非基本公共服務績效評價的難度和趨勢探析

文/鄢圣文（北京市社會科學院）

一、引言

非基本公共服務是指不完整具備非競爭性與非排他性，但具有較大外部收益的公共服務。在社會需求多元化、組織個人異質化的當今社會，社會成員對于公共服務的需求亦多元化。傳統(tǒng)的“一刀切式的政府主導”供給模式顯然難以滿足社會成員對公共服務的基本需求。一種可行的思路與解決方案是探尋非基本公共服務的市場化道路。為卓有成效的進行非基本公共服務的市場化，引入有效的監(jiān)督與評價機制是必不可少的。非基本公共服務的績效評價體系的構建是非基本公共服務市場化成功的關鍵環(huán)節(jié)。

二、非基本公共服務的市場化趨勢

無論歷史發(fā)展的任何時期，還是社會政治的任何形態(tài)，公共服務的供給始終落后于公共服務的需求，公共服務供不應求的問題存在于任何國家與任何社會。過去，我國社會管理采用“一刀切、大一統(tǒng)”的粗放管理模式，所有社會事務的經營與管理都放置在“強政府-弱社會”的關系格局中進行，政府大包大攬各類公共服務的生產與經營全過程。而政府主導社會事務的管控往往存在諸多方面的問題：服務效率低下、供給模式單一、生產能力嚴重滯后等。需求長期大于供給的畸形現實態(tài)勢加上政府管理能力的嚴重短缺，公共服務生產與供給體制的創(chuàng)新與完善是解決現實矛盾的可行思路與有效路徑。

同時，社會經濟的發(fā)展導致社會生產力的跨越式發(fā)展，經濟與商業(yè)系統(tǒng)的產品和服務由過去的“計劃決定生產”發(fā)展到“需求決定生產”再到“生產決定需求”，消費者的需求不再是單純由自身生存與發(fā)展需要而定，而是部分需求可以被商家所創(chuàng)造和引導。社會公眾的需求進入了一個多元化的時代，社會需求的“公共性”和“同質性”逐漸減少，“異質性”增強，形成了排斥“單一性”和“獨占性”機制的強烈訴求。

政府雖能夠在社會宏觀層面對公共服務資源的配置、執(zhí)行程序的制度建設、人財物等配套設施的安排等方面進行有效決策與實施，但仍存在上述兩個方面的“失靈”情況。針對這些政府無法有效覆蓋的范圍與領域，則需要引入其他社會力量的參與，發(fā)揮“政府-社會”兩位一體合作模式的協(xié)同效力。

在眾多社會力量中，企業(yè)無疑是政府最理想的合作伙伴。企業(yè)代表著社會經濟最具活力的有生力量，是國民經濟的基礎細胞，具有豐富的市場化運作經驗、先進的生產與管理技術、高素質的人才隊伍等許多優(yōu)勢。政府可以將非基本公共服務市場化，通過合同外包、特許經營、公私混合經營等方式，將企業(yè)納入政府-社會合作模式之中，成為非基本公共服務市場化的主要供給與管理力量。

非政府組織、第三部門等社會組織是民間自發(fā)形成的非盈利性質團體，能更全面、真實地反應普通民眾對于公共服務的客觀需求與滿意程度。同時，也可以發(fā)揮其在某些領域內的專業(yè)化公益性服務職能，擴大公共服務的覆蓋范圍，滿足社會成員多方面、多層次的公共需求。

現代社會結構中呈現出“利益多元需求、權力分散制衡、組織異質獨立”等特點，政府“單一壟斷式”的公共服務供給模式難以適應社會需求的發(fā)展趨勢。隨著市場經濟體制的不斷完善，企業(yè)與社會第三方力量的不斷增強，將公共服務的供給主體多元化，實現多種力量共同參與的協(xié)同發(fā)展是必然選擇。

在利益主體多元化、利益訴求異質化的情況之下，公共服務的關鍵已不再是誰主導整個社會服務體系，而是尋求以何種方式的共利與合作確保整個社會公共服務的高效率、高效益、好效果。市場化則是各方社會力量參與其中，并能實現互利共贏、多方價值增值的良好改革前進方向與制度建立發(fā)展方向。

三、績效評價的比較分析

對非基本公共服務進行績效評價之前，有幾個問題必須要廓清：首先是績效評價的內涵，非基本公務服務的績效評價與企業(yè)績效評價有何區(qū)別，是否有其特殊之處；其次，非基本公共服務到底考核什么，是考核政府、考核企業(yè)，還是考核項目本身；然后，分析進行非基本公共服務績效評價的難處，這是有效進行評價體系構建的前提條件；最后，探明為何要進行非基本公共服務績效評價，這對公共部門，對企業(yè)，對社會有何意義。

非基本公共服務從橫向上看，是一個多主體參與的社會服務供給與管理系統(tǒng)；從縱向上看，是包涵多層次內容的政策決策與執(zhí)行制度。對非基本公共服務進行績效評價，首先需要明確的是不同性質、不同層次的績效之間的差別與共性。從參與主體角度，行為主體間的內在驅動與目標導向各異，績效評價系統(tǒng)的指標設定與實施程序也隨之不同，區(qū)分公共部門、企業(yè)的績效差別就是有意義的分析與探討；從評價對象角度，非基本公共服務合作項目、非基本公共服務參與部門、非基本公共服務參與個體是三個不同層次的對象與內容，有必要在績效評價之前對其進行一個有效的區(qū)分與鑒別。

（一）公共部門績效評價與企業(yè)績效評價

首先，公共部門是將顧客滿意度置于首要考慮因素的，民眾對公共部門工作的滿意水平是衡量其績效的核心指標；而企業(yè)作為盈利性組織，一些經濟活動的根本目的都是為了獲取價值，財務損益是績效評價最核心的組成部分；其次，企業(yè)擁有先進的績效管理系統(tǒng)與方式，整個系統(tǒng)的經營與運作都建立在現代管理理念與方法之上，績效評價有完整的相關配套設施，可以實現評價指標的定量化、系統(tǒng)化；而政府由于受到整個金字塔式的管理模式的限制與嚴格的財政預算管理體制，沒有達到和企業(yè)部門一樣科學、嚴密的管理水平，績效評價很難做到真正的公正公平公開。

（二）合作項目績效評價、參與部門績效評價和參與個體績效評價

（1）對政府——社會兩方合作項目的評價，既是對私人部門的評價，也是對政府公共部門的評價，它不同于對企業(yè)的評價，也不同于對公共部門的評價，而是對兩者合作結果（或效果）的評估。合作項目本身所追求的目的就是通過政府與社會力量相互協(xié)作達到資源的有效配置，實現公平、效率、經濟三者的完美結合。（2）對參與部門的績效評價，即是對一個組織進行評估，分析這個部門在提供公共服務方面的效率、經濟與有效性，發(fā)現其存在的問題，找到相應的解決措施與方案。參與部門的績效評價很大程度是對全體成員綜合績效的評價，評價的對象是成員單個績效通過相互協(xié)調、共同作用以后形成的整體績效，其中的核心是關注如何讓整體績效大于個人績效的簡單加總。（3）對參與個人的績效評價，則是落實到具體執(zhí)行每個決策與任務的基本單元，評價的重點在如何提高個人的生產率、促進個人職業(yè)的持續(xù)發(fā)展與明確薪酬支付的標準。

績效是行為與結果的復合體，績效不僅表現為特定行為的系列結果，還包括導致結果的全過程。既有對公共部門績效的界定，大致有三個種類：績效結果論、績效過程論和績效綜合說?？冃且粋€內涵豐富的概念，既表現為結果維度的產出，也包含效率、能力等的過程指標，公共部門的績效評價用結果導向的評價邏輯與理念更為科學與客觀。

四、公共部門績效評價的難度

法國行政學家夏爾·德巴什認為，公共部門的總體利益性質、公共部門的壟斷權力、免費公共服務和公共服務部門費用混淆不清是公共部門績效評估困難的基本原因。而導致公共部門績效評價困難的因素，也同時是公共部門績效評價的特點所在，弄清楚這些難處或者說特點，是有效進行公共部門績效評價的前提。

（一）公共部門的管理目標多元化

公共部門進行社會宏觀層面的問題分析與處理，需要考慮多方面的因素，需要協(xié)調多方利益相關者的利益訴求；在刺激短期社會經濟與福利增長的同時，還要關注社會經濟的持續(xù)發(fā)展；在驅動經濟價值增值的同時，還要考慮社會福利的改善狀況。公共部門的性質與宗旨，決定了其無法像企業(yè)以利潤最大化為一切經濟活動的根本出發(fā)點，必須兼顧社會各方利益、協(xié)調社會各方矛盾，考慮整個社會系統(tǒng)與經濟系統(tǒng)的健康穩(wěn)健發(fā)展。這些諸多方面約束的存在，決定了公共部門目標多維度、多層次，增加了績效評價的難度與復雜。

（二）公共部門產出的無形性和無償性

無論是以第一、二產業(yè)為主營業(yè)務的，還是以服務業(yè)為經營重點的企業(yè)，即無論是生產物質產品的，還是提供無形服務的，這些產品的終端是消費市場。消費者用投票，用手中的通貨對產品進行了客觀、明確的評價，銷售收入被計入企業(yè)財務報表，通過系列財務指標，能最終對企業(yè)產品的生產、銷售、售后服務整個價值鏈做出科學的績效評價。而公共部門的產品多是無形的，難以被有效感知的，同時，由于這些產品的生產成本來自于民，因而也無償用之于民，消費者無需支付相關報酬，就能獲得享用的資格。因而，無法通過財務指標去評價公共物品的績效，增加了公共部門績效評價的難度。

（三）公共部門生產主體的特殊性

任何一個生產成果的產生，都是人、財、物三大基本要素的有機綜合。政府管理在知識經濟時代已具有電子化、信息化的發(fā)展趨勢，但是政府工作中許多任務仍舊離不開人的靈活處理與人際溝通，人這一生產要素在政府的生產行為中占據較大的比重。針對三大要素的績效評價，無疑是具有主觀性、能動性、可再生性、增值性等特點的人力資源是最難評估的。

績效是行為與結果的復合體，績效不僅表現為特定行為的系列結果，還包括導致結果的全過程。比較公共部門績效的績效結果論、績效過程論和績效綜合說，績效是一個內涵豐富的概念，既表現為結果維度的產出，也包含效率、能力等的過程指標，公共部門的績效評價用結果導向的評價邏輯與理念更為科學與客觀。績效評價是政府提高執(zhí)政能力的基礎工程，通過落實政治監(jiān)督、鞏固執(zhí)法公信力、強化職責履行力度，政府執(zhí)政能力的基礎得到較大程度的夯實，執(zhí)政能力自然隨之提高?？冃гu價是政府提高運行效益的驅動力量，政府向外尋求合作關系的構建，有利于政府、社會、市場新型關系的建設，不僅提高了公共服務的效率，同時激發(fā)了市場和民間社會的活力。