改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)行政體制改革的三重邏輯

段易含

(東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，長(zhǎng)春 130117)

從公共行政學(xué)的視角來(lái)看，我國(guó)改革開(kāi)放的40多年也是行政體制發(fā)生重大變革的40多年。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)先后經(jīng)歷了八次規(guī)模較大的行政體制改革。隨著新時(shí)代的到來(lái)，黨的十九大對(duì)于深化行政體制改革更是做出了新的決策和部署，行政體制改革也開(kāi)啟了新的篇章。盡管行政體制改革取得了令人矚目的成就，但是如何在新時(shí)代進(jìn)一步深化行政體制改革仍是當(dāng)前我國(guó)所面臨的一個(gè)難題，因此明確行政體制改革的脈絡(luò)和邏輯是必要前提。那么我國(guó)行政體制改革遵循著怎樣的基本邏輯？既有研究成果多是探討政府機(jī)構(gòu)調(diào)整，通過(guò)分析歷次政府改革的機(jī)構(gòu)拆分或合并來(lái)透視出行政體制改革的邏輯演進(jìn)，[1-2]尤其是大部制改革開(kāi)始實(shí)行后，更以大部制為典型來(lái)具體切入行政體制改革[3-4]。以機(jī)構(gòu)變遷或是大部制調(diào)整來(lái)分析行政體制改革確實(shí)具有一定的代表性，但是行政體制改革應(yīng)是一項(xiàng)持續(xù)且漸進(jìn)的宏觀“線(xiàn)”的過(guò)程，而歷次機(jī)構(gòu)改革則是這一過(guò)程中微觀“點(diǎn)”的體現(xiàn)，因此，行政體制改革的基本邏輯不僅是單純探討機(jī)構(gòu)變遷，而更應(yīng)是多維邏輯進(jìn)路的綜合分析。

一、歷史邏輯：有效解決社會(huì)主要矛盾

從行政體制改革的發(fā)展歷程來(lái)看，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)進(jìn)行的行政體制改革是有其歷史必然性的。這一歷史必然性是行政體制改革的動(dòng)因，也奠定了行政體制改革邏輯進(jìn)路的基調(diào)。因此，通過(guò)回顧和梳理改革開(kāi)放以來(lái)的行政體制改革的發(fā)展歷程來(lái)明確行政體制改革的歷史邏輯是必由之路。40多年以來(lái)，我國(guó)行政體制改革大體上歷經(jīng)了三個(gè)階段，即沖破高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制束縛階段(1978—1992年)，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制階段(1993—2012年)，推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化階段(2013年至今)。[5]這三個(gè)發(fā)展階段恰好反映了自改革開(kāi)放以來(lái)社會(huì)主要矛盾的“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”，即從政治層面的矛盾轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)層面的矛盾，再轉(zhuǎn)向社會(huì)層面的矛盾這一變化過(guò)程。因此，行政體制改革是與有效解決社會(huì)主要矛盾相適應(yīng)的，為解決社會(huì)主要矛盾提供制度保障。

(一)從政治層面矛盾轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)層面矛盾

改革開(kāi)放初期的行政體制改革體現(xiàn)了社會(huì)主要矛盾由政治層面轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)層面的過(guò)程。改革開(kāi)放前，我國(guó)對(duì)社會(huì)主要矛盾的判斷歷經(jīng)了曲折探索，并以政治層面的階級(jí)斗爭(zhēng)為主。具體來(lái)看，1958年在黨的八大二次會(huì)議中提出了“兩個(gè)階級(jí)、兩條道路之間的矛盾”是我國(guó)內(nèi)部主要矛盾，隨后演變升級(jí)為“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”。因此，在改革開(kāi)放之前的社會(huì)主要矛盾是以階級(jí)斗爭(zhēng)為主要內(nèi)容的政治矛盾。改革開(kāi)放后，1981年黨的十一屆六中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》，并明確提出當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主要矛盾是“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”。這次對(duì)社會(huì)主要矛盾的認(rèn)識(shí)是對(duì)科學(xué)判斷的回歸，社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨┬杳転楹诵牡慕?jīng)濟(jì)層面的矛盾。

改革開(kāi)放初期的行政體制改革則充分體現(xiàn)了社會(huì)主要矛盾的這一轉(zhuǎn)變過(guò)程，表現(xiàn)為以政治斗爭(zhēng)為目的建立的行政機(jī)構(gòu)逐漸廢除，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主的行政機(jī)構(gòu)不斷增加，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高行政效率成為行政體制改革的主題。例如1982年的改革著重精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員年輕化；1988年的改革則以“政府職能轉(zhuǎn)變”為指導(dǎo)思想，政府機(jī)構(gòu)進(jìn)一步“瘦身”，從國(guó)務(wù)院到直屬和辦事機(jī)構(gòu)、非常設(shè)機(jī)構(gòu)都相應(yīng)做出了精簡(jiǎn)安排；1993年的改革方案集中精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)編制，重點(diǎn)大幅度精簡(jiǎn)專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)。通過(guò)這一階段的改革，初步擺脫了與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政管理模式的羈絆，解放了生產(chǎn)力，激發(fā)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力。進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們對(duì)物質(zhì)文化的需求更加強(qiáng)烈，社會(huì)主要矛盾更加突出，這對(duì)政府進(jìn)一步提高行政效率、轉(zhuǎn)變政府職能提出新要求，行政體制改革進(jìn)入到全面展開(kāi)階段。例如2003年的行政體制改革旨在提高各部委之間的溝通與協(xié)作以及政府的廉潔和高效，將改革的重點(diǎn)定位在體制改革，不僅是對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的深化，同時(shí)也為接下來(lái)開(kāi)展的“大部制”改革奠定基礎(chǔ)。2008年，行政體制改革突破性地將方向確立為大部制，國(guó)務(wù)院設(shè)置組成部門(mén)為27個(gè)，最大限度地避免職能交叉、政出多門(mén)，從而提高行政效率，減少行政成本。這一時(shí)期的行政體制改革以提高行政效率為目標(biāo)，這是順應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，而發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)則始于要解決社會(huì)主要矛盾中落后生產(chǎn)力問(wèn)題的初衷，因此行政體制改革具有與社會(huì)主要矛盾相適應(yīng)的歷史必然性，有效解決社會(huì)主要矛盾是行政體制改革的歷史邏輯。

(二)從經(jīng)濟(jì)層面矛盾轉(zhuǎn)向社會(huì)層面矛盾

新時(shí)代的行政體制改革體現(xiàn)了社會(huì)主要矛盾由經(jīng)濟(jì)層面轉(zhuǎn)向社會(huì)層面的過(guò)程。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面都取得了較大成就，社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出新的態(tài)勢(shì)。人們的生活水平不斷提高，公共需求不斷增強(qiáng)，與此同時(shí)，一些社會(huì)問(wèn)題也開(kāi)始出現(xiàn)，如貧富差距加大、公共服務(wù)供給不充分、區(qū)域發(fā)展不平衡等。這些問(wèn)題引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注，也使人們更加注重對(duì)民主、公平、正義等價(jià)值的追求。2012年黨的十八大召開(kāi)，標(biāo)志我國(guó)進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決勝階段，盡管并未明確提出社會(huì)主要矛盾發(fā)生改變，但“中國(guó)夢(mèng)”、“兩個(gè)一百年”等思想預(yù)示了社會(huì)主要矛盾呈現(xiàn)出與以往不同的新特點(diǎn)。2017年黨的十九大召開(kāi)，正式提出了社會(huì)主要矛盾的全新概括，即“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代。這一全新概括體現(xiàn)了矛盾關(guān)系的變化，即新時(shí)代社會(huì)主要矛盾已由需要與生產(chǎn)之間的矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)樾枰c發(fā)展之間矛盾，由經(jīng)濟(jì)層面的矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)層面的矛盾。

這一社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變過(guò)程恰好在新時(shí)代的行政體制改革中得以體現(xiàn)。這一時(shí)期的行政體制改革以建設(shè)服務(wù)型政府、責(zé)任政府為主題，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)政府執(zhí)行力，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。例如十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革的總目標(biāo)，即發(fā)展和完善社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2017年十九大提出要進(jìn)一步深化政府機(jī)構(gòu)和行政體制改革，重點(diǎn)集中在政府職能轉(zhuǎn)變、簡(jiǎn)政放權(quán)、創(chuàng)新監(jiān)管方式等方面，提高政府的公信力、執(zhí)行力，建設(shè)人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府。這些改革舉措都是在新時(shí)代社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化的背景下做出的選擇，是對(duì)有效解決社會(huì)主要矛盾的回應(yīng)，即人民對(duì)美好生活的需要必然要求一個(gè)高效、廉潔的服務(wù)型政府做保障，而解決不平衡不充分的發(fā)展問(wèn)題更需要一個(gè)以人為本、公平正義的責(zé)任型政府做后盾，因此，行政體制改革是與解決社會(huì)主要矛盾相適應(yīng)的。

二、理論邏輯：建設(shè)服務(wù)型政府

我國(guó)的行政體制改革的演進(jìn)歷程實(shí)質(zhì)上亦是建設(shè)服務(wù)型政府的發(fā)展過(guò)程。十九大報(bào)告從我國(guó)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代的歷史方位出發(fā)，對(duì)深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能做出重要部署，突出強(qiáng)調(diào)了“建設(shè)人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府”的重要性。我國(guó)行政改革所取得的主要成就證明，構(gòu)建人民滿(mǎn)意的政府已成為行政改革的發(fā)展方向，政府管理正經(jīng)歷著從注重管制向注重服務(wù)轉(zhuǎn)變的內(nèi)在邏輯。[6]由此可見(jiàn)，我國(guó)行政體制改革是逐步完善并實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的過(guò)程，體現(xiàn)了建設(shè)服務(wù)型政府的理論邏輯。

(一)強(qiáng)調(diào)以人為本的服務(wù)理念

服務(wù)型政府理論源自西方政府改革研究的理論積淀，從傳統(tǒng)官僚型政府理論、管理型政府理論中演化而來(lái)，體現(xiàn)了從管制到服務(wù)的政府改革過(guò)程。自1887年威爾遜創(chuàng)立公共行政學(xué)以來(lái)，其理論范式經(jīng)歷了政治與行政的二分法—公共行政的原則—作為政治學(xué)的公共行政—作為管理學(xué)的公共行政—作為公共管理的公共行政五次重疊演替。[7]1-14在此之后，20世紀(jì)80年代的政府改革運(yùn)動(dòng)將政府改革推向變化最顯著的階段。為解決國(guó)家財(cái)政入不敷出、社會(huì)福利難以為繼、機(jī)構(gòu)臃腫和效率低下、政府信任降低等難題，新公共管理運(yùn)動(dòng)興起，雖從根本上轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)模式的管制思維，將私營(yíng)部門(mén)和工商企業(yè)的管理方法引入公共部門(mén)，但與此同時(shí)，也使公共部門(mén)受到了有關(guān)公共物品和公共服務(wù)供給的倫理和責(zé)任的質(zhì)疑，出現(xiàn)了腐敗現(xiàn)象和公平正義缺失等問(wèn)題。隨后，新公共服務(wù)理論被提出，并對(duì)新公共管理理論加以補(bǔ)充和完善，突出強(qiáng)調(diào)了公共利益和政府責(zé)任，認(rèn)為政府應(yīng)通過(guò)對(duì)話(huà)協(xié)商機(jī)制切實(shí)了解公眾需要并代表公共利益，在承擔(dān)市場(chǎng)責(zé)任的同時(shí)還要做好法律和社會(huì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。服務(wù)型政府作為新公共服務(wù)理論的政府實(shí)踐，突出了“服務(wù)是政府公共管理的本質(zhì)”這一主題，政府不應(yīng)是掌舵，而應(yīng)是服務(wù)，服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客。[8]因此，服務(wù)型政府所要實(shí)現(xiàn)的是以公民本位的服務(wù)供給。

我國(guó)行政體制改革強(qiáng)調(diào)建設(shè)“人民滿(mǎn)意的政府”，更加注重對(duì)公民需求的回應(yīng)，這彰顯了服務(wù)型政府理論的基本精神。服務(wù)型政府理論超越了傳統(tǒng)政府理論中的政府本位的思維模式，將公民作為理論核心和指導(dǎo)原則。[9]在關(guān)注公共價(jià)值的同時(shí)也開(kāi)始關(guān)注個(gè)體需求，即在滿(mǎn)足社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品的普遍需求(比如安全、義務(wù)教育)的同時(shí)，也要關(guān)注在復(fù)雜多變的環(huán)境下公民對(duì)公共產(chǎn)品的個(gè)性化需求，尋求克服以往的行政體制這門(mén)“大炮”“可以打大象(滿(mǎn)足普遍性需求)，但不能打蚊子(滿(mǎn)足個(gè)性化需求)”[7]14的問(wèn)題，使公共產(chǎn)品供給更具有針對(duì)性。改革開(kāi)放以前，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)，政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中占主導(dǎo)，忽視了社會(huì)需求和市場(chǎng)需要。改革開(kāi)放后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立，行政體制改革在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也更加注重對(duì)社會(huì)和公民的制度供給，行政體制改革導(dǎo)向從政府本位轉(zhuǎn)向社會(huì)本位。一方面，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，弱化全能型政府和管制職能，強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，提高政府的公共產(chǎn)品供給能力；另一方面，重新理順政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的關(guān)系，厘清三者的權(quán)責(zé)邊界，發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的公共服務(wù)供給作用，促進(jìn)社會(huì)組織等第三部門(mén)的發(fā)展壯大。這些改革舉措不僅有利于滿(mǎn)足公眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，而且是建設(shè)責(zé)任政府和服務(wù)型政府的具體體現(xiàn)。

(二)崇尚公平正義的價(jià)值追求

從追求公平價(jià)值上看，我國(guó)行政體制改革體現(xiàn)了在平衡效率與公平的關(guān)系中不斷深化公平內(nèi)涵，不斷向更高層次的公平邁進(jìn)的實(shí)踐歷程。服務(wù)型政府理論強(qiáng)調(diào)對(duì)公平價(jià)值的崇尚和提升，蘊(yùn)含著新公共服務(wù)對(duì)公共價(jià)值的追求。我國(guó)歷次行政體制改革都體現(xiàn)了對(duì)效率和公平關(guān)系的不斷權(quán)衡，經(jīng)歷了從效率至上到注重公平的過(guò)程。效率與公平在本質(zhì)上并不是全然矛盾的，而是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。對(duì)立性表現(xiàn)在效率與公平在資源配置上存在競(jìng)爭(zhēng)，即側(cè)重關(guān)注一方則會(huì)使另一方相對(duì)較弱；統(tǒng)一性表現(xiàn)在效率與公平在社會(huì)發(fā)展中是相互促進(jìn)的，即注重效率可以為實(shí)現(xiàn)公平奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，維護(hù)公平可以為提升效率奠定正義基礎(chǔ)。

改革開(kāi)放初期，我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，此時(shí)的行政體制改革主要是為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展需要，因此以“效率優(yōu)先，兼顧公平”為價(jià)值取向。從十一屆三中全會(huì)開(kāi)始，政府通過(guò)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、調(diào)整人員、轉(zhuǎn)變職能等措施來(lái)提高行政效率，從而減少行政成本以促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。以市場(chǎng)為導(dǎo)向轉(zhuǎn)變政府職能(1988年、1993年改革)、建立追求“三E”的行政管理體系(1998年改革)、確立公務(wù)員彈性人事制度(1998年改革)，這些改革舉措蘊(yùn)含著對(duì)效率價(jià)值的追求。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐漸建立，經(jīng)濟(jì)全球化、貿(mào)易一體化對(duì)我國(guó)提出了新的挑戰(zhàn)，同時(shí)公眾需求日益多樣化，為公眾提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和有效的公共服務(wù)成為政府的第一要?jiǎng)?wù)，價(jià)值取向逐漸由“效率優(yōu)先，兼顧公平”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶蕛?yōu)先，注重公平”。發(fā)展社會(huì)主義民主政治(2003年中共十六大)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)(2004年中共十六屆四中全會(huì))、建設(shè)服務(wù)型政府(2006年十六屆六中全會(huì))等思想方針成為指導(dǎo)我國(guó)行政體制改革的新方向。十八大以來(lái)，政府特別注重社會(huì)公平正義，并將其作為中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求和社會(huì)改革與發(fā)展的落腳點(diǎn)。一方面，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)(如“三嚴(yán)三實(shí)”、“八項(xiàng)規(guī)定”)，建立反腐敗的體制機(jī)制(如2014年通過(guò)《黨的紀(jì)律檢查體制改革實(shí)施方案》、2018年成立監(jiān)察委員會(huì)等)；另一方面，加強(qiáng)法治建設(shè)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。與此同時(shí)，十九大提出了新時(shí)期人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的社會(huì)主要矛盾，這是對(duì)公平內(nèi)涵的進(jìn)一步深化，即公平不僅需要做到公民本位、依法行政，還要看到充分和平衡發(fā)展對(duì)于實(shí)現(xiàn)公平正義的重要性。

三、實(shí)踐邏輯：系統(tǒng)漸進(jìn)式變革

政府改革理論的形成及發(fā)展通常是以行政改革的實(shí)踐為基礎(chǔ)的，“從某種程度來(lái)說(shuō)，政府改革的實(shí)踐先于政府改革的理論”[2]45。理論所要回答的是價(jià)值取向?qū)用娴膯?wèn)題，即要建立一個(gè)什么樣的行政體制；而實(shí)踐所要回答的是技術(shù)操作層面的問(wèn)題，即從哪些方面來(lái)構(gòu)建這樣的行政體制。2017年12月，十九大報(bào)告就深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革做出了重要決策部署，并將行政體制改革作為我國(guó)深化改革的“八個(gè)改革著力點(diǎn)”之一。報(bào)告提出“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力”。2018年2月黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，提出“改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，提高效率效能”。黨和國(guó)家對(duì)深化行政體制改革的統(tǒng)籌安排表明了我國(guó)行政體制改革是一個(gè)從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度出發(fā)做出的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、漸進(jìn)性的過(guò)程重構(gòu)，需要整合不同層面的重點(diǎn)內(nèi)容并發(fā)揮合力，共同為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的深刻變革提供體制機(jī)制保障。從行政體制的內(nèi)涵來(lái)看，狹義的行政體制包含職能定位、權(quán)力配置、運(yùn)行規(guī)則和法律保障四要素，[10]基于此，我國(guó)行政體制改革實(shí)踐可以從職能配置優(yōu)化、機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)協(xié)同、權(quán)力運(yùn)行高效、全面依法行政四個(gè)方面來(lái)考量。

(一)以職能配置優(yōu)化為關(guān)鍵

政府職能是指政府承擔(dān)的職責(zé)與功能，而政府職能轉(zhuǎn)變是對(duì)職責(zé)與功能的重塑。政府職能需要滿(mǎn)足一定時(shí)期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，因此政府職能轉(zhuǎn)變并不意味著國(guó)家權(quán)威的喪失或是政府作用的削弱，而是要為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供制度支持，在職能配置優(yōu)化的基礎(chǔ)上增進(jìn)公共利益和公民福祉。傳統(tǒng)意義上的政府職能包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)四個(gè)方面，新時(shí)期又將生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入政府職能的內(nèi)容構(gòu)成。除職能增加外，在社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)調(diào)整的新時(shí)期，我國(guó)政府職能配置優(yōu)化還包括職能分解，例如深化“放管服”改革。

職能分解主要集中于兩個(gè)方面：一是政市關(guān)系中政府的職能配置優(yōu)化。我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程實(shí)際上就是對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的重塑過(guò)程，即從大包大攬的全能型政府向宏觀調(diào)控的有限型政府轉(zhuǎn)變。有序向市場(chǎng)“放權(quán)”，既不能固守“管事越少越好”的“守夜人”政府職能，也不是要恢復(fù)到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的全面干預(yù)的替代市場(chǎng)的政府職能，而是基于肯定市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用之上來(lái)更好地發(fā)揮政府的作用，既釋放市場(chǎng)活力，又確保政府監(jiān)管。二是政社關(guān)系中政府的職能配置優(yōu)化。無(wú)論是社會(huì)組織、企業(yè)還是公民個(gè)人，作為社會(huì)力量的重要組成部分都在社會(huì)治理過(guò)程中發(fā)揮重要作用。向社會(huì)“讓權(quán)”，政府給予社會(huì)主體參與公共事務(wù)治理的自主空間，從而減少如行政審批環(huán)節(jié)的行政成本，降低社會(huì)主體的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，發(fā)揮社會(huì)主體的積極性和創(chuàng)造力。政府“讓權(quán)”并不意味著撒手不管，而是通過(guò)監(jiān)管的形式履行政府職能，是職能配置優(yōu)化的體現(xiàn)。所以，政府職能轉(zhuǎn)變和職能配置優(yōu)化簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)是對(duì)原有職能的重構(gòu)，根據(jù)社會(huì)發(fā)展的要求來(lái)判斷、選擇和確定原有行政職責(zé)保留或轉(zhuǎn)移，增加或減少，強(qiáng)化或弱化，開(kāi)發(fā)或取消等，[11]這是行政體制改革首先需要明確的，也是改革的關(guān)鍵所在。

(二)以機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)協(xié)同為突破

政府機(jī)構(gòu)是政府職能的載體，職能配置優(yōu)化以機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)協(xié)同為組織保障才能得以實(shí)現(xiàn)。行政體制改革的重點(diǎn)在于政府權(quán)力的重新調(diào)整，[12]從歷次機(jī)構(gòu)改革歷程來(lái)看，調(diào)整中央及地方機(jī)構(gòu)設(shè)置都是歷次改革要重點(diǎn)部署和安排的內(nèi)容，但是仍存在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分不科學(xué)、中央和地方機(jī)構(gòu)職能上下一般粗、基層機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善等問(wèn)題。因此，機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分是行政體制改革無(wú)法回避的問(wèn)題，改革需要從組織層面入手，將機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)協(xié)同作為統(tǒng)籌推進(jìn)改革工作的起點(diǎn)，從而突破改革“瓶頸期”的束縛。協(xié)同，強(qiáng)調(diào)有統(tǒng)有分，有主有次；權(quán)責(zé)協(xié)同，強(qiáng)調(diào)權(quán)力配置統(tǒng)分科學(xué)，責(zé)任界定主次明晰。在行政體制改革中，機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)協(xié)同體現(xiàn)為兩點(diǎn)：

一是中央與地方的權(quán)責(zé)協(xié)同。在政府權(quán)責(zé)劃分問(wèn)題上存在一定的不良現(xiàn)象，如中央政府與地方政府在行政權(quán)力劃分上簡(jiǎn)單而模糊、地方各級(jí)政府行政權(quán)力配置高度同質(zhì)化、行政權(quán)力制約機(jī)制不健全和責(zé)任界定不清晰、行政權(quán)力高度集中與權(quán)力分割并存等。因此，要實(shí)現(xiàn)中央與地方的權(quán)責(zé)協(xié)同，首先要明確中央與地方之間的統(tǒng)與分的權(quán)力關(guān)系，中央統(tǒng)籌全局但不事無(wú)巨細(xì)，地方分管局部但不各自為政，使地方與中央形成良性互動(dòng)關(guān)系，從而高效履行政府職能。二是調(diào)整職能部門(mén)的職責(zé)權(quán)限。有些政府機(jī)構(gòu)的某些職能已經(jīng)減弱，但是機(jī)構(gòu)設(shè)置依然很龐大，而有些新問(wèn)題急需有機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)，但是卻無(wú)法找到對(duì)口部門(mén)進(jìn)行對(duì)接。因此，要調(diào)整職能部門(mén)的職責(zé)權(quán)限，要明確劃分部門(mén)之間的職能分工，相同或?qū)⒔穆毮芤挥赏徊块T(mén)承擔(dān)。我國(guó)實(shí)行的大部制改革實(shí)際上就是對(duì)職能部門(mén)做出的合并和調(diào)整，并不僅是形式上部門(mén)和機(jī)構(gòu)的減少，而是職能轉(zhuǎn)變下的部門(mén)權(quán)責(zé)的重新配置，從而使權(quán)力與職責(zé)相一致，權(quán)力配置協(xié)調(diào)，責(zé)任界定明晰。

(三)以權(quán)力運(yùn)行高效為支撐

如果說(shuō)機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)問(wèn)題是行政體制改革的突破口，那么權(quán)力運(yùn)行就是將靜態(tài)的權(quán)責(zé)劃分加以動(dòng)態(tài)呈現(xiàn)的過(guò)程，因此權(quán)力運(yùn)行狀態(tài)會(huì)直接影響行政體制改革的效果，而高效的權(quán)力運(yùn)行將會(huì)為行政體制改革提供有力支撐。

一是要以有力的行政規(guī)范為依據(jù)。權(quán)力運(yùn)行需要遵循一定的規(guī)則，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，權(quán)力運(yùn)行規(guī)則指的是不同層級(jí)政府、政府職能部門(mén)在管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程中，行政權(quán)力在運(yùn)行時(shí)的組合、配套、相互協(xié)調(diào)與相互制約的關(guān)系和控制結(jié)構(gòu)，[13]因此行政權(quán)力運(yùn)行是否高效，會(huì)直接地反映在設(shè)定的規(guī)則上。有力的行政規(guī)范，一方面要立足于現(xiàn)實(shí)國(guó)情確立權(quán)力運(yùn)行的規(guī)則，確保規(guī)則具有可操作性；另一方面要從發(fā)展的角度對(duì)規(guī)則加以完善和調(diào)整，確保規(guī)則適應(yīng)不斷變化的時(shí)代發(fā)展需要。二是要有高效的監(jiān)督機(jī)制做保障。高效的權(quán)力運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)要落到實(shí)處，還需要設(shè)定監(jiān)督機(jī)制來(lái)加以保障。一方面要加強(qiáng)行政人員的績(jī)效管理和行政問(wèn)責(zé)，使日常工作考核常態(tài)化，健全獎(jiǎng)懲激勵(lì)制度；另一方面要加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，克服形式主義、官僚主義，建立預(yù)防腐敗機(jī)制，使行政過(guò)程更加透明，行政行為受到監(jiān)督。例如十九大通過(guò)了組建監(jiān)察委員會(huì)的決議，同黨的紀(jì)律檢察機(jī)關(guān)合署辦公，不僅從黨內(nèi)監(jiān)督黨員行為，更使所有行使公權(quán)力的公職人員的行政行為受到全方位的監(jiān)督，是監(jiān)督的“雙保險(xiǎn)”。

(四)以全面依法行政為保障

如果說(shuō)職能配置優(yōu)化、機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)協(xié)同、權(quán)力運(yùn)行高效是當(dāng)下行政體制改革的三駕馬車(chē)，那么全面依法行政就是指引改革前進(jìn)方向的“明燈”，使改革能在既定軌道上順利前行。法治政府是服務(wù)型政府的題中之義，政府只有以法律為行動(dòng)準(zhǔn)繩才能確保行政行為的公正廉明、有序高效，從而提升政府公信力。目前我國(guó)在依法行政上還存在一些不盡如人意的地方，如行政組織法的體系還不盡完善、機(jī)構(gòu)編制法定化相對(duì)滯后等，因此要加快行政法治化建設(shè)，逐步建立完善的行政法體系，使全面依法行政為行政體制改革保駕護(hù)航。

一是要進(jìn)一步完善行政組織法律體系。行政組織法不僅關(guān)涉行政組織內(nèi)部(如政府機(jī)關(guān))管理，還應(yīng)涵蓋行政組織外部(如社會(huì)組織)管理，其內(nèi)容較為龐雜，范圍較為廣泛，因此，完善行政組織法律體系是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。首要的是，從應(yīng)然層面完善行政組織法律體系的頂層設(shè)計(jì)，如加快完善《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等，使法律規(guī)范做到對(duì)象明確、密度有致、結(jié)構(gòu)自洽。二是加強(qiáng)行政執(zhí)法的法定化。完善的行政組織法律體系只完成了有法可依的環(huán)節(jié)，而行政執(zhí)法法定化則是將有法必依落到實(shí)處。一方面，要加強(qiáng)執(zhí)法主體與人員的法定化，奉行職權(quán)法定原則，以法律的形式確定執(zhí)法權(quán)主體。在以往的新聞報(bào)道中常見(jiàn)暴力執(zhí)法現(xiàn)象，其中執(zhí)法者很多都不具備執(zhí)法資格，既無(wú)合法編制，也無(wú)法定授權(quán)。要治理此問(wèn)題，就要嚴(yán)格按照法律規(guī)定，取消不合法執(zhí)法主體，避免執(zhí)法行為的失范和無(wú)序。另一方面，要加強(qiáng)執(zhí)法程序的法治化，通過(guò)程序?qū)?quán)力的行使進(jìn)行全程控制，使執(zhí)法者明確執(zhí)法行為的步驟、方式、順序等相關(guān)程序，避免違規(guī)操作，從而保證執(zhí)法的程序正義。

四、結(jié)論及啟示

(一)結(jié)論

本文對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)行政體制改革的歷史邏輯、理論邏輯和實(shí)踐邏輯進(jìn)行闡述，從不同的分析維度揭示了行政體制改革的基本邏輯，層層連接，環(huán)環(huán)相扣，從而全面廓清和呈現(xiàn)我國(guó)行政體制改革的發(fā)展脈絡(luò)。

首先，歷史邏輯闡明了行政體制改革的內(nèi)在動(dòng)力，解釋了“為何要改”的問(wèn)題。行政體制改革的歷史邏輯透視出改革歷程與解決社會(huì)主要矛盾之間的關(guān)聯(lián)，解釋了行政體制改革的不斷深化和持續(xù)展開(kāi)的動(dòng)力來(lái)源，即為有效解決社會(huì)主要矛盾提供制度保障。過(guò)去的行政體制改革旨在應(yīng)對(duì)具體機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題，即是一種“問(wèn)題牽引型改革”，而新時(shí)代在社會(huì)主要矛盾的指引下，改革由“問(wèn)題牽引型改革”轉(zhuǎn)變?yōu)椤澳繕?biāo)驅(qū)動(dòng)型改革”。“目標(biāo)驅(qū)動(dòng)型改革”是以加快解決社會(huì)主要矛盾為方向，以全面建成小康社會(huì)為目標(biāo)，這就決定了改革不再是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的表象治理，而是通過(guò)轉(zhuǎn)變改革思維來(lái)重塑行政體制改革。

其次，理論邏輯引領(lǐng)了行政體制改革的未來(lái)方向，明確了“改向什么”的問(wèn)題。行政體制改革遵循建設(shè)服務(wù)型政府的理論邏輯，這不僅是西方政府改革的研究積累，具有理論層面的借鑒性，同時(shí)更歷經(jīng)我國(guó)行政體制改革的實(shí)踐檢驗(yàn)，具有現(xiàn)實(shí)層面的可行性。因此，建設(shè)服務(wù)型政府為我國(guó)行政體制改革提供了理論依據(jù)，并為未來(lái)我國(guó)行政體制指明了發(fā)展方向。

最后，實(shí)踐邏輯構(gòu)建了行政體制改革的具體操作，回答了“如何來(lái)改”的問(wèn)題。行政體制改革的實(shí)踐邏輯是在歷史邏輯和理論邏輯得以明確的基礎(chǔ)上，從操作層面說(shuō)明怎么來(lái)推進(jìn)我國(guó)行政體制改革。行政體制所包含的職能定位、權(quán)力配置、運(yùn)行規(guī)則和法律保障四要素有機(jī)組成了實(shí)踐邏輯的具體步驟，從而確保改革的邏輯脈絡(luò)得以承接和貫徹。

(二)啟示

構(gòu)建行政體制改革的基本邏輯，不僅是對(duì)改革開(kāi)放40多年以來(lái)行政體制發(fā)展軌跡的規(guī)律性總結(jié)，也為新時(shí)代進(jìn)一步深化行政體制改革提供參考和啟示。

首先，構(gòu)建歷史邏輯有利于深刻認(rèn)知新時(shí)代行政體制改革的歷史方位和時(shí)代特征。歷史邏輯揭示了行政體制改革與社會(huì)主要矛盾之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，揭示了我國(guó)行政體制改革的前進(jìn)動(dòng)因。恰逢我國(guó)正處于全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)主要矛盾正發(fā)生改變，因此在新時(shí)代背景下，基于行政體制改革的歷史邏輯，通過(guò)充分認(rèn)知社會(huì)主要矛盾，能夠準(zhǔn)確把握當(dāng)下我國(guó)全面深化改革的時(shí)代特征和所處的歷史方位，從而找準(zhǔn)行政體制改革的首要問(wèn)題，更好地滿(mǎn)足有效解決社會(huì)主要矛盾的迫切需要。

其次，構(gòu)建理論邏輯有利于正確引導(dǎo)新時(shí)代行政體制改革的目標(biāo)設(shè)定和成效評(píng)價(jià)。行政改革是各種因素共同作用的結(jié)果，盡管行政改革難以完全實(shí)現(xiàn)改革者的最初意圖，但行政改革不能僅僅是被動(dòng)應(yīng)付社會(huì)經(jīng)濟(jì)力量變化的壓力，而應(yīng)該是在特定改革思想和理論思考下的理性自覺(jué)行動(dòng)。[14]我國(guó)行政體制改革在借鑒服務(wù)型政府理論的基礎(chǔ)上，以建設(shè)人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府為總體方向，設(shè)定具體分目標(biāo)并加以落實(shí)，以人民是否滿(mǎn)意作為最終衡量改革成效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從而及時(shí)調(diào)整改革策略和實(shí)施步驟，避免在推進(jìn)行政體制改革過(guò)程中出現(xiàn)與總體目標(biāo)相悖的情況。

最后，構(gòu)建實(shí)踐邏輯有利于科學(xué)探索新時(shí)代行政體制改革的實(shí)施路徑和深化方式。行政體制改革的總體成效有賴(lài)于各個(gè)環(huán)節(jié)和配套操作的系統(tǒng)且持續(xù)的推進(jìn)。實(shí)踐邏輯表明了行政體制改革是職能配置、機(jī)構(gòu)安排、權(quán)力運(yùn)行與法治保障的系統(tǒng)工程，需要各個(gè)子系統(tǒng)的通力配合和協(xié)調(diào)一致。遵循實(shí)踐邏輯的基本脈絡(luò)，有利于從操作層面統(tǒng)籌思考和科學(xué)安排改革的實(shí)施路徑和深化方式，使改革的具體實(shí)施和頂層設(shè)計(jì)相一致，確保改革在有序中穩(wěn)步推進(jìn)。