淺談全面實(shí)施預(yù)算績效管理的難點(diǎn)及對策

文/陳敏麗（長泰縣審計(jì)局）

2018年9月國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，對建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系提出了發(fā)展思路及規(guī)劃。發(fā)展思路：實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理的統(tǒng)一，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量，提高財(cái)政資源配置和使用效率等。為了保證向社會提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)，各預(yù)算單位必須全面落實(shí)預(yù)算績效管理工作，提升工作效率，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金效益最大化，為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有力保障。

一、預(yù)算績效管理工作中存在的難點(diǎn)問題

（一）缺乏專業(yè)管理人員

雖然預(yù)算績效管理工作在我國已推進(jìn)十來年，但各級財(cái)政部門及預(yù)算執(zhí)行部門仍缺乏專業(yè)的預(yù)算績效管理人才。各級財(cái)政部門作為各級財(cái)政預(yù)算資金的績效目標(biāo)批復(fù)、績效目標(biāo)評價等的管理部門，批復(fù)的預(yù)算資金涉及各個預(yù)算執(zhí)行單位，各個預(yù)算執(zhí)行單位的工作職能、分工不同，專業(yè)性也不同。在具體項(xiàng)目實(shí)施績效管理中，對于績效指標(biāo)評價需要專業(yè)的人員、系統(tǒng)的體系，而往往各級財(cái)政部門都沒有這個能力獨(dú)立完成該項(xiàng)工作，多數(shù)情況下還是要委托第三方社會機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價。另外，有些重大的項(xiàng)目可能涉及多個部門協(xié)同合作完成，財(cái)政部門在對其進(jìn)行績效管理的時候就需要對各個部門的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，理清各部門在該項(xiàng)目中發(fā)揮的作用，這是也一件難度較高、專業(yè)性強(qiáng)的工作。而預(yù)算執(zhí)行部門主要涉及績效目標(biāo)的編制、預(yù)算項(xiàng)目運(yùn)行等工作，這些工作也都需要有專業(yè)的績效管理人員?，F(xiàn)階段，各級財(cái)政及預(yù)算執(zhí)行部門都缺乏專業(yè)預(yù)算績效管理人員，這就導(dǎo)致績效管理無法得到有效的落實(shí)，從而影響到預(yù)算資金的使用效益。

（二）管理意識不牢固

盡管中央、省市等各政府部門都在大力宣傳全面實(shí)施預(yù)算績效管理的政策要求，但由于傳統(tǒng)思維觀念已經(jīng)深入人心，所以很多財(cái)政部門工作人員還是會在預(yù)算績效管理工作中夾雜著傳統(tǒng)的思維觀念，出現(xiàn)了重預(yù)算分配輕管理、重支出輕績效、重?cái)?shù)量輕質(zhì)量等現(xiàn)象，缺少對于預(yù)算績效管理工作的足夠認(rèn)知。這一點(diǎn)也體現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行單位分工上，很多部門會片面性地認(rèn)為預(yù)算績效管理這項(xiàng)工作的就是財(cái)務(wù)人員的事情，與項(xiàng)目的實(shí)施部門沒有多大關(guān)系；或者認(rèn)為這績效管理就是紙上談兵，沒辦法與實(shí)際項(xiàng)目實(shí)施想匹配，隨意填報各績效指標(biāo)及其完成情況。從而在開展具體工作的時候，存在敷衍、推脫責(zé)任等現(xiàn)象，并不重視預(yù)算績效管理工作，這就會影響到項(xiàng)目實(shí)施績效管理的順利進(jìn)行。

（三）績效指標(biāo)機(jī)制不健全

在各預(yù)算單位申報績效指標(biāo)的時候，因各項(xiàng)目都有著各自的獨(dú)特性，很難統(tǒng)一績效目標(biāo)、績效指標(biāo)的設(shè)置及填報口徑。這就導(dǎo)致經(jīng)常會出現(xiàn)所設(shè)置的績效目標(biāo)質(zhì)量低下，設(shè)置績效指標(biāo)過于多元化、理論化，沒有實(shí)操性，難以比較直觀的量化方式來體現(xiàn)績效目標(biāo)等問題。預(yù)算單位績效目標(biāo)、績效指標(biāo)的申報質(zhì)量，會直接影響到預(yù)算績效管理的真實(shí)效果?，F(xiàn)階段很多預(yù)算單位的績效指標(biāo)機(jī)制并不健全，造成項(xiàng)目實(shí)施部門在實(shí)際工作中，因難以嚴(yán)格按已申報績效目標(biāo)實(shí)施而畏首畏尾，影響工作積極性，導(dǎo)致實(shí)施部門對預(yù)算績效管理工作的落實(shí)產(chǎn)生排斥心理。

（四）評價結(jié)果反饋重視不夠、應(yīng)用不高

從現(xiàn)階段的實(shí)際情況來看，預(yù)算執(zhí)行單位在開展預(yù)算績效管理工作之后，對于評價結(jié)果的運(yùn)用并不高，止步于將績效自評結(jié)果上報至財(cái)政部門，對于評價結(jié)果的反饋并未重視，未能及時根據(jù)評價結(jié)果調(diào)整項(xiàng)目的管理措施、管理水平；而政府及財(cái)政部門對于績效評價結(jié)果的應(yīng)用也是不夠的。實(shí)際工作中，在每年的第四季度各預(yù)算執(zhí)行單位需完成下一年的預(yù)算編制工作并上報，這時大部分的預(yù)算資金績效目標(biāo)還未完成，還未進(jìn)行績效評價，未能很好的為下一年度預(yù)算安排做出參考。而各級人大預(yù)算批復(fù)審核的工作都在年初進(jìn)行，一樣未能完整的看待整個項(xiàng)目的績效評價結(jié)果，從而影響績效評價結(jié)果的運(yùn)用管理。

二、針對財(cái)政預(yù)算績效管理工作難點(diǎn)問題的對策

（一）提升預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)能力

不管是財(cái)政部門預(yù)算績效目標(biāo)審核、評價，還是預(yù)算執(zhí)行單位績效目標(biāo)編制、運(yùn)行、評價結(jié)果反饋應(yīng)用等都需要工作人員具備專業(yè)的預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)能力。具備專業(yè)的預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)能力，不僅要能從財(cái)務(wù)管理角度考慮資金使用的安全性，還要從宏觀角度綜合性地考慮資金最大效益化，確?？冃繕?biāo)如期完成，達(dá)到績效管理的目的。預(yù)算績效管理單位可通過定期開展相關(guān)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)活動，組建專家咨詢庫或者購買第三方社會服務(wù)輔助管理，通過“學(xué)、幫、帶”慢慢培養(yǎng)出單位內(nèi)部預(yù)算績效管理專業(yè)人員，從而提升單位預(yù)算績效管理能力。

（二）強(qiáng)化全面預(yù)算績效管理意識

對于全面預(yù)算績效管理來說，全方位、全過程、全覆蓋是最終要求及重點(diǎn)，但是想要落實(shí)這一要求就必須發(fā)揮全體財(cái)政部門及預(yù)算執(zhí)行單位的工作人員共同力量。為此，需要加強(qiáng)全體干部職工全面預(yù)算績效管理的意識，使其意識到落實(shí)全面預(yù)算績效管理的重要性并作用到具體實(shí)踐中去。以筆者工作的縣級財(cái)政為例，現(xiàn)階段財(cái)政部門已將績效目標(biāo)設(shè)置作為預(yù)算安排的前置條件，將績效目標(biāo)與預(yù)算同步批復(fù)下達(dá)。但這只限于年初預(yù)算中所涉及的績效項(xiàng)目。對于年中預(yù)算追加或者預(yù)算調(diào)整的項(xiàng)目，往往都疏于績效管理，未納入績效監(jiān)控及評價系統(tǒng)中。究其原因，主要是年中預(yù)算追加的項(xiàng)目都是相對比較緊急或者屬于項(xiàng)目先實(shí)施后補(bǔ)助等情況，財(cái)政部門未強(qiáng)調(diào)績效目標(biāo)的申報。預(yù)算執(zhí)行部門工作人員也覺得項(xiàng)目已進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，績效管理已無意義，故而未進(jìn)行績效管理。所以，應(yīng)將全面預(yù)算績效管理理念貫徹至每筆預(yù)算資金，做到預(yù)算資金全覆蓋，讓全體干部職工認(rèn)識到實(shí)施全面績效管理的必要性及重大意義，強(qiáng)化管理意識，促進(jìn)建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。

（三）健全績效指標(biāo)體系

建成完善的績效指標(biāo)體系需要財(cái)政部門與預(yù)算執(zhí)行單位的協(xié)力合作，互相配合。預(yù)算執(zhí)行單位在編制績效目標(biāo)及指標(biāo)過程中，需要改變傳統(tǒng)績效管理觀念，對原有的單一績效指標(biāo)體系進(jìn)行完善。針對較復(fù)雜、專業(yè)性較強(qiáng)的項(xiàng)目績效管理，財(cái)政部門應(yīng)協(xié)同項(xiàng)目實(shí)施業(yè)務(wù)部門、會同專家組等共同召開會議進(jìn)行協(xié)調(diào)、評審，確定評價指標(biāo)及績效目標(biāo)，確?？冃е笜?biāo)的實(shí)操性及績效目標(biāo)的合理性；科學(xué)合理的績效指標(biāo)體系，關(guān)系到績效評價質(zhì)量的高低，只有高質(zhì)量的評估結(jié)果，才能更好地為預(yù)算安排的提供依據(jù)，為政府決策提供參考，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理的價值。

（四）建立績效考評和問效追責(zé)的管理機(jī)制

針對評價結(jié)果反饋重視不夠、應(yīng)用不高的問題，最有效的辦法就是建立績效考評和問效追責(zé)的管理機(jī)制。（1）明確預(yù)算項(xiàng)目績效管理責(zé)任單位及責(zé)任人，建立績效責(zé)任制。將領(lǐng)導(dǎo)干部對績效評價結(jié)果的反饋及應(yīng)用納入單位績效和干部政績考核體系，作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核、選拔任用的參考，調(diào)動各預(yù)算執(zhí)行單位及干部的積極性。（2）對單位績效管理進(jìn)行考核管理，對工作成效明顯的地區(qū)和部門給予表彰，對工作推進(jìn)不力的進(jìn)行約談并責(zé)令限期整改。

三、結(jié)束語

綜上所述，各級預(yù)算單位應(yīng)正視預(yù)算績效管理工作中存在的缺乏專業(yè)預(yù)算績效管理人員、管理的意識不牢固、績效指標(biāo)機(jī)制不健全、評價結(jié)果反饋重視不夠、應(yīng)用不高等難點(diǎn)問題，及時調(diào)整并采取有效的應(yīng)對措施，確保早日實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績效管理的一體化，建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效體系，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。