對(duì)外援助：新中國(guó)和平崛起的外交密碼

“越南請(qǐng)求中國(guó)援助大米事”“關(guān)于老撾要求我國(guó)提供經(jīng)濟(jì)援助問(wèn)題”，某某國(guó)“要求中國(guó)提供”“請(qǐng)求中國(guó)援助”“請(qǐng)求我給予”“要求我援建”……這是20世紀(jì)50年代新中國(guó)一些駐外大使館來(lái)電及外交部上送報(bào)告中的常見(jiàn)字句。1950年新中國(guó)雖然成立不久，“一窮二白”，但中國(guó)對(duì)外援助的序幕就是從那一年正式拉開的。

援助朝鮮和越南：維護(hù)了新中國(guó)安全

新中國(guó)成立初期，我國(guó)在外交上面臨三大問(wèn)題：如何建立自己的外交關(guān)系，如何對(duì)待美國(guó)和其他帝國(guó)主義國(guó)家，如何對(duì)待蘇聯(lián)和其他社會(huì)主義國(guó)家。早在 1949 年春夏之間，毛澤東就先后提出了“另起爐灶”“打掃干凈屋子再請(qǐng)客”“一邊倒”和團(tuán)結(jié)世界各國(guó)人民的外交方針。對(duì)外援助作為當(dāng)時(shí)外交工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是從幫助周邊友好國(guó)家開始起步的。

1950年年初，越南民主共和國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人胡志明不顧六旬高齡和法軍封鎖，親率越共中央代表團(tuán)徒步17天秘密進(jìn)入中國(guó)，并于1月30日抵達(dá)北京，與劉少奇、朱德等商談中國(guó)援助越南抗擊法國(guó)的事項(xiàng)。為進(jìn)一步爭(zhēng)取援助，胡志明等隨即前往莫斯科，會(huì)見(jiàn)了斯大林以及在蘇訪問(wèn)的毛澤東和周恩來(lái)。據(jù)目前的資料，越南民主共和國(guó)是最早向新中國(guó)尋求援助的國(guó)家。

經(jīng)過(guò)協(xié)商，中方采取派遣顧問(wèn)團(tuán)秘密赴越、無(wú)償提供物資援助、接受越軍入境受訓(xùn)等方式，立即全面展開了對(duì)越援助。從這年4月起，中國(guó)援越物資開始運(yùn)進(jìn)越北根據(jù)地，第一批越軍主力部隊(duì)進(jìn)入中國(guó)境內(nèi)接受裝備、進(jìn)行訓(xùn)練。同時(shí)，中國(guó)向越南無(wú)償提供了大量的武器裝備和后勤軍資援助。為加強(qiáng)越軍的攻堅(jiān)力量，毛澤東曾要求彭德懷：“（越軍）炮如不足，應(yīng)從中國(guó)現(xiàn)有炮兵中抽調(diào)，讓我們的一部分炮兵暫時(shí)變?yōu)橥绞?。?/p>

這年6月，朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)。從10月開始，中國(guó)先后出動(dòng)100多萬(wàn)名志愿軍抗美援朝，開支戰(zhàn)費(fèi)7萬(wàn)億元人民幣（舊幣）。1953年11月金日成訪問(wèn)中國(guó)，中朝簽訂經(jīng)濟(jì)文化合作協(xié)定，中國(guó)不僅將戰(zhàn)時(shí)費(fèi)用一筆勾銷，還無(wú)償贈(zèng)送朝鮮8萬(wàn)億元人民幣（舊幣）。

1958年，朝鮮軍民歡送中國(guó)人民志愿軍歸國(guó) （攝影/呂厚民）

在抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)的重壓下，中國(guó)仍不忘支援越南的抗法斗爭(zhēng)。1953年3月13日，周恩來(lái)復(fù)電駐越南的中共中央聯(lián)絡(luò)代表及越南勞動(dòng)黨中央：越南要求中國(guó)援助的軍事物資，均可予以解決。12月，為協(xié)助越南打贏具有決定意義的奠邊府戰(zhàn)役，中國(guó)派出軍事顧問(wèn)團(tuán)，提供戰(zhàn)役所需的全部武器彈藥、通信設(shè)備、糧食、醫(yī)藥等，保證了此役大獲全勝。

據(jù)財(cái)政部的不完全統(tǒng)計(jì)，1950年到1954年，中國(guó)無(wú)償提供給越南約1.7萬(wàn)億元 （舊幣）的物資援助。這一時(shí)期，中國(guó)對(duì)越南的無(wú)償援助是多方面的，如1951年5月15日的一份材料，越方的要求開門見(jiàn)山：“我們正處在青黃不接期間，如無(wú)援米必告斷炊?！虼?，懇切要求你們?cè)賻椭覀円磺灏賴嵵羶汕嵈竺祝远蛇^(guò)此難關(guān)?！倍凇吨袊?guó)和越南關(guān)于中國(guó)1955年援助越南的議定書》的附件中，中方援越的貨物更為豐富，有3萬(wàn)噸大米、300噸面粉、5000公斤葡萄干、180根皮帶、1130 箱酒及粉條、香煙、中成藥、醫(yī)療器械等；援建鐵路的物資表里，有電爐、電話機(jī)、卡尺、燈泡等；農(nóng)業(yè)援助項(xiàng)目從農(nóng)作物栽培、選種、育種、病蟲害防治，到建獸醫(yī)院、家畜防疫藥劑制造廠等，還有10個(gè)碾米廠、2個(gè)汽油庫(kù)、火柴廠等。事實(shí)上，那時(shí)大多數(shù)中國(guó)人也難以享用到葡萄干和高檔酒。

在北邊，1950年7月，我國(guó)首任駐蒙古國(guó)大使吉雅泰到任不久，蒙古總理喬巴山就向他提出“要求幫助解決勞動(dòng)力的問(wèn)題”。當(dāng)時(shí)，中方的答復(fù)是：“因?yàn)閲?guó)內(nèi)解放戰(zhàn)爭(zhēng)尚未結(jié)束，動(dòng)員工人出國(guó)是有困難的，這個(gè)問(wèn)題容后考慮。”

1954年，周恩來(lái)總理兌現(xiàn)了這一承諾。這年11月，烏蘭夫副總理率中共代表團(tuán)訪問(wèn)蒙古。蒙古國(guó)不客氣地向中國(guó)提交了總計(jì)12250名工人的清單，包括粗細(xì)木匠、泥瓦匠、制磚瓦、燒石灰匠、谷物蔬菜樹木花卉種植工、家具制造工、廚師、裁縫、制靴匠、印染工等近40個(gè)工種。當(dāng)年中國(guó)派出8200名工人，幫助蒙古建學(xué)校、醫(yī)院、療養(yǎng)院、專家招待所、熱電站、玻璃廠、造紙廠、養(yǎng)雞場(chǎng)等，甚至修復(fù)古廟。中國(guó)不能制造蒙古提出的紡織廠設(shè)備，不惜動(dòng)用緊缺的外匯到英國(guó)訂購(gòu)。

從1958年年底開始，非洲國(guó)家陸續(xù)與我國(guó)建交，對(duì)他們的援助一般在建交前幾個(gè)月就已開始，如援建中小型工業(yè)項(xiàng)目和農(nóng)場(chǎng)，幫助找水打井等。糧食是非洲國(guó)家最緊缺的東西，從1959年到1960年，盡管我國(guó)糧食連續(xù)兩年減產(chǎn)，但對(duì)于非洲國(guó)家的要求，仍然慷慨解囊。如1960年，我國(guó)援助幾內(nèi)亞10000噸大米，同時(shí)宣布“向剛果提供5000噸至10000噸小麥或大米”。中國(guó)還無(wú)償為非洲國(guó)家建造了20多座體育場(chǎng)館，連國(guó)際奧委會(huì)原主席薩馬蘭奇都說(shuō)：要想看中國(guó)最好的體育建筑，請(qǐng)到非洲去。

據(jù)公開資料，截至1960年年底，中國(guó)提供援助的國(guó)家已包括蒙古、越南、柬埔寨、喀麥隆、伊拉克、埃及等22國(guó)?！皬?950年起至1960年6月底，我國(guó)同某些兄弟國(guó)家和亞非民族主義國(guó)家達(dá)成協(xié)議，由我國(guó)提供無(wú)償援助和貸款總額為40.28億元人民幣（其中無(wú)償援助占28.17億元人民幣）”，這是1960年7月1日，時(shí)任外貿(mào)部副部長(zhǎng)的李強(qiáng)向全國(guó)外事會(huì)議報(bào)告的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，40.28億元的外援總額接近中國(guó)“一五”計(jì)劃期間國(guó)家基建投資計(jì)劃的1/10。

除此之外，中國(guó)早在1952年就對(duì)日本地震海嘯、1953年對(duì)英國(guó)和荷蘭的水災(zāi)、1955年對(duì)希臘地震等災(zāi)害事件做出緊急人道主義援助，并未因西方資本主義國(guó)家的意識(shí)形態(tài)和經(jīng)濟(jì)水平而放棄援助。

需要指出的是，20世紀(jì)五六十年代，中國(guó)對(duì)外援助以無(wú)償援助為主，而且是不附帶任何條件的。這也成為日后國(guó)內(nèi)許多報(bào)道批評(píng)新中國(guó)對(duì)外援助的主要論點(diǎn)之一，認(rèn)為當(dāng)時(shí)的對(duì)外援助成本長(zhǎng)期超出國(guó)力承受水平。但如果片面地將中國(guó)這一時(shí)期的對(duì)外援助理解為極左、“得不償失”，則有失偏頗。一方面對(duì)于無(wú)償援助資金，中國(guó)并非全部“管送不管用”，無(wú)償資金的使用通常有指定領(lǐng)域，多數(shù)用于中國(guó)在當(dāng)?shù)毓I(yè)農(nóng)業(yè)的成套項(xiàng)目建設(shè)，購(gòu)買中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的生活物資和項(xiàng)目建設(shè)配套物資。另一方面，中國(guó)與一些受援國(guó)簽訂了經(jīng)濟(jì)交流協(xié)議，并非毫無(wú)計(jì)劃地盲目贈(zèng)予，這在一定程度上促進(jìn)了新中國(guó)的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)建設(shè)。

當(dāng)然更重要的是，這一階段的對(duì)外援助以高昂的經(jīng)濟(jì)代價(jià)換取了寶貴的國(guó)家安全和巨大的外交建樹，成功打破美國(guó)在國(guó)際社會(huì)上對(duì)新中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)封鎖。首先，對(duì)朝鮮、越南兩國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)援助有力保護(hù)了中國(guó)的國(guó)家安全。劉少奇就曾指出中國(guó)援助越南的重要性：“如果我們不去幫助越南，讓敵人待在那里，我們的困難就會(huì)更大，麻煩也就更大?！逼浯?，在“一邊倒”的外交方針下，中國(guó)的援助讓許多社會(huì)主義國(guó)家和亞非殖民地半殖民地國(guó)家與臺(tái)灣斷交，鞏固了新中國(guó)的政權(quán)。再次，當(dāng)時(shí)的社會(huì)主義陣營(yíng)內(nèi)部也需要抵制蘇聯(lián)不斷膨脹的霸權(quán)主義，正是由于中國(guó)積極援助“同志加兄弟”的國(guó)家，避免了在外交上受制于人。另外，堅(jiān)持對(duì)個(gè)別發(fā)達(dá)國(guó)家的意外災(zāi)害提供人道主義救援，在成功塑造一個(gè)新生政權(quán)良好國(guó)際形象的同時(shí)，也為國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)改造創(chuàng)造了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的國(guó)際環(huán)境。

抗美援越期間，中國(guó)先后向越南援助20萬(wàn)輛左右的26英寸軍用自行車，通過(guò)它們將大量部隊(duì)和數(shù)百萬(wàn)噸的作戰(zhàn)物資秘密輸送到前線

支援第三世界：被窮朋友“抬進(jìn)”聯(lián)合國(guó)

從1959年下半年開始，中國(guó)大陸進(jìn)入了三年困難時(shí)期，蔣介石叫囂“反攻大陸”，國(guó)際環(huán)境明顯惡化，兩大陣營(yíng)冷戰(zhàn)繼續(xù)，中蘇關(guān)系趨于緊張并逐漸惡化，中印邊境沖突加劇，中國(guó)仍處在三面包圍中。

面對(duì)國(guó)內(nèi)外的艱難形勢(shì)，中國(guó)并沒(méi)有停下對(duì)外無(wú)償援助的腳步，反而更加擴(kuò)大了對(duì)外援助的規(guī)模。1961年，援外支出已接近償還外債的支出。1962年年初，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)好轉(zhuǎn)，于是公開承諾對(duì)外援助69億多元人民幣，主要是越南、朝鮮、蒙古、阿爾巴尼亞，其次是柬埔寨、巴基斯坦、尼泊爾、埃及、馬里、敘利亞、索馬里等亞非拉國(guó)家。1964年1月，周恩來(lái)在訪問(wèn)馬里時(shí)，首次提出了著名的中國(guó)對(duì)外援助的八項(xiàng)原則，核心內(nèi)容是：中國(guó)政府一貫根據(jù)平等互利的原則對(duì)外提供援助，決不附帶任何條件，決不要求任何特權(quán)；提供外援的目的是幫助受援國(guó)逐步走上自力更生、經(jīng)濟(jì)獨(dú)立發(fā)展的道路。這成為中國(guó)對(duì)外援助的范本。

當(dāng)時(shí)，中共中央對(duì)外聯(lián)絡(luò)部部長(zhǎng)王稼祥認(rèn)為我們實(shí)際許諾承擔(dān)的義務(wù)超出了中國(guó)的實(shí)際承受力，提出要減少對(duì)外援助，實(shí)事求是，量力而行，不過(guò)他的意見(jiàn)并沒(méi)有被毛澤東接受。1964年6月，毛澤東對(duì)來(lái)訪的越南人民軍參謀長(zhǎng)文進(jìn)勇說(shuō)：“我們兩國(guó)兩黨要合作，共同對(duì)敵。中國(guó)要做好援越準(zhǔn)備……”劉少奇也表示，援助越南進(jìn)行抗美斗爭(zhēng)，“我們的方針就是，凡是你們需要的，我們這里有的，我們要盡力援助你們”。

越南戰(zhàn)爭(zhēng)期間，中國(guó)生產(chǎn)的大型武器裝備很多供應(yīng)給了越南，甚至從現(xiàn)役裝備中抽調(diào)。有的新武器生產(chǎn)不足，寧可自己缺編，先拿去支援越南。由于援越的野戰(zhàn)輸油管不夠，中國(guó)推遲當(dāng)時(shí)正在鋪設(shè)的戰(zhàn)備輸油管線，將優(yōu)質(zhì)鋼管運(yùn)往越南。在支援越南抗美的戰(zhàn)爭(zhēng)中，我國(guó)20多個(gè)省、市、自治區(qū)，數(shù)千家科研單位、工廠先后擔(dān)負(fù)了援越抗美的任務(wù)。

在中國(guó)的對(duì)外援助中，對(duì)越南的援助時(shí)間最長(zhǎng)，數(shù)量最大。據(jù)公開資料，截至1978年，中國(guó)援越的軍事物資可以裝備200萬(wàn)陸?？哲婈?duì)，各種物質(zhì)折價(jià)200多億美元。這些援助不附帶任何條件，絕大部分無(wú)償，一小部分是無(wú)息貸款。1975年9月，周恩來(lái)對(duì)來(lái)訪的越南勞動(dòng)黨中央委員會(huì)第一書記黎筍說(shuō)：為了支援你們，我們不惜承擔(dān)了最大的民族犧牲。

當(dāng)時(shí)，中國(guó)對(duì)外援助的另一個(gè)大戶是阿爾巴尼亞。在1960年6月布加勒斯特會(huì)議上，阿爾巴尼亞勞動(dòng)黨不同意赫魯曉夫攻擊中國(guó)，由此，中阿關(guān)系迅速升溫，阿爾巴尼亞被譽(yù)為“歐洲社會(huì)主義的一盞明燈”。阿爾巴尼亞勞動(dòng)黨第一書記霍查對(duì)中國(guó)駐阿爾巴尼亞大使說(shuō)，我們向你們要求幫助，就如同弟弟向哥哥要求幫助一樣。你們有的，我們也要有。

1959年，毛澤東和亞洲、非洲、拉丁美洲青年朋友（攝影/侯波）

20世紀(jì)60年代初期，中國(guó)把蘇聯(lián)援助阿爾巴尼亞的項(xiàng)目全部包下來(lái)，援助規(guī)模不斷擴(kuò)大，幾乎有求必應(yīng)。1960年年底，中國(guó)處在三年困難時(shí)期，仍然緊急援助了阿爾巴尼亞5萬(wàn)噸糧食。

從1954年起，中國(guó)向阿爾巴尼亞提供經(jīng)濟(jì)和軍事援助折合人民幣100多億元。中國(guó)還先后派出近6000名專家，并為阿爾巴尼亞培養(yǎng)了幾千名技術(shù)骨干。中國(guó)援助阿爾巴尼亞急需的東西，甚至包括2100萬(wàn)美元的自由外匯。

這一時(shí)期，非洲也是中國(guó)援助的重點(diǎn)，一方面是向23個(gè)正在進(jìn)行民族解放運(yùn)動(dòng)的國(guó)家提供資金、武器、人員培訓(xùn)方面的援助，其中坦桑尼亞、安哥拉、莫桑比克、津巴布韋等國(guó)所得到的援助較多。另一方面是從1963年開始向阿爾及利亞、馬里、坦桑尼亞、幾內(nèi)亞等國(guó)派遣援非醫(yī)療隊(duì)，并延續(xù)至今。

當(dāng)時(shí)，中國(guó)還在非洲開展了最大的援外項(xiàng)目——坦贊鐵路。事實(shí)上，坦桑尼亞和贊比亞兩國(guó)早有修筑一條鐵路的計(jì)劃，最先向美國(guó)等西方大國(guó)和蘇聯(lián)求援，美國(guó)認(rèn)為這一計(jì)劃是“不切實(shí)際的幻想”。在此情況下，坦、贊兩國(guó)轉(zhuǎn)而寄希望于中國(guó)。1965年2月，毛澤東等領(lǐng)導(dǎo)人在與坦桑尼亞總統(tǒng)尼雷爾的會(huì)談中確定了中國(guó)將援建坦贊鐵路，劉少奇明確表示：“帝國(guó)主義不干的事情，我們干，我們一定幫助你們修！”同時(shí)，周恩來(lái)也認(rèn)為，集中力量援建這樣一個(gè)大工程，其效果和影響絕非在其他國(guó)家多搞一些中小項(xiàng)目所能比擬，它不僅可以使坦、贊兩國(guó)擺脫帝國(guó)主義、殖民主義的控制、訛詐，也有利于推進(jìn)整個(gè)非洲的民族解放事業(yè)。

1970年10月，坦贊鐵路動(dòng)工。為建設(shè)這條鐵路，中國(guó)政府提供無(wú)息貸款9.88億元人民幣。在修建坦贊鐵路的近6年時(shí)間里，中國(guó)先后派出專家和技術(shù)人員5萬(wàn)多名。施工過(guò)程中，因?yàn)樵O(shè)備落后，很多時(shí)候必須依靠“人海戰(zhàn)術(shù)”，約有65名中國(guó)工程技術(shù)人員為此獻(xiàn)出了寶貴的生命。

據(jù)解密的外交部檔案，1976年以前，我國(guó)共向朝鮮、越南、阿爾巴尼亞等110多個(gè)國(guó)家和地區(qū)提供過(guò)經(jīng)濟(jì)援助，特別是1973年，國(guó)家財(cái)政對(duì)外援助支出達(dá)到57.98億元，占國(guó)家財(cái)政支出的7.2%，是新中國(guó)成立以來(lái)對(duì)外援助支出最多的一年。

實(shí)事求是地說(shuō)，這一階段（1960—1973），中國(guó)對(duì)許多受援國(guó)的請(qǐng)求幾乎是有求必應(yīng)，援外工作確實(shí)存在著多算政治賬，少算或者不算經(jīng)濟(jì)賬的問(wèn)題，比如為援助伊拉克和古巴，分別大量購(gòu)買“伊拉克蜜棗”和“古巴糖”等。另外，由于在對(duì)外援助工作中過(guò)分強(qiáng)調(diào)意識(shí)形態(tài)，也使得個(gè)別受援國(guó)不僅沒(méi)有充分利用援助資源，存在浪費(fèi)現(xiàn)象，而且對(duì)中國(guó)的援助產(chǎn)生了不勞而獲的依賴心理。比如中國(guó)幫阿爾巴尼亞建設(shè)紡織廠，而阿自己不種棉花，要中國(guó)用外匯替它買?？棾刹甲龀梢路?，反過(guò)來(lái)賣給中國(guó)。中國(guó)援助的優(yōu)質(zhì)鋼材自己都極少，而阿方卻用它做電線桿，優(yōu)質(zhì)鋼板鋪廠房地面，甚至鋪路。1961年阿爾巴尼亞更是3次派人來(lái)北京要錢要物，甚至提出很多不切實(shí)際的要求。

但是我們更應(yīng)該看到，正是在這種三面夾擊的困境中，中國(guó)通過(guò)真誠(chéng)無(wú)私的援外工作打開了外交的新局面。1960年以前，與新中國(guó)建交的非洲國(guó)家只有5個(gè)，到1969年，這一數(shù)量增加到19個(gè)，占當(dāng)時(shí)非洲已獨(dú)立國(guó)家的50%。中國(guó)在世界上贏得了越來(lái)越多的認(rèn)可，徹底打破了美、蘇對(duì)中國(guó)的外交封鎖孤立，提升了社會(huì)主義大國(guó)的國(guó)際地位，特別是對(duì)中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的國(guó)民黨勢(shì)力也造成了沉重打擊。有學(xué)者指出，正是由于中國(guó)對(duì)非洲的巨額援助，特別是坦贊鐵路工程的修建起到了重要效果。1964年1月28日，英國(guó)《東方世界》刊文說(shuō)：“中國(guó)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人（指周恩來(lái)）對(duì)非洲所做的第一次訪問(wèn)，無(wú)論從哪方面來(lái)看都是一件具有世界歷史意義的事。這一點(diǎn)首先證明，中國(guó)在非洲享有很高的威信。”

1971年，第26屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)以壓倒多數(shù)票通過(guò)了阿爾巴尼亞等23國(guó)提出的恢復(fù)中華人民共和國(guó)在聯(lián)合國(guó)的一切合法權(quán)利，并將臺(tái)灣當(dāng)局從聯(lián)合國(guó)一切機(jī)構(gòu)中驅(qū)逐出去的提案。在對(duì)該提案投贊成票的76個(gè)國(guó)家中，有51個(gè)是亞非拉第三世界國(guó)家，其中絕大多數(shù)國(guó)家都是中國(guó)的受援國(guó)，也難怪毛澤東說(shuō)：“我們是被黑人朋友抬進(jìn)去的?！遍_拓中國(guó)生存和發(fā)展的國(guó)際空間，是這一時(shí)期中國(guó)對(duì)外援助取得成績(jī)的有力證據(jù)。

雙邊援助：服務(wù)于國(guó)內(nèi)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)建設(shè)

1971年，中國(guó)重返聯(lián)合國(guó)以后，援助國(guó)的數(shù)量和援外資金急劇增長(zhǎng)。1973年后，中國(guó)不計(jì)國(guó)力的對(duì)外援助傾向逐步得到糾正。在此前后，兩件大事與此至關(guān)重要：一是在1972年2月，美國(guó)總統(tǒng)尼克松訪華，中美兩國(guó)在對(duì)抗20多年后，開始走向關(guān)系正常化。同年，日本搶在美國(guó)前面與中國(guó)建交，同時(shí)創(chuàng)下多項(xiàng)第一：第一個(gè)同中國(guó)實(shí)行開放式貿(mào)易，第一個(gè)為中國(guó)提供大額中短期貸款援助，第一個(gè)與中國(guó)開展全方位的交流合作。二是在1973年3月，鄧小平被重新任命為國(guó)務(wù)院副總理，國(guó)內(nèi)開始傾向于恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這年5月，周恩來(lái)在外事會(huì)議上說(shuō)：“國(guó)家現(xiàn)在力量有限，我們是力不從心，中國(guó)目前還是發(fā)展中國(guó)家，今后只能是有重點(diǎn)地適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行對(duì)外援助?！?/p>

“文化大革命”結(jié)束后的1977年，中央發(fā)文指出：“建議今后如無(wú)特殊情況，援外支出占財(cái)政支出的比例不超過(guò)4%為宜。”此時(shí)，作為和平外交戰(zhàn)略的一部分，中國(guó)也開始認(rèn)真考慮如何進(jìn)行援助的問(wèn)題。1978年，第三次復(fù)出的鄧小平在一次講話中談到中國(guó)作為援助國(guó)的作用時(shí)說(shuō)：“我們現(xiàn)在還很窮，在無(wú)產(chǎn)階級(jí)國(guó)際主義方面還不可能做得很多，貢獻(xiàn)還很小。到實(shí)現(xiàn)了‘四個(gè)現(xiàn)代化’，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，我們對(duì)人類特別是對(duì)第三世界的貢獻(xiàn)可能會(huì)多一點(diǎn)?！蓖?月，中國(guó)果斷撤回在越南和阿爾巴尼亞的所有援助專家，并停止對(duì)阿爾巴尼亞的經(jīng)濟(jì)和軍事援助。

1979年7月，中共中央副主席、國(guó)務(wù)院副總理鄧小平在中央外事工作會(huì)議上指出：“應(yīng)當(dāng)肯定我國(guó)過(guò)去援助第三世界是正確的，我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)困難，但是我們還得拿出必要數(shù)量的援外資金，從戰(zhàn)略上講，我們真正發(fā)展起來(lái)了，要用相當(dāng)數(shù)量來(lái)援助，中國(guó)發(fā)展以后不要忘記這一點(diǎn)。在援助問(wèn)題上，方針要堅(jiān)持，基本上援助的原則還是那個(gè)八條，具體辦法要修改，真正使受援國(guó)得到益處?！?/p>

這一年，中國(guó)援外金額占財(cái)政支出的比率銳降至0.7%。這一變化背后，也蘊(yùn)含著中國(guó)對(duì)時(shí)代主題的認(rèn)知，“革命與戰(zhàn)爭(zhēng)”已不再是時(shí)代主題，“當(dāng)今世界有兩大問(wèn)題，一個(gè)是和平問(wèn)題，一個(gè)是發(fā)展問(wèn)題”。與此同時(shí)，鄧小平依然強(qiáng)調(diào)對(duì)外援助是我們國(guó)家一直堅(jiān)持的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)。“第三世界國(guó)家盡管窮，但在國(guó)際政治中的分量已經(jīng)大大增加，這是任何人不能忽視的”。

也就是從這時(shí)起，中國(guó)開始接受國(guó)外的援助：“我們要把世界一切先進(jìn)技術(shù)、先進(jìn)成果作為我們發(fā)展的起點(diǎn)?！编囆∑竭@種既接受援助又提供援助，接受援助發(fā)展自己之后提供更多對(duì)外援助的平等合作精神也反映在中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆三中全會(huì)上。改革開放初期，中國(guó)駐聯(lián)合國(guó)代表團(tuán)參加經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)的同志報(bào)告說(shuō)，聯(lián)合國(guó)每年用于援助的支出高達(dá)250億美元，其中約50億美元是無(wú)償援助，援助項(xiàng)目涉及人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面，如果能夠加以妥善利用，將有助于促進(jìn)中國(guó)的發(fā)展。這個(gè)意見(jiàn)受到中國(guó)高層的關(guān)注。

中、坦、贊三國(guó)工人在坦贊鐵路施工現(xiàn)場(chǎng)

1979年，中國(guó)開始大量利用多邊國(guó)際援助，接著又開始接受來(lái)自日本、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的雙邊援助，曾經(jīng)一度成為世界上最大的受援國(guó)。

1980年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于認(rèn)真做好援外工作的幾點(diǎn)意見(jiàn)》，正式總結(jié)過(guò)去對(duì)外援助的種種不足：“對(duì)外提供援助沒(méi)有堅(jiān)持量力而行的方針，特別是對(duì)一些重點(diǎn)國(guó)家承擔(dān)的任務(wù)過(guò)重，不注意經(jīng)濟(jì)規(guī)律，浪費(fèi)比較嚴(yán)重?！币虼?，當(dāng)時(shí)對(duì)一些國(guó)家的援助請(qǐng)求，中國(guó)進(jìn)行了友好的回絕，如婉拒了尼日利亞的援助請(qǐng)求，并削減了對(duì)馬里、幾內(nèi)亞等國(guó)的援助數(shù)額。從1978年年中開始，中國(guó)援外醫(yī)療也在原則上取消無(wú)償援助政策，受援國(guó)需部分或全部承擔(dān)費(fèi)用。

為防止其他國(guó)家的誤解，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次向有關(guān)國(guó)家進(jìn)行解釋，陳述中國(guó)面臨的經(jīng)濟(jì)困難，并向他們釋放在中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)發(fā)展后再對(duì)其進(jìn)行援助的善意。中國(guó)削減對(duì)外援助的做法并未對(duì)中國(guó)外交造成太大不利影響，中國(guó)也得以集中有限的物力財(cái)力推進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)改革開放后經(jīng)濟(jì)的騰飛。

此后，中國(guó)的對(duì)外援助基本上以平等互利、共同發(fā)展為指導(dǎo)原則，突出“平等互利、形式多樣、注意實(shí)效、共同發(fā)展”的內(nèi)容，這也意味著，對(duì)外援助的經(jīng)濟(jì)意義超越了對(duì)政治利益的訴求。當(dāng)然同西方一些大國(guó)的援助相比，中國(guó)的對(duì)外援助仍然是“不附加任何政治條件”。

2009年9月，“雜交水稻之父”袁隆平院士帶各國(guó)朋友參觀試驗(yàn)田，推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)合作項(xiàng)目

1980年至1981年，外援支出僅占我國(guó)財(cái)政支出的0.6%。在援助方式上，減少物資援助和現(xiàn)匯援助，提高成套項(xiàng)目援助及項(xiàng)目建成后的技術(shù)援助項(xiàng)目的比例，尤其是成套項(xiàng)目后的技術(shù)合作項(xiàng)目，成為中國(guó)提高對(duì)外援助項(xiàng)目可持續(xù)性與“授人以漁”增強(qiáng)發(fā)展中國(guó)家發(fā)展能力的重要方式和機(jī)制。同時(shí)，將中國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)改革中的承包經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)等方式運(yùn)用到早期援助項(xiàng)目的改制上，比較典型的案例有援非醫(yī)療、馬里糖廠、盧旺達(dá)水泥廠、布基納法索的三個(gè)水稻墾區(qū)、贊比亞的中贊友誼農(nóng)場(chǎng)以及中國(guó)水產(chǎn)在非洲13個(gè)國(guó)家實(shí)施了23個(gè)漁業(yè)合作項(xiàng)目。

從20世紀(jì)90年代中期開始，中國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)快速繁榮起來(lái)，對(duì)外援助規(guī)模也逐步擴(kuò)大。1995年，時(shí)任外經(jīng)貿(mào)部部長(zhǎng)吳儀提出了“經(jīng)貿(mào)大戰(zhàn)略”，把對(duì)外貿(mào)易、資本流動(dòng)和國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作結(jié)合起來(lái)，運(yùn)用國(guó)內(nèi)外資金、資源和市場(chǎng)來(lái)促進(jìn)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

為此，中國(guó)積極推動(dòng)對(duì)外援助資金來(lái)源和形式的多樣化，同時(shí)兼顧受援國(guó)和中國(guó)雙方的利益。1995年之前中國(guó)用于對(duì)外援助的資金來(lái)源十分單一，從1995年起，除了政府財(cái)政提供的資金外，還增加了金融機(jī)構(gòu)提供的具有援助性質(zhì)的資金。據(jù)商務(wù)部數(shù)據(jù)，自1995年開始對(duì)外提供優(yōu)惠貸款以來(lái)，截至2009年年底，中國(guó)共向76個(gè)國(guó)家提供了優(yōu)惠貸款，支持項(xiàng)目325個(gè)，其中建成142個(gè)。這些受援國(guó)利用中國(guó)的優(yōu)惠貸款購(gòu)買本國(guó)急需的設(shè)備、材料等，其中不少直接從中國(guó)采購(gòu)，這也帶動(dòng)了中國(guó)企業(yè)出口產(chǎn)品、設(shè)備和技術(shù)等。

總之，這一階段中國(guó)的對(duì)外援助重點(diǎn)在服務(wù)國(guó)內(nèi)的現(xiàn)代化建設(shè)，通過(guò)借助國(guó)內(nèi)改革開放和世界經(jīng)濟(jì)、政治相對(duì)穩(wěn)定的有利環(huán)境，一方面積極學(xué)習(xí)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，提升國(guó)際化水平；另一方面在力所能及的范圍內(nèi)幫助發(fā)展中國(guó)家改善發(fā)展條件，同時(shí)帶動(dòng)我國(guó)企業(yè)“走出去”和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

值得一提的是，這個(gè)時(shí)期中國(guó)醫(yī)療隊(duì)不僅成為媒體塑造中非友誼的重要內(nèi)容，而且也獲得了受援國(guó)民眾的認(rèn)同。1982年，贊比亞盧安夏地區(qū)發(fā)生因撤銷中國(guó)醫(yī)療點(diǎn)而導(dǎo)致的群眾示威游行，中國(guó)于是取消了撤點(diǎn)計(jì)劃。在坦桑尼亞，中國(guó)醫(yī)生成為各地居民爭(zhēng)搶目標(biāo)，省長(zhǎng)的職位甚至和中國(guó)醫(yī)生去留掛鉤。1983年，時(shí)任中共中央委員會(huì)總書記的胡耀邦肯定醫(yī)療隊(duì)是中國(guó)在第三世界國(guó)家的各類活動(dòng)中比較成功的一項(xiàng)。國(guó)務(wù)院副總理萬(wàn)里也認(rèn)為醫(yī)療隊(duì)是一種“花錢少、影響大、收效快”的對(duì)外援助方式。

大國(guó)擔(dān)當(dāng)：分享發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)互利共贏

進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持了長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)。2010年超越日本，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。2012年，黨的十八大明確提出“要倡導(dǎo)人類命運(yùn)共同體意識(shí)”；2013年，習(xí)近平主席提出“一帶一路”倡議，推動(dòng)人類命運(yùn)共同體的構(gòu)建。這意味著中國(guó)對(duì)外援助的目標(biāo)從服務(wù)于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)向追求互利共贏和共同發(fā)展轉(zhuǎn)變。

為實(shí)現(xiàn)對(duì)外援助目標(biāo)的調(diào)整，新世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)對(duì)外援助在方式、渠道、領(lǐng)域、制度上逐漸形成了8種主要方式，包括成套項(xiàng)目建設(shè)、提供一般物資、技術(shù)合作、人力資源開發(fā)合作、援外醫(yī)療隊(duì)、緊急人道主義援助、援外志愿者和債務(wù)減免等，每一種援助方式對(duì)受援國(guó)的支持都是非常顯著的。如2014年，埃博拉病毒肆虐非洲，有些援非國(guó)家開始撤走本國(guó)醫(yī)生，中國(guó)醫(yī)生卻選擇和非洲人民一起抗擊病毒，數(shù)以萬(wàn)計(jì)的患者在中國(guó)醫(yī)療隊(duì)的救助下從死亡線上活了下來(lái)。這是中非友誼的真情體現(xiàn)，也讓世界看到了中國(guó)作為負(fù)責(zé)任大國(guó)的擔(dān)當(dāng)。

同西方發(fā)達(dá)國(guó)家援助相比，中國(guó)對(duì)外援助的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在：第一，重視支持援建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如交通、體育場(chǎng)館、學(xué)校以及援建發(fā)展中國(guó)家急需的產(chǎn)業(yè)。以馬拉維為例，2008年以來(lái)，中國(guó)采用無(wú)償援助和優(yōu)惠貸款等方式幫助其建設(shè)了議會(huì)大廈、國(guó)家體育場(chǎng)、國(guó)際會(huì)議中心以及馬拉維科技大學(xué)，這對(duì)整體提升馬拉維國(guó)家的發(fā)展能力有非常重要的作用。第二，重視對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的支持，中國(guó)采取了援建示范中心、派遣農(nóng)業(yè)技術(shù)專家、提供農(nóng)業(yè)技術(shù)合作項(xiàng)目等多種方式提高受援國(guó)糧食生產(chǎn)能力，緩解其糧食安全問(wèn)題。第三，重視支持受援國(guó)的工業(yè)化，將促進(jìn)工業(yè)化作為新時(shí)期對(duì)外援助的一個(gè)重要舉措，如支援發(fā)展中國(guó)家建設(shè)工業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等。與此同時(shí)，中國(guó)還積極支持發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)全球共性發(fā)展問(wèn)題，如2015年9月，中國(guó)宣布出資200億元人民幣建立“中國(guó)氣候變化南南合作基金”，以幫助廣大發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化。

2020年3月21日，全國(guó)首趟搭載捐贈(zèng)歐洲防疫物資的中歐班列從義烏西站啟程，萬(wàn)里馳援西班牙（攝影/陸磊）

推動(dòng)共建“一帶一路”倡議，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體成為新時(shí)期中國(guó)援外的歷史使命。2013年習(xí)近平主席訪問(wèn)非洲，為中非共同發(fā)展打開了新的機(jī)遇之門。習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)，“要切實(shí)落實(shí)好正確義利觀，做好對(duì)外援助工作，真正做到弘義融利”。通過(guò)推動(dòng)互利合作，中國(guó)將為全球發(fā)展貢獻(xiàn)更多的中國(guó)智慧、中國(guó)方案。

2014年開工，2017年建成通車的肯尼亞蒙內(nèi)鐵路（蒙巴薩—內(nèi)羅畢）就是中國(guó)（5000名中國(guó)工人參與援建）幫助肯尼亞修建的一條全線采用中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)軌鐵路，是肯尼亞獨(dú)立以來(lái)的最大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，也是肯尼亞實(shí)現(xiàn)2030年國(guó)家發(fā)展愿景的“旗艦工程”。這條全長(zhǎng)480公里的鐵路，不僅完善了當(dāng)?shù)亟煌ǎ碳ち丝夏醽喌慕?jīng)濟(jì)，也讓4.6萬(wàn)非洲人有了工作，還培養(yǎng)了1000多名技術(shù)運(yùn)營(yíng)人才。這令當(dāng)?shù)厝藢?duì)中國(guó)人充滿了無(wú)限感激：“一直以來(lái)，我們國(guó)家的經(jīng)濟(jì)都停滯不前，很少有國(guó)家對(duì)我們伸出援助之手，唯有中國(guó)，改變了肯尼亞。如果日后肯尼亞的經(jīng)濟(jì)有了很大的改變，這都離不開中國(guó)。”

長(zhǎng)期以來(lái)，進(jìn)入非洲的中國(guó)國(guó)企承擔(dān)了大量援外項(xiàng)目。“國(guó)企常肩負(fù)政治使命，對(duì)一些高風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目迎難而上”。這為后來(lái)更多民營(yíng)資本進(jìn)入非洲拓寬了道路。

近年來(lái)，民營(yíng)企業(yè)作為投資非洲企業(yè)中的主力軍，在與非方合作的企業(yè)中，擔(dān)當(dāng)了重要的角色。比如，作為中國(guó)高中檔女鞋生產(chǎn)商，華堅(jiān)集團(tuán)在2011年成立了華堅(jiān)國(guó)際鞋城（埃塞俄比亞）有限公司。據(jù)報(bào)道，該公司投產(chǎn)僅3個(gè)月，便推動(dòng)當(dāng)?shù)仄じ锂a(chǎn)品出口增長(zhǎng)了57%，成為當(dāng)?shù)刈畲蟮某隹谄髽I(yè)。

2019年6月，第一屆中國(guó)—非洲經(jīng)貿(mào)博覽會(huì)在湖南長(zhǎng)沙舉辦。開幕第一天，“中非基礎(chǔ)設(shè)施與融資合作對(duì)話會(huì)”上，非方與中國(guó)企業(yè)簽下了13個(gè)項(xiàng)目，合同金額達(dá)25.71億美元；緊接著進(jìn)行的“中非農(nóng)業(yè)合作發(fā)展研討會(huì)”上，雙方又簽下8個(gè)涉及農(nóng)業(yè)合作的項(xiàng)目，合同金額達(dá)到了27.47億美元。中國(guó)企業(yè)正成為促進(jìn)非洲經(jīng)濟(jì)總量快速增長(zhǎng)的一支重要力量。

2018年3月，為充分發(fā)揮對(duì)外援助在配合“一帶一路”建設(shè)和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體中的作用，中國(guó)決定成立國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)援外工作。由此看出，對(duì)外援助一直是在不斷契合國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展需要，對(duì)外援助已經(jīng)不再僅僅是服務(wù)于中國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑，更是中國(guó)參與全球治理、推動(dòng)建立國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)新秩序的一種路徑。譬如，2020年5月18日，習(xí)近平主席在第73屆世界衛(wèi)生大會(huì)上宣布將在兩年內(nèi)提供20億美元國(guó)際援助，與聯(lián)合國(guó)合作在華設(shè)立全球人道主義應(yīng)急倉(cāng)庫(kù)和樞紐，建立30個(gè)中非對(duì)口醫(yī)院合作機(jī)制。另外，受新型冠狀病毒肺炎疫情沖擊影響，廣大發(fā)展中國(guó)家，特別是非洲國(guó)家普遍出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)困難，償債壓力增大，部分國(guó)家面臨著流動(dòng)性危機(jī)。中方對(duì)此積極采取務(wù)實(shí)措施協(xié)助非洲國(guó)家紓解償債壓力。在國(guó)際多邊層面，中國(guó)將會(huì)同二十國(guó)集團(tuán)成員，落實(shí)“暫緩最貧困國(guó)家債務(wù)償付倡議”。在雙邊層面，針對(duì)受援國(guó)的短期流動(dòng)性危機(jī)，中國(guó)已經(jīng)宣布暫停77個(gè)發(fā)展中國(guó)家的債務(wù)償還，體現(xiàn)了與發(fā)展中國(guó)家共克時(shí)艱的大國(guó)立場(chǎng)。

國(guó)與國(guó)之間的援助應(yīng)該是相互的。據(jù)軍史專家徐焰2019年撰文回憶：“16年前作為軍事代表團(tuán)成員赴巴基斯坦時(shí)，只要穿著中國(guó)軍裝在公開場(chǎng)合出現(xiàn)，往往都會(huì)受到當(dāng)?shù)孛癖娪芍缘臍g呼。他們非常感謝中國(guó)在危急時(shí)給予的援助，同樣我們也知道在西方對(duì)華技術(shù)封鎖時(shí)，是巴方轉(zhuǎn)手售來(lái)先進(jìn)飛機(jī)和其他一些裝備。由此看出恰當(dāng)援外最終既利人又能益己。”據(jù)統(tǒng)計(jì)，新中國(guó)成立70年來(lái)，中國(guó)累計(jì)向近170個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織提供了4000多億元人民幣援助，派遣60多萬(wàn)名援助人員。除了傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)和防災(zāi)減災(zāi)等議題，中國(guó)的對(duì)外援助在性別平等、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公平、法制建設(shè)等領(lǐng)域參與度越來(lái)越高。

總之，中國(guó)對(duì)外援助并非是被動(dòng)卷入全球化的產(chǎn)物，從一開始就具備了主動(dòng)把握世界的特點(diǎn)。從新中國(guó)成立到今天，中國(guó)正是借助對(duì)外援助這種外交形式，突破了“一邊倒”的束縛與美、蘇等超級(jí)大國(guó)的封鎖，實(shí)現(xiàn)了從“站起來(lái)”“富起來(lái)”到“強(qiáng)起來(lái)”的和平崛起。據(jù)外交部網(wǎng)站信息，截至2019年9月，中國(guó)已與世界上180個(gè)國(guó)家建立了外交關(guān)系?！芭笥讶Α钡牟粩鄶U(kuò)大，折射出的是中國(guó)國(guó)際影響力、感召力的不斷提升。中國(guó)70年的對(duì)外援助，功不可沒(méi)。

當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局，但“和平與發(fā)展”的主題沒(méi)有變。積極參與全球治理和治理體系改革、掌握戰(zhàn)略主動(dòng)已成為大國(guó)共識(shí)。日本的經(jīng)濟(jì)總量不到中國(guó)的四成，每年援外都在5000億日元左右，目的就是擴(kuò)大影響以提高國(guó)際地位。就中國(guó)而言，中國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家、新興戰(zhàn)略大國(guó)三重身份的合體，這就決定了中國(guó)致力于本國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的同時(shí)，也要關(guān)心和援助發(fā)展中國(guó)家；在致力于促進(jìn)世界和平與發(fā)展的同時(shí)要幫助第三世界國(guó)家解決貧困和動(dòng)蕩問(wèn)題。此外，中國(guó)仍是世界上唯一一個(gè)還未完成統(tǒng)一的大國(guó)，而對(duì)外援助有助于獲得廣大發(fā)展中國(guó)家對(duì)“一個(gè)中國(guó)”原則的支持。

從上述層面上講，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和把握對(duì)外援助的發(fā)展歷史及戰(zhàn)略意義，對(duì)于全面統(tǒng)籌謀劃和推進(jìn)新時(shí)代中國(guó)特色大國(guó)外交，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，具有重要而深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。