方政府不僅沒(méi)有利用金融監(jiān)管權(quán)來(lái)營(yíng)造良好的金融生態(tài)環(huán)境，反而還利用其所享有的金融監(jiān)管權(quán)來(lái)誘使或壓迫轄區(qū)內(nèi)地方性金融組織或業(yè)態(tài)為政府、政府融資平臺(tái)或轄區(qū)企業(yè)提供金融服務(wù)或者是發(fā)展資金。因而，讓地方政府參與到金融監(jiān)管中來(lái)，并保證金融監(jiān)管分權(quán)配置的合理有效必須是以地方政府經(jīng)濟(jì)職能的根本性調(diào)整與轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤?，禁止地方政府隨意或者是違法違規(guī)干涉金融資源的投向、流向，讓地方性或區(qū)域性金融資源以最合理有效的方式得以利用或者是市場(chǎng)化的方式予以有效配置[22]。同時(shí)，積極促進(jìn)地方政府從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)者向地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共產(chǎn)品或服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變，從直接參與地方經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展向?yàn)榻?jīng)濟(jì)金融發(fā)展提供良好的生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)變，讓地方政府成為地方性金融市場(chǎng)規(guī)則的制定者、秩序的維護(hù)者，而不是地方性金融市場(chǎng)活動(dòng)的直接參與者。

在中國(guó)語(yǔ)境之下，地方政府的宏觀性金融調(diào)控職能更大程度上是為地方性金融組織或業(yè)態(tài)的發(fā)展提供科學(xué)合理的發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)政策，以促進(jìn)地方性金融市場(chǎng)的培育與地方性金融組織或業(yè)態(tài)的深化發(fā)展，即地方政府宏觀性金融調(diào)控職能行使的本質(zhì)是主導(dǎo)地方性金融組織或業(yè)態(tài)的合理有序發(fā)展。在中央與地方金融監(jiān)管分權(quán)的背景之下，地方政府從單純的宏觀性調(diào)控職能向兼具微觀性地方金融監(jiān)管兩項(xiàng)職能轉(zhuǎn)變，此時(shí)地方政府便同時(shí)要承擔(dān)兩項(xiàng)金融管理職能[23]，一方面是地方性金融組織或業(yè)態(tài)發(fā)展的推動(dòng)者，旨在促進(jìn)地方性金融組織或業(yè)態(tài)的做大做強(qiáng)，另一方面是地方性金融組織或業(yè)態(tài)的監(jiān)管者，旨在維護(hù)地方性金融組織或業(yè)態(tài)的穩(wěn)定有序，目標(biāo)的相異性與職能配置的合一將導(dǎo)致地方政府行為角色的矛盾或沖突，繼而會(huì)影響到宏觀性金融調(diào)控職能與微觀性金融監(jiān)管職能的具體實(shí)施效果。是故，地方政府宏觀性金融調(diào)控職能與微觀性金融監(jiān)管職能應(yīng)由不同的地方政府職能部門(mén)或直屬機(jī)構(gòu)予以承擔(dān)，同時(shí)出于 “調(diào)控中立”和“監(jiān)管獨(dú)立”的要求，還要求地方政府宏觀性金融調(diào)控職能與微觀性金融監(jiān)管職能行使部門(mén)保持必要的獨(dú)立與協(xié)調(diào)。

（三）地方政府國(guó)有金融資產(chǎn)管理與為轄區(qū)發(fā)展融資職能

地方政府代表國(guó)家行使國(guó)有金融資產(chǎn)的管理職能，其中包括國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人職能和國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人監(jiān)管職能，既有的與國(guó)有資產(chǎn)管理相關(guān)法律法規(guī)并“沒(méi)有對(duì)國(guó)有金融資本的出資人以及監(jiān)管問(wèn)題等做出直接回應(yīng)”[24]，并且存在地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資人或出資代表人與對(duì)地方性國(guó)有資產(chǎn)出資代表人進(jìn)行監(jiān)督職能的合一。在地方性金融國(guó)有資產(chǎn)的管理實(shí)踐中，不同省份、地市或區(qū)縣的地方性國(guó)有金融資產(chǎn)監(jiān)督管理分別由不同的政府職能部門(mén)進(jìn)行承擔(dān)，即使是在同一省份、地市或區(qū)縣也存在不同的地方性國(guó)有金融資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)，這些部門(mén)主要包括財(cái)政部門(mén)、地方性金融組織或業(yè)態(tài)的管理服務(wù)部門(mén)、地方性國(guó)有金融資產(chǎn)管理部門(mén)等等[25]。譬如，北京、江蘇、浙江、山東、江西等省份將地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人職能賦予地方“國(guó)資委”，廣東、福建等省將地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人職能賦予地方財(cái)政部門(mén)，而上海市、成都市則曾將地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資人代表人職能賦予地方政府創(chuàng)新性設(shè)置的“金融辦”[26]，并且各地方性金融國(guó)有資產(chǎn)出資代表人同時(shí)也是地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人的監(jiān)管者，此舉實(shí)然有違政企分離、政資分離的市場(chǎng)化原則。

地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人職能更大程度上體現(xiàn)的是私權(quán)主體屬性，地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人僅屬于私法上的市場(chǎng)主體，應(yīng)當(dāng)與民間投資主體具有同等的法律權(quán)利、法律地位，并且都是以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化為核心目標(biāo)[27]，而不能因?yàn)閷儆谡鲑Y而比民間投資主體高出一等或者占據(jù)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位。事實(shí)上，地方性國(guó)有金融資產(chǎn)經(jīng)常借助其是政府出資而享有優(yōu)勝地位，抑或是過(guò)多地遭受政府干預(yù)而導(dǎo)致金融資源配置并非以利潤(rùn)最大化為根本旨趣。另外，地方性國(guó)有金融資產(chǎn)的出資代表人還經(jīng)常借助信息不對(duì)稱(chēng)而在實(shí)踐中采取機(jī)會(huì)主義行為來(lái)侵吞國(guó)有金融資產(chǎn)或損害國(guó)家利益，為此有必要對(duì)地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人進(jìn)行必要的監(jiān)督管理。對(duì)地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人進(jìn)行監(jiān)督管理的職能更大程度上體現(xiàn)的是公共行政權(quán)力屬性，以防止出資代表人對(duì)國(guó)有金融資產(chǎn)造成侵損或剝奪，最終實(shí)現(xiàn)地方性國(guó)有金融資產(chǎn)的保值增值。如果將地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人及其監(jiān)管職能分配給同一主體，這將導(dǎo)致出資代表人職能與對(duì)地方性國(guó)有金融資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理職能的合一，形成地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人自己監(jiān)管自己的問(wèn)題[28]，而這必然會(huì)因?yàn)檫`反現(xiàn)代管理原則并在實(shí)踐中導(dǎo)致“監(jiān)守自盜”現(xiàn)象層出不窮。地方性國(guó)有金融資產(chǎn)管理職能所包含的具體職能樣態(tài)，即國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人職能和國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人監(jiān)管職能應(yīng)當(dāng)分配給不同的主體。

出資代表人職能與出資代表人監(jiān)管職能的合一，除了可能導(dǎo)致一體化的“監(jiān)管者”與“被監(jiān)管者”的“自我合謀”外，還可能產(chǎn)生一種情形，就是地方政府利用對(duì)地方性國(guó)有金融資產(chǎn)監(jiān)督管理的公共行政權(quán)力來(lái)直接干涉地方性國(guó)有金融企業(yè)或國(guó)有控股金融企業(yè)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，以此來(lái)為轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展攫取金融資源。具言之，作為地方性國(guó)有金融資產(chǎn)的出資人，地方政府必然希望自己的投資獲得最大化的收益和利潤(rùn)[29]或者是尋求對(duì)地方性金融市場(chǎng)的壟斷性控制，而這就會(huì)導(dǎo)致地方政府利用行政權(quán)力盡可能擴(kuò)大地方性國(guó)有金融組織或業(yè)態(tài)的市場(chǎng)規(guī)模、推進(jìn)地方性國(guó)有金融機(jī)構(gòu)掛牌或上市以及積極介入地方性國(guó)有金融組織或業(yè)態(tài)的改革重組等等，此其一；二是地方政府為了獲取轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金而力圖對(duì)各種類(lèi)型的地方性金融組織或業(yè)態(tài)進(jìn)行控制，突出表現(xiàn)就是對(duì)地方性金融機(jī)構(gòu)控股權(quán)或控制權(quán)的維持，以期望通過(guò)少量的地方性國(guó)有金融資產(chǎn)來(lái)獲取更多的民間資金；三是地方政府通過(guò)對(duì)地方性金融資源的控制來(lái)維持轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策或產(chǎn)業(yè)政策的具體落實(shí)與實(shí)踐推進(jìn)，而此舉必然會(huì)扭曲金融資源的配置、影響金融資源配置的效率或者是威脅區(qū)域性金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。

地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人職能與對(duì)地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人進(jìn)行監(jiān)管職能，以及地方性國(guó)有金融資產(chǎn)管理職能與為轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而融資職能的合一，導(dǎo)致了政企不分、政資不分問(wèn)題的發(fā)生，繼而影響了地方性金融組織或業(yè)態(tài)深化發(fā)展的市場(chǎng)化進(jìn)程。同時(shí)，地方政府還因過(guò)于注重轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效果而非效率、注重規(guī)模而非質(zhì)量，從而導(dǎo)致了地方性金融資源配置的扭曲或者是金融資源配置效率的降低，繼而加劇了地方或區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的集聚或者是爆發(fā)后的快速蔓延。更為重要的是，地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資人與資金需求者身份的重合還會(huì)導(dǎo)致地方性金融組織或業(yè)態(tài)監(jiān)管權(quán)淪落為地方政府實(shí)現(xiàn)地方性國(guó)有金融資產(chǎn)擴(kuò)張與為轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展融資的工具。是故，地方政府參與到金融監(jiān)管中來(lái)并有效行使金融監(jiān)管權(quán)力必須以地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資人職能、為轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲取金融資源職能的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變?yōu)榛厩疤幔瑫r(shí)具有公共行政屬性的對(duì)地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人進(jìn)行監(jiān)管的職能也必須與地方政府享有的金融監(jiān)管職能進(jìn)行有效的制度協(xié)調(diào)。就地方政府金融管理職能之定位轉(zhuǎn)變與調(diào)整的具體策略而言，首先要實(shí)現(xiàn)地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人職能與地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人監(jiān)管職能的分離，以防止國(guó)有金融資產(chǎn)的流失和保證金融資源的市場(chǎng)化配置；其次是有效處理好地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人監(jiān)管職能與地方政府金融監(jiān)管職能的關(guān)系，明晰地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人監(jiān)管職能是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)有金融資產(chǎn)的保證增值，而地方政府金融監(jiān)管職能更多是為了金融消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)、金融市場(chǎng)秩序的維護(hù)等等。是故，唯有處理好地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人職能、對(duì)地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人進(jìn)行監(jiān)管的職能、地方政府的金融監(jiān)管職能之間的關(guān)系，才能防止這三項(xiàng)金融管理職能淪為地方政府為發(fā)展而融資職能實(shí)現(xiàn)的工具。

三、地方政府金融管理職能的綜合調(diào)整——以“金融辦”為視角

地方政府商務(wù)部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、中小企業(yè)管理部門(mén)以及經(jīng)信部門(mén)等在行使部分地方政府所享有的金融管理職能，此外，各級(jí)地方政府還普遍設(shè)置了隸屬于政府或政府辦公室的金融管理服務(wù)機(jī)構(gòu)——金融服務(wù)辦公室或金融工作辦公室，行使地方性金融組織或業(yè)態(tài)的監(jiān)督管理職能。通過(guò)對(duì)目前中國(guó)除港、澳、臺(tái)之外的31個(gè)省、市、自治區(qū)“金融辦”的“三定方案”進(jìn)行梳理可知，地方政府“金融辦”的金融管理職能具體包括服務(wù)、規(guī)劃（引導(dǎo)）、協(xié)調(diào)和監(jiān)管四項(xiàng)內(nèi)容。服務(wù)職能、協(xié)調(diào)職能、規(guī)劃（引導(dǎo)）職能屬于“金融辦”的固有職能，而金融監(jiān)管職能是隨著地方性金融組織或業(yè)態(tài)發(fā)展及其風(fēng)險(xiǎn)暴露而被新賦予的職能[30]。地方政府“金融辦”的監(jiān)管職能在逐步擴(kuò)充，但金融監(jiān)管權(quán)在實(shí)踐中經(jīng)常淪為地方政府要求地方性金融組織或業(yè)態(tài)提供金融服務(wù)或掩飾違法干涉地方金融市場(chǎng)行為的政策性工具。當(dāng)然，也不能因?yàn)閷?duì)“金融辦”之服務(wù)職能、協(xié)調(diào)職能、規(guī)劃（引導(dǎo)）職能等固有職能進(jìn)行維護(hù)的需要而對(duì)其具有監(jiān)管屬性的擴(kuò)充職能造成侵蝕。地方政府“金融辦”的固有職能在一定程度上對(duì)培育地方金融市場(chǎng)、建立良好的地方金融生態(tài)以及促進(jìn)轄區(qū)金融發(fā)展起到了良好的作用，而擴(kuò)充職能則對(duì)金融市場(chǎng)秩序的安定、金融風(fēng)險(xiǎn)的防控起到了維護(hù)作用。在金融管理職能行使的實(shí)踐中，地方政府“金融辦”的固有職能與擴(kuò)充職能卻與理論預(yù)設(shè)存在明顯的沖突，其固有職能的行使集中呈現(xiàn)出為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲取金融資源的動(dòng)機(jī)，擴(kuò)充職能的行使也演變?yōu)榻鹑诒O(jiān)管職能的濫用，即為了獲取經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的金融資源，或放松監(jiān)管，或利用金融監(jiān)管權(quán)力隨意干預(yù)金融組織或業(yè)態(tài)的發(fā)展[31]。同時(shí)，地方政府“金融辦”的固有職能與擴(kuò)充職能的沖突，具體即體現(xiàn)為為轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展融資與為地方金融秩序穩(wěn)定而進(jìn)行金融監(jiān)管、金融調(diào)控三項(xiàng)金融管理職能之間的矛盾。

地方政府“金融辦”除了同時(shí)扮演“融資者”“調(diào)控者”“監(jiān)管者”的角色外[32]，還在履行地方性國(guó)有金融資產(chǎn)“出資人”及其地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資人“監(jiān)管者”的職能，此局導(dǎo)致“金融辦”成為了不同角色之多元利益、多元價(jià)值傾向的矛盾集合體[33]，繼而影響到“金融辦”之“金融調(diào)控”“金融監(jiān)管”以及地方性國(guó)有金融資產(chǎn)管理等各項(xiàng)職能行使的效果與制度設(shè)計(jì)的初衷產(chǎn)生背離。對(duì)金融管理績(jī)效進(jìn)行提升的現(xiàn)實(shí)訴求，要求對(duì)地方政府“金融辦”所承擔(dān)金融管理職能的目標(biāo)定位進(jìn)行功能性轉(zhuǎn)換，即主要對(duì)地方政府的金融調(diào)控職能、金融監(jiān)管職能與地方性國(guó)有金融資產(chǎn)管理職能等給予調(diào)整或剝離。

（一）地方政府“金融辦”金融調(diào)控職能的維持與轉(zhuǎn)換

通過(guò)對(duì)“金融辦”之“三定”規(guī)定對(duì)其具體職能的配置來(lái)看，各省級(jí)政府“金融辦”的金融調(diào)控職能主要涵括兩個(gè)方面的職能：配合國(guó)家宏觀金融政策，尤其是貨幣政策的執(zhí)行與落實(shí)；為地方性金融組織或業(yè)態(tài)的發(fā)展提供規(guī)劃、協(xié)調(diào)、引導(dǎo)以及產(chǎn)業(yè)政策制定等服務(wù)，以推進(jìn)地方金融市場(chǎng)的合理有序發(fā)展。其中，宏觀性金融調(diào)控職能是地方政府宏觀性金融調(diào)控職能維持與轉(zhuǎn)換的重中之重。中國(guó)在向現(xiàn)代發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，具有競(jìng)爭(zhēng)屬性的發(fā)展型地方政府不可能也沒(méi)有現(xiàn)實(shí)條件從主導(dǎo)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事務(wù)中迅速抽身[14]37，并且地方政府對(duì)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展控制能力的享有或者存在也有助于保持經(jīng)濟(jì)改革在可控的范圍內(nèi)發(fā)生而不至于偏離過(guò)多。轉(zhuǎn)換到地方性金融組織或業(yè)態(tài)領(lǐng)域則體現(xiàn)為，一方面地方政府通過(guò)地方金融產(chǎn)業(yè)政策的制定、地方金融機(jī)構(gòu)的改革重組等宏觀性金融調(diào)控職能的行使來(lái)規(guī)勸、誘導(dǎo)、誘使金融機(jī)構(gòu)服務(wù)于轄區(qū)企業(yè)和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，甚至還以強(qiáng)制性行政命令的方式要求轄區(qū)金融機(jī)構(gòu)為地方政府重點(diǎn)支持的項(xiàng)目提供金融服務(wù)。顯見(jiàn)，“金融辦”金融調(diào)控職能已經(jīng)淪為地方政府獲取金融資源的手段，通過(guò)地方金融發(fā)展規(guī)劃、政府重大項(xiàng)目融資方案制定等方式向轄區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制攤派貸款任務(wù)，以金融單位表彰獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)政存款存放等方式來(lái)誘使金融機(jī)構(gòu)為政府所屬的融資平臺(tái)或轄區(qū)內(nèi)國(guó)有企業(yè)、重點(diǎn)扶持的民營(yíng)企業(yè)或項(xiàng)目等提供貸款服務(wù)[34]。另一方面是地方政府對(duì)中央宏觀性金融調(diào)控政策，尤其是對(duì)貨幣政策進(jìn)行或合作或博弈的“選擇性執(zhí)行”態(tài)度?！敖鹑谵k”為了滿足地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)金融資源的訴求而對(duì)中央緊縮性的貨幣政策進(jìn)行規(guī)避，對(duì)中央寬松性的貨幣政策進(jìn)行“放大”執(zhí)行，此舉直接會(huì)影響中央貨幣政策的實(shí)施效果。

淪為獲取金融資源工具的金融調(diào)控職能已經(jīng)與制度設(shè)計(jì)初衷產(chǎn)生背離，而從背離向常規(guī)的轉(zhuǎn)變,最直接的方式就是將地方政府“金融辦”宏觀性金融調(diào)控職能行使的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向間接鼓勵(lì)、引導(dǎo)或者是支持地方性金融組織或業(yè)態(tài)發(fā)展、打造地方性金融組織或業(yè)態(tài)發(fā)展的良好生態(tài)和強(qiáng)化社會(huì)征信體系建設(shè)，整體上為地方性金融組織或業(yè)態(tài)自身的發(fā)展和地方性金融組織或業(yè)態(tài)服務(wù)于轄區(qū)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境[17]45。地方政府“金融辦”依然需要承擔(dān)轄區(qū)金融行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略編制、金融產(chǎn)業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)政策制定以及金融發(fā)展的市場(chǎng)化培植等職能，以引導(dǎo)地方性金融組織或業(yè)態(tài)發(fā)展快速有序地向市場(chǎng)化方向邁進(jìn)[35]，事實(shí)上這是地方政府“金融辦”的過(guò)渡性宏觀金融調(diào)控職能，待市場(chǎng)機(jī)制得以健全、市場(chǎng)精神得以培育、市場(chǎng)體系得以完善，地方政府“金融辦”此種類(lèi)型的宏觀性金融調(diào)控職能將退出歷史的舞臺(tái)，地方政府“金融辦”執(zhí)行或落實(shí)中央貨幣政策的宏觀性調(diào)控職能應(yīng)屬于地方政府常規(guī)性的金融調(diào)控職能，但地方政府“金融辦”這一項(xiàng)宏觀調(diào)控職能的行使應(yīng)以“貨幣中立”為基本原則，并且最大的目標(biāo)是要維護(hù)轄區(qū)金融秩序的穩(wěn)定，以及防止地方政府為發(fā)展而融資職能對(duì)“金融辦”宏觀調(diào)控職能行使效果的侵蝕。

（二）“金融辦”金融監(jiān)管職能的剝離與調(diào)整

“金融辦”金融調(diào)控職能的維持即是繼續(xù)承擔(dān)現(xiàn)有金融調(diào)控職能，而轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)為發(fā)展而融資職能與宏觀調(diào)控職能的分離。就地方政府“金融辦”的金融調(diào)控職能而言，目的是通過(guò)地方金融產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃的制定與實(shí)施來(lái)為地方性金融組織或業(yè)態(tài)的發(fā)展提供指引，以及合理有序地為轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展尋求金融資源。質(zhì)言之，“金融辦”的金融調(diào)控職能是在承認(rèn)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮決定性作用的基礎(chǔ)上，地方政府以“發(fā)展”為基調(diào)并通過(guò)地方金融產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃的制定與實(shí)施等宏觀性金融調(diào)控職能來(lái)引導(dǎo)地方性金融組織或業(yè)態(tài)發(fā)展，事實(shí)上是扮演了“發(fā)展型政府”的角色?！敖鹑谵k”的金融監(jiān)管職能更大程度上是為了保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益、防范金融風(fēng)險(xiǎn)以及維護(hù)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)定。其中，前者主要是以“發(fā)展”為基本導(dǎo)向，后者是以“規(guī)范”為基本目標(biāo)。地方性金融組織或業(yè)態(tài)發(fā)展必須以規(guī)范為前提，規(guī)范的目的是為了促進(jìn)地方性金融組織或業(yè)態(tài)的發(fā)展，但如果地方政府“金融辦”同時(shí)享有并行使地方性金融組織或業(yè)態(tài)的宏觀調(diào)控和金融監(jiān)管兩項(xiàng)職能，便會(huì)同時(shí)扮演“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”這兩個(gè)角色，形成“自己監(jiān)管自己”的局面。在實(shí)踐中，“金融辦”出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，會(huì)利用以發(fā)展為主導(dǎo)的宏觀調(diào)控職能來(lái)對(duì)以規(guī)范為主導(dǎo)的金融監(jiān)管職能進(jìn)行侵蝕，并將以貨幣政策為核心的宏觀性金融調(diào)控職能拋給中央政府，地方政府發(fā)展上的短視而極易導(dǎo)致區(qū)域性或系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的集聚與爆發(fā)。

地方政府“金融辦”同時(shí)享有并行使地方性金融組織或業(yè)態(tài)的宏觀調(diào)控和金融監(jiān)管兩項(xiàng)職能，必然會(huì)影響到這兩項(xiàng)職能行使的實(shí)踐效果，因而有必要將地方政府的宏觀性金融調(diào)控職能與微觀性金融監(jiān)管職能分別交由地方政府不同的與金融管理相關(guān)的職能部門(mén)享有并行使。在對(duì)“金融辦”為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而直接融資的職能進(jìn)行剝離的基礎(chǔ)上，有效處理好以發(fā)展為重的宏觀性金融調(diào)控職能和以安全為重的微觀性金融監(jiān)管職能的關(guān)系，將宏觀性金融調(diào)控職能和微觀性金融監(jiān)管職能分別交由地方金融發(fā)展職能部門(mén)——金融辦——和地方政府金融監(jiān)管部門(mén)——金融監(jiān)督管理局——行使。2017年第五次全國(guó)金融工作會(huì)議之后，中央已經(jīng)要求地方“金融辦”加掛“金管局”的牌子，這為未來(lái)地方政府宏觀性金融調(diào)控職能與微觀性金融監(jiān)管職能分離提供了契機(jī)。為了防止區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)集聚或者爆發(fā)，以及有效處置好區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，地方政府宏觀性金融調(diào)控職能的行使部門(mén)與微觀性金融監(jiān)管職能的行使部門(mén)必須要建立合理的、常態(tài)化的、制度化的協(xié)調(diào)和溝通機(jī)制。

（三）“金融辦”國(guó)有金融資產(chǎn)管理職能的剝離與轉(zhuǎn)化

地方性國(guó)有金融資產(chǎn)管理職能可謂是地方政府所承擔(dān)金融管理職能行使的核心內(nèi)容之一?；趯?duì)地方性國(guó)有與非國(guó)有金融資產(chǎn)公平競(jìng)爭(zhēng)、地方性國(guó)有金融資產(chǎn)保值增值、地方性金融組織或業(yè)態(tài)發(fā)展等因素的考量，地方政府國(guó)有金融資產(chǎn)管理職能之內(nèi)部各項(xiàng)職能的性質(zhì)及其關(guān)系有必要澄清，并且必須明確國(guó)有金融資產(chǎn)管理私權(quán)與公權(quán)屬性兼具的特征，因而有必要重點(diǎn)對(duì)履行地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人職能的具有私權(quán)屬性的市場(chǎng)主體與履行對(duì)地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人進(jìn)行監(jiān)管職能的具有公權(quán)屬性的國(guó)有金融資產(chǎn)監(jiān)督管理主體予以明確而有效的分離，既不能讓地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人因?yàn)槭菄?guó)家資金或政府資金的出資代表人而獲得優(yōu)勝地位，也必須防止地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人侵奪國(guó)有金融資產(chǎn)問(wèn)題的發(fā)生。

地方政府的國(guó)有金融資產(chǎn)管理職能涵括了地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人和對(duì)地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人進(jìn)行監(jiān)管兩項(xiàng)職能。其中，地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資人是地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人行使的是私權(quán)屬性“管人、管事、管資產(chǎn)”的股東權(quán)利，具體體現(xiàn)為出資人資產(chǎn)受益權(quán)、選擇管理者權(quán)和重大事項(xiàng)決策權(quán)三項(xiàng)內(nèi)容；地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人監(jiān)管職能則是包括地方性國(guó)有金融發(fā)展規(guī)劃制定、地方性國(guó)有金融機(jī)構(gòu)改革重組、監(jiān)管政策制定與執(zhí)行等金融管理職能。上海原“金融辦”不僅要履行地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人的職責(zé)，意味著“金融辦”要像其他股東一樣從事金融資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)行為，同時(shí)還要以地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人監(jiān)管者的公權(quán)身份履行地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人監(jiān)管職責(zé)[36]，形成了“金融辦”“自己監(jiān)管自己”的邏輯悖論。地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人應(yīng)以單純市場(chǎng)主體的身份參與到金融行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中來(lái)，以實(shí)現(xiàn)地方性國(guó)有金融資產(chǎn)的保值增值；地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人的監(jiān)管者則由地方性國(guó)有金融資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)承擔(dān)，是對(duì)地方性國(guó)有金融資產(chǎn)出資代表人金融資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)管，以防止地方性國(guó)有金融資產(chǎn)的流失或被侵奪。

職能的關(guān)系來(lái)看，地方性國(guó)有金融資產(chǎn)管理職能、地方政府宏觀性金融調(diào)控職能、地方政府微觀性金融監(jiān)管職能各有自己的職能側(cè)重點(diǎn)與利益指向，這就決定了不能由一個(gè)政府職能部門(mén)或直屬機(jī)構(gòu)單獨(dú)享有并行使，以防止一項(xiàng)職能的行使影響其他職能行使的效果。

地方性國(guó)有金融資產(chǎn)管理職能與地方政府宏觀性金融調(diào)控職能的關(guān)系。地方性國(guó)有金融資產(chǎn)管理職能本質(zhì)上是為了實(shí)現(xiàn)地方性國(guó)有金融資產(chǎn)的“做大做強(qiáng)”與保值增值，國(guó)有金融資產(chǎn)在必要情況下可以用以抵御區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)區(qū)域金融秩序的穩(wěn)定；地方政府宏觀性金融調(diào)控職能主要是以轄區(qū)金融發(fā)展規(guī)劃、金融產(chǎn)業(yè)政策制定與實(shí)施、金融環(huán)境的凈化等方式來(lái)推動(dòng)地方性金融組織或業(yè)態(tài)的市場(chǎng)化發(fā)展，中央貨幣政策等宏觀性金融政策的執(zhí)行則是為了維護(hù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)金融的穩(wěn)定發(fā)展。盡管在某一層面上地方性國(guó)有金融資產(chǎn)管理職能與地方政府宏觀性金融調(diào)控職能均有維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定的功能或作用，但地方政府在行使宏觀性金融調(diào)控職能時(shí)或許會(huì)為了地方性國(guó)有金融資產(chǎn)的“做大做強(qiáng)”而對(duì)與國(guó)有金融資產(chǎn)合作的民間資本進(jìn)行控制或者直接進(jìn)行侵食，以強(qiáng)化國(guó)有金融資產(chǎn)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)或市場(chǎng)份額；或者是地方性國(guó)有金融資產(chǎn)管理職能的行使會(huì)影響到地方政府宏觀性金融調(diào)控職能行使的具體效果。

地方性國(guó)有金融資產(chǎn)管理職能與地方政府微觀性金融監(jiān)管職能的關(guān)系。地方性國(guó)有金融資產(chǎn)管理職能本質(zhì)上是為了實(shí)現(xiàn)地方性國(guó)有金融資產(chǎn)的“做大做強(qiáng)”與保值增值，而地方政府微觀性金融監(jiān)管職能則主要是為了維護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益、防范區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)以及維護(hù)行政轄區(qū)金融秩序的穩(wěn)定。在實(shí)踐中，地方性國(guó)有金融資產(chǎn)管理職能對(duì)地方政府的微觀性金融監(jiān)管職能的行使形成沖擊或者是侵蝕。

為保證地方政府一般意義宏觀性金融管理職能的合理行使與管理有效性，地方性國(guó)有金融資產(chǎn)管理職能必須與地方政府宏觀性金融調(diào)控職能、微觀性金融監(jiān)管職能予以分離，具體到制度安排，即是將“金融辦”的地方性國(guó)有金融資產(chǎn)管理職能予以剝離。上海最早于2009年將地方性國(guó)有金融資產(chǎn)的管理交由 “金融辦”享有并行使，“上海市國(guó)資委網(wǎng)站顯示，2016年6月2日舉行的市屬金融企業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管工作會(huì)議明確，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管關(guān)系從上海市金融辦調(diào)整至上海市國(guó)資委，這標(biāo)志著上海市對(duì)市屬金融企業(yè)正式實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管”[37]，此乃未來(lái)地方金融管理改革中地方國(guó)有金融資產(chǎn)管理機(jī)制逐步理順并回歸本位的關(guān)鍵一步。