漁業(yè)船舶水上安全事故應(yīng)急預(yù)案的系統(tǒng)分析與設(shè)計(jì)

黃應(yīng)邦，許明監(jiān)，潘灶林，陳余海，馬勝偉，林錫坤，吳洽兒

（中國水產(chǎn)科學(xué)研究院南海水產(chǎn)研究所，廣東廣州 510300）

自“十三五”以來，全國漁業(yè)系統(tǒng)積極推進(jìn)漁業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，漁業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)中有進(jìn)，漁業(yè)強(qiáng)國目標(biāo)正在逐步實(shí)現(xiàn)。但在優(yōu)越的成績背后也伴隨著較大的產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。目前，中國漁業(yè)產(chǎn)業(yè)仍存在諸多安全生產(chǎn)問題：人員生產(chǎn)性事故、操作不當(dāng)導(dǎo)致船舶自沉、商漁船碰撞事故等［1-3］。造成這些安全事故的主要原因有：漁船數(shù)量眾多、漁船老齡化和安全救生設(shè)備配備不足、大量存在的“三無”船舶影響了正常生產(chǎn)秩序、船員文化水平和技能低下、安全監(jiān)管不足以及惡劣的天氣海況等［4-7］。

近年來，中國漁業(yè)主管部門極為重視漁業(yè)安全生產(chǎn)。國務(wù)院和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下發(fā)文件，要求夯實(shí)漁業(yè)安全生產(chǎn)管理，健全應(yīng)急管理機(jī)制，推動(dòng)各地行業(yè)應(yīng)急管理融入地方應(yīng)急管理體系，完善漁業(yè)水上應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)專、兼職應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化漁船船員基本技能和漁船應(yīng)急處置措施，加強(qiáng)救生、消防等應(yīng)急演練，切實(shí)提高廣大漁民的安全航行和應(yīng)急逃生技能，提升風(fēng)險(xiǎn)防范能力。開展新型漁業(yè)無線電設(shè)備的研發(fā)與推廣使用，切實(shí)提高險(xiǎn)情事故應(yīng)急處置和搜救成功率。推動(dòng)建設(shè)漁業(yè)與海事系統(tǒng)航行安全和海上搜救信息共享平臺(tái)，研究開發(fā)基于自動(dòng)識(shí)別技術(shù)的商漁船防碰撞預(yù)警系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)商漁船防碰撞合理自動(dòng)預(yù)警、即時(shí)規(guī)避。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《全國漁業(yè)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃》再次重申加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理，推動(dòng)安全生產(chǎn)責(zé)任制落實(shí)，加強(qiáng)漁業(yè)安全應(yīng)急管理體系，完善各項(xiàng)漁業(yè)安全應(yīng)急預(yù)案，開展?jié)O業(yè)海難救助演練。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《2020年漁業(yè)漁政工作要點(diǎn)》中強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持不懈抓好漁業(yè)安全生產(chǎn)，集中整治漁業(yè)安全生產(chǎn)管理企業(yè)（船東）、船員安全隱患，建立漁業(yè)安全生產(chǎn)知識(shí)和技能教育制度，加強(qiáng)從業(yè)人員安全教育培訓(xùn)，切實(shí)加強(qiáng)漁船船東和船員綜合素質(zhì)。強(qiáng)化漁船職務(wù)船員航行、作業(yè)、錨泊等狀態(tài)下的避碰知識(shí)教育，普及漁船消防、救生、信號(hào)、航行、無線電通信等安全設(shè)備的應(yīng)用和維護(hù)常識(shí)，提升職務(wù)船員專業(yè)技能。

應(yīng)急預(yù)案是海上緊急突發(fā)事件和應(yīng)急管理的重要環(huán)節(jié)，是提升應(yīng)急處置效率、保障漁業(yè)水上事故救援的重要基礎(chǔ)。目前，中國漁業(yè)主管部門特別注重漁業(yè)應(yīng)急預(yù)案工作［8-10］，但漁業(yè)水上突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案仍存在很多缺陷，例如，只重理論，實(shí)際操作困難，遇到漁船突發(fā)事件無法得到有效的控制和及時(shí)的救援等［11-13］。為此，本文以海上作業(yè)的漁業(yè)船舶為研究對(duì)象，開展?jié)O業(yè)船舶水上安全事故應(yīng)急預(yù)案的系統(tǒng)分析和實(shí)施方案的設(shè)計(jì)研究，旨在增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案實(shí)施方案的指導(dǎo)性和適用性，有利于形成全國漁業(yè)聯(lián)合應(yīng)急行動(dòng)的穩(wěn)定機(jī)制，成為各級(jí)漁業(yè)主管部門、漁業(yè)企業(yè)及漁業(yè)從業(yè)人員參與漁業(yè)水上應(yīng)急行動(dòng)的指南。

1 應(yīng)急預(yù)案的系統(tǒng)分析

1.1 概念和分類

1.1.1 應(yīng)急預(yù)案的概念

漁業(yè)船舶水上安全事故應(yīng)急預(yù)案是指為應(yīng)付（預(yù)警或發(fā)生）重、特大漁業(yè)水上安全事故而事先制定的行動(dòng)方案，包括應(yīng)急響應(yīng)、管理、指揮、救援計(jì)劃等。當(dāng)漁業(yè)船舶在水上生產(chǎn)過程中遇到安全事故時(shí)，漁業(yè)主管機(jī)構(gòu)接收到事故船舶或其他渠道的信息報(bào)警，對(duì)信息匯總分析并根據(jù)應(yīng)急預(yù)案，形成對(duì)應(yīng)的事故處理方案，能及時(shí)、有效處置安全事故，最大限度地減少事故造成的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，維護(hù)漁區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。

1.1.2 應(yīng)急預(yù)案的分類

應(yīng)急預(yù)案的主要目的是為漁業(yè)船舶水上安全事故提供應(yīng)對(duì)措施［14］。按照應(yīng)急預(yù)案的編制與執(zhí)行主體來進(jìn)行分類，可以分為國家預(yù)案、省級(jí)預(yù)案、地（市）級(jí)預(yù)案、縣級(jí)預(yù)案4類。（1）國家預(yù)案是一種宏觀管理，以場外應(yīng)急指揮為主的綜合性預(yù)案，包括涉及全國或性質(zhì)特別重大事故災(zāi)難的危急處置情況。（2）省級(jí)預(yù)案是涉及省內(nèi)漁業(yè)船舶水上安全事故的危急處置，也是以場外指揮為主的預(yù)案，其內(nèi)容同國家預(yù)案大體相似。（3）地市級(jí)預(yù)案應(yīng)既有場外應(yīng)急指揮，也有場內(nèi)應(yīng)急救援指揮，還包括應(yīng)急響應(yīng)程序和標(biāo)準(zhǔn)化操作程序。所有應(yīng)急救援活動(dòng)的責(zé)任、功能、目標(biāo)都應(yīng)清晰、準(zhǔn)確，每一個(gè)重要程序或活動(dòng)必須通過現(xiàn)場實(shí)際演練與評(píng)審。（4）縣級(jí)預(yù)案大多是一種現(xiàn)場預(yù)案，以場內(nèi)應(yīng)急指揮為主，主要強(qiáng)調(diào)預(yù)案的可操作性。

根據(jù)漁業(yè)船舶水上安全事故發(fā)生的原因［5］，應(yīng)急預(yù)案可分為水上生產(chǎn)安全事故和自然災(zāi)害事故2種：（1）水上生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案，包括：碰撞應(yīng)急預(yù)案、風(fēng)損應(yīng)急預(yù)案、觸損/擱淺應(yīng)急預(yù)案、火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案、機(jī)械損傷應(yīng)急預(yù)案、自沉應(yīng)急預(yù)案、作業(yè)人員觸電、中毒、溺水應(yīng)急預(yù)案等；（2）自然災(zāi)害事故應(yīng)急預(yù)案，包括：風(fēng)暴潮應(yīng)急預(yù)案、海嘯應(yīng)急預(yù)案、臺(tái)風(fēng)或大風(fēng)應(yīng)急預(yù)案、冰凍應(yīng)急預(yù)案、暴雨應(yīng)急預(yù)案、霧霾應(yīng)急預(yù)案等。

1.2 應(yīng)急預(yù)案的體系結(jié)構(gòu)

漁業(yè)水上船舶在遇到安全事故時(shí)，會(huì)在第一時(shí)間利用一切可用渠道向漁業(yè)主管部門反饋事故信息，漁業(yè)主管部門在收到信息后，應(yīng)立即依據(jù)匯總信息判斷事件的等級(jí)，然后根據(jù)突發(fā)事件的等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)分別向縣、市、省、國家等不同級(jí)別的管理機(jī)構(gòu)啟動(dòng)相應(yīng)的漁業(yè)應(yīng)急響應(yīng)，組織漁業(yè)及專業(yè)救助力量，并協(xié)助海上搜救中心全力救助事故船舶。漁業(yè)船舶水上安全事故應(yīng)急預(yù)案是處理漁業(yè)水上突發(fā)應(yīng)急事件的“總綱”。

按照應(yīng)急管理的層級(jí)，中國漁業(yè)應(yīng)急預(yù)案體系由國家預(yù)案、省級(jí)預(yù)案、地市級(jí)預(yù)案、縣級(jí)預(yù)案等四級(jí)構(gòu)成，每一級(jí)預(yù)案中又包括總體預(yù)案和各種專項(xiàng)預(yù)案，各級(jí)機(jī)構(gòu)均設(shè)置相關(guān)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組、應(yīng)急辦公室和應(yīng)急指揮中心。四級(jí)應(yīng)急預(yù)案中的上級(jí)與下級(jí)之間是指導(dǎo)關(guān)系，下級(jí)預(yù)案是上級(jí)預(yù)案的具體化體現(xiàn)，縣級(jí)應(yīng)急預(yù)案還需要對(duì)現(xiàn)場救援隊(duì)伍的設(shè)置和資源分配做出具體安排。具體應(yīng)急體系框架如圖1所示。

圖1 漁業(yè)船舶水上應(yīng)急體系框架Fig.1 Framework of water emergency system for fishing vessels

1.3 應(yīng)急預(yù)案的處置流程

漁業(yè)船舶在海上生產(chǎn)作業(yè)遇到突發(fā)事件時(shí)，局勢一般較為復(fù)雜，如果不能在第一時(shí)間提出針對(duì)性的救援方案和措施，將可能導(dǎo)致事故的影響范圍擴(kuò)大。為提高應(yīng)急處置效率、降低漁業(yè)事故損失，必須明確整個(gè)突發(fā)事件的處置流程。針對(duì)漁業(yè)船舶在海上生產(chǎn)過程中所發(fā)生的安全事故救援特征，應(yīng)急預(yù)案由預(yù)警和報(bào)警、險(xiǎn)情確認(rèn)和核實(shí)、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急救援行動(dòng)、應(yīng)急行動(dòng)結(jié)束、評(píng)估總結(jié)、記錄歸檔等過程組成。主要包括5個(gè)程序，具體如下。

（1）預(yù)警、遇險(xiǎn)報(bào)警。預(yù)警、遇險(xiǎn)報(bào)警過程是制定應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)，省、市、縣級(jí)漁業(yè)主管部門及其所屬漁業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)值班室負(fù)責(zé)可能引發(fā)海上突發(fā)事件信息的收集。海事、氣象、海上搜救中心、水利、海洋、環(huán)保、地震等部門負(fù)責(zé)提供即時(shí)的海上有關(guān)預(yù)報(bào)預(yù)警信息。各級(jí)漁業(yè)主管部門及其所屬漁業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)值班室對(duì)接收的信息進(jìn)行分析評(píng)估，根據(jù)預(yù)警等級(jí)采取相對(duì)應(yīng)的應(yīng)急準(zhǔn)備。漁業(yè)船舶遇險(xiǎn)報(bào)警是指漁業(yè)船舶在海上航行或生產(chǎn)作業(yè)遇到險(xiǎn)情時(shí)，利用自配的通信設(shè)備，迅速、可靠地將遇險(xiǎn)事件向能提供協(xié)調(diào)援助的附近其他船舶、岸上有關(guān)部門報(bào)告的過程。主要包括船到岸、船到船以及岸上部門間的通信。

（2）險(xiǎn)情確認(rèn)和核實(shí)。在實(shí)施應(yīng)急預(yù)案時(shí)，首先開展事故的信息采集，確認(rèn)事故險(xiǎn)情，再依據(jù)各方信息的匯總分析進(jìn)行準(zhǔn)確的預(yù)判。核實(shí)的內(nèi)容包括：①事件性質(zhì)（熱帶氣旋等氣象災(zāi)害、海洋災(zāi)害、火災(zāi)、碰撞、觸礁、觸損、擱淺、機(jī)械故障或傷殘等）；②事件發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)及事發(fā)海域海況；③事件漁業(yè)船舶資料、特征；④遇險(xiǎn)人數(shù)及人員傷亡等情況；⑤事件漁業(yè)船舶已采取的措施和效果；⑥其他需要核實(shí)的內(nèi)容。

（3）應(yīng)急響應(yīng)。中國漁業(yè)船舶安全突發(fā)事件分為特別重大突發(fā)事件、重大突發(fā)事件、較大突發(fā)事件和一般突發(fā)事件4個(gè)等級(jí)，分別對(duì)應(yīng)國家、省、地（市）、縣級(jí)4個(gè)應(yīng)急預(yù)案響應(yīng)級(jí)別。漁業(yè)主管部門在嚴(yán)格執(zhí)行應(yīng)急預(yù)案值班制度的前提下，應(yīng)當(dāng)時(shí)刻保持船舶與陸地之間的聯(lián)系，收集關(guān)于遇險(xiǎn)船舶的不同來源信息，例如海上搜救機(jī)構(gòu)的信息、本系統(tǒng)內(nèi)部信息，遭遇突發(fā)事件的漁船求救信息等，并對(duì)獲取的信息迅速進(jìn)行核實(shí)，形成可靠的信息報(bào)告，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析與分級(jí)等具體情況，啟動(dòng)相應(yīng)的應(yīng)急響應(yīng)。各級(jí)預(yù)案啟動(dòng)的原則與條件如下。

①特別重大突發(fā)事件：造成死亡（失蹤）人數(shù)在30至49人，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部決定啟動(dòng)本級(jí)預(yù)案，其所屬的漁業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在職責(zé)范圍內(nèi)采取應(yīng)急處置措施；當(dāng)造成死亡（失蹤）人數(shù)在50人以上時(shí)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部除啟動(dòng)本級(jí)預(yù)案外，還應(yīng)立即報(bào)請國務(wù)院指導(dǎo)、協(xié)調(diào)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作。

②重大突發(fā)事件：造成死亡（失蹤）人數(shù)在10至29人，由省級(jí)漁業(yè)主管部門決定啟動(dòng)本級(jí)預(yù)案，其所屬的漁業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在職責(zé)范圍內(nèi)采取應(yīng)急處置措施。

③較大突發(fā)事件：造成死亡（失蹤）人數(shù)在3至9人，由地（市）級(jí)漁業(yè)主管部門決定啟動(dòng)本級(jí)預(yù)案，其所屬的漁業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在職責(zé)范圍內(nèi)采取應(yīng)急處置措施。

④一般突發(fā)事件：造成死亡（失蹤）人數(shù)在1至2人，由縣級(jí)漁業(yè)主管部門決定啟動(dòng)本級(jí)預(yù)案，其所屬的漁業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在職責(zé)范圍內(nèi)采取應(yīng)急處置措施。

⑤發(fā)生任何漁業(yè)船舶水上安全突發(fā)事件，縣級(jí)漁業(yè)主管部門應(yīng)首先啟動(dòng)預(yù)案。

⑥省、市、縣級(jí)漁業(yè)主管部門在啟動(dòng)本級(jí)預(yù)案時(shí)，由于能力和條件不足等特殊原因不能有效處置突發(fā)事件的，可請求上級(jí)漁業(yè)主管部門啟動(dòng)相應(yīng)級(jí)別的預(yù)案。

（4）應(yīng)急救援行動(dòng)。漁業(yè)主管部門應(yīng)第一時(shí)間成立應(yīng)急指導(dǎo)工作組，綜合氣象條件與預(yù)報(bào)信息的海況，配合相關(guān)的海上搜救機(jī)構(gòu)指導(dǎo)遇險(xiǎn)漁業(yè)船舶開展自救互救、指揮和調(diào)度在事發(fā)海域附近的漁船參與救援、組織漁業(yè)執(zhí)法船或其他相關(guān)力量進(jìn)行事故救助。在救助的過程中，根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，判斷事故類型，進(jìn)行遇險(xiǎn)人員的救助、事件的控制、檢測與警戒等，避免事故的后果再擴(kuò)大，確保有效、妥善處置突發(fā)事件。

（5）應(yīng)急行動(dòng)結(jié)束。當(dāng)應(yīng)急事件處理中止或者結(jié)束后，首先，漁業(yè)主管部門需要協(xié)助清理現(xiàn)場及恢復(fù)秩序，做好事故處理、受災(zāi)船損失情況匯總，處理好漁民及家屬安撫等善后工作，盡快協(xié)助復(fù)工復(fù)產(chǎn)；其次，漁業(yè)主管部門應(yīng)協(xié)助保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)評(píng)估受災(zāi)船的財(cái)產(chǎn)及人員傷亡情況，并及時(shí)理賠；最后，對(duì)事故的整個(gè)過程開展調(diào)查，進(jìn)行綜合分析研判，認(rèn)定事故性質(zhì)、類別、成因、責(zé)任等，提出具體處理意見，并評(píng)估總結(jié)整個(gè)事故發(fā)生過程，吸取經(jīng)驗(yàn)，提出整改措施，并做好相關(guān)材料、記錄的歸檔工作。其具體工作流程如圖2所示。

圖2 漁業(yè)應(yīng)急事件工作流程圖Fig.2 Flowchart for fishery emergency disposal

2 應(yīng)急預(yù)案實(shí)施方案的設(shè)計(jì)

2.1 實(shí)施方案設(shè)計(jì)的基本原則

在應(yīng)急預(yù)案分類和體系框架構(gòu)建的基礎(chǔ)上，進(jìn)行實(shí)施方案的編制，具體需要融入一些實(shí)際性的分析方法，使制定出的應(yīng)急預(yù)案更具有針對(duì)性、更貼合實(shí)踐、實(shí)用性強(qiáng)。漁業(yè)船舶水上安全事故應(yīng)急預(yù)案制定的好與差，以及實(shí)施的順暢度直接影響到漁業(yè)船舶在水上應(yīng)急救援過程中的及時(shí)性和有效性，因此，實(shí)施方案設(shè)計(jì)的基本原則是確保事件船舶獲救及時(shí)、順利，最大程度地降低事故船的損失和減少社會(huì)輿論影響。

2.2 實(shí)施方案設(shè)計(jì)的基本程序

應(yīng)急預(yù)案實(shí)施方案的內(nèi)容涉及面廣，編制工作復(fù)雜，需要安全、組織管理、工程技術(shù)、醫(yī)療急救等各個(gè)方面的知識(shí)，漁業(yè)主管部門在制定應(yīng)急預(yù)案實(shí)施方案時(shí)必須嚴(yán)格遵守以下四個(gè)流程，如圖3所示。

圖3 實(shí)施方案編制程序Fig.3 Steps of programming the implementation plan

首先，要以有關(guān)法律法規(guī)為指導(dǎo)，以原農(nóng)業(yè)部頒發(fā)的《漁業(yè)船舶水上安全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》等有關(guān)文件為依據(jù)，按照事故應(yīng)急預(yù)案實(shí)施方案的要求進(jìn)行編制，成立實(shí)施方案編制小組。

其次，在編制實(shí)施方案之前，要充分調(diào)查研究本單位、本轄區(qū)漁船水上事故的實(shí)際情況，結(jié)合具體情況有針對(duì)性地編制切實(shí)可行的救援預(yù)案實(shí)施方案，內(nèi)容要實(shí)際、具體、有實(shí)效性，文字簡練、準(zhǔn)確，圖表簡明、醒目。

第三，編制小組首先要熟悉相關(guān)的預(yù)案，掌握“框架結(jié)構(gòu)”，按照預(yù)案框架結(jié)構(gòu)編制實(shí)施方案。當(dāng)預(yù)案的實(shí)施方案制定好后，還應(yīng)經(jīng)過實(shí)踐和反復(fù)性地實(shí)際驗(yàn)證，并且通過業(yè)內(nèi)權(quán)威專家的評(píng)估論證后，方可上交有關(guān)部門進(jìn)行審批發(fā)布。

第四，方案正式發(fā)布后還需通過培訓(xùn)機(jī)構(gòu)定期對(duì)漁業(yè)從業(yè)人員和管理人員組織培訓(xùn)和現(xiàn)場演練，模擬突發(fā)事件的發(fā)生，熟練應(yīng)急預(yù)案流程和救援過程，同時(shí)在培訓(xùn)過程中還應(yīng)當(dāng)找出方案的缺陷并不斷修正，加以完善。

2.3 實(shí)施方案的內(nèi)容分析

應(yīng)急預(yù)案實(shí)施方案是根據(jù)漁業(yè)生產(chǎn)中可能發(fā)生的事故類別、危害程度而制定的事故應(yīng)急救援方案，要體現(xiàn)人員、設(shè)備、通信等實(shí)際情況和條件配備，使之能夠及時(shí)有效地正確指導(dǎo)應(yīng)急救援行動(dòng)。實(shí)施方案包括的內(nèi)容如表1所示。

表1 實(shí)施方案內(nèi)容Tab.1 Composition of the implementation plan

2.3.1 總則

總則規(guī)定了實(shí)施方案編制的目的、依據(jù)和工作原則，以及實(shí)施方案的使用范圍和條件。目的是為了進(jìn)一步細(xì)化漁業(yè)船舶水上安全應(yīng)急預(yù)案，進(jìn)一步提高漁業(yè)船舶水上安全應(yīng)急預(yù)案的可操作性和指導(dǎo)性，進(jìn)一步增強(qiáng)各級(jí)漁業(yè)主管部門實(shí)施預(yù)案的規(guī)范性，保障各級(jí)漁業(yè)主管部門高效有序組織協(xié)調(diào)各部門之間的救援工作，以達(dá)到最大限度地減少漁業(yè)水上事故造成的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失以及對(duì)事故發(fā)生地周圍環(huán)境和社會(huì)的危害。依據(jù)則是關(guān)于中國漁業(yè)安全的相關(guān)法律法規(guī)《漁業(yè)船舶水上安全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》《漁業(yè)船舶水上事故統(tǒng)計(jì)規(guī)定》《中華人民共和國漁業(yè)法》《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國漁港水域交通安全管理?xiàng)l例》《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》等?；竟ぷ髟瓌t是統(tǒng)一指揮、分級(jí)負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、充分準(zhǔn)備、快速反應(yīng)，安全搶險(xiǎn)、生命至上，自救和社會(huì)救援相結(jié)合。

2.3.2 編制實(shí)施方案的相關(guān)要求

實(shí)施方案的編制應(yīng)提高應(yīng)急預(yù)案的可操作性和指導(dǎo)性，為制定漁業(yè)水上應(yīng)急行動(dòng)計(jì)劃提供指導(dǎo)。編制實(shí)施方案的相關(guān)要求，包括：一是，要結(jié)合漁業(yè)安全實(shí)際，按潛在的事故類型、特征、影響范圍、危害程度、嚴(yán)重后果等預(yù)測狀況，制定相應(yīng)的實(shí)施方案。依據(jù)應(yīng)急預(yù)案分類結(jié)果，結(jié)合漁船碰撞、火災(zāi)、爆炸、人員落水等不同類型，形成利于統(tǒng)籌安排的救援力量。二是，方案要具實(shí)用性和權(quán)威性，便于實(shí)際操作，各級(jí)應(yīng)急救援組織要分工明確，各司其職，協(xié)調(diào)配合。三是，實(shí)施方案要定期演練和復(fù)查，根據(jù)實(shí)際情況和客觀條件的變化，規(guī)定檢查和修正周期，應(yīng)急救援隊(duì)伍要進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，并詳細(xì)記錄培訓(xùn)形成檔案，應(yīng)急救援人員要通過嚴(yán)格考核，確實(shí)有能力勝任才能上崗。四是，需要配備質(zhì)量可靠的應(yīng)急器材，并定期檢查，確保性能良好，避免在應(yīng)急救援中因設(shè)備問題引起損失。

2.3.3 應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)的主要成員與職責(zé)

水上突發(fā)事件確認(rèn)后，按照事件等級(jí)，第一時(shí)間成立應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)。應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)規(guī)定了應(yīng)急救援工作所涉及的部門、人員以及每個(gè)部門成員所需要承擔(dān)的責(zé)任。實(shí)施方案要求明確組織機(jī)構(gòu)涉及的部門，涉及部門的職責(zé)以及涉及部門的負(fù)責(zé)人。確保實(shí)施方案能夠合理高效地指導(dǎo)組織有關(guān)機(jī)構(gòu)完成應(yīng)急救援工作。

應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)包括應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組、應(yīng)急辦公室、應(yīng)急處置力量等。應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組作為應(yīng)急組織指揮機(jī)構(gòu)，由當(dāng)?shù)卣鞴懿块T、地區(qū)、企業(yè)協(xié)商組建，由各級(jí)政府主管部門領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任組長，成員應(yīng)該包括主管部門各相關(guān)處室的負(fù)責(zé)人，同時(shí)還有相關(guān)的管理、技術(shù)人員。應(yīng)急辦公室設(shè)在漁業(yè)主管部門所屬的漁業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，由其分管領(lǐng)導(dǎo)任辦公室主任，相關(guān)處室負(fù)責(zé)人為具體執(zhí)行人。

應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)對(duì)漁業(yè)船舶水上安全應(yīng)急事故救援工作進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；如果引發(fā)其他事故時(shí)，命令啟動(dòng)相關(guān)應(yīng)急預(yù)案；與相關(guān)部門聯(lián)系，必要時(shí)請求支援；判斷并決定是否上報(bào)上級(jí)部門和請求支援；其他緊急事項(xiàng)的決策。

應(yīng)急辦公室主要職責(zé)為：受理、收集并跟蹤掌握漁業(yè)船舶水上安全突發(fā)事件信息，及時(shí)向領(lǐng)導(dǎo)小組和上級(jí)報(bào)告有關(guān)情況；負(fù)責(zé)具體落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組的決策和部署，協(xié)調(diào)、組織開展相關(guān)工作；協(xié)調(diào)專業(yè)應(yīng)急救援力量，指揮漁業(yè)應(yīng)急救援力量和其他社會(huì)應(yīng)急救援力量，及時(shí)處置漁業(yè)船舶水上安全突發(fā)事件；整合應(yīng)急資源，適時(shí)調(diào)整處置方案，指導(dǎo)落實(shí)處置措施，力求最佳處置效果；組織、協(xié)調(diào)、配合做好漁業(yè)船舶水上安全突發(fā)事件的相關(guān)調(diào)查工作，并提供行業(yè)技術(shù)支持；指導(dǎo)漁業(yè)企業(yè)編制、修訂同類預(yù)案；負(fù)責(zé)制定本方案或預(yù)案的演練計(jì)劃，并協(xié)調(diào)演練工作，指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)漁業(yè)企業(yè)開展相關(guān)演練工作。

2.3.4 應(yīng)急施救網(wǎng)絡(luò)

應(yīng)急施救網(wǎng)絡(luò)是指應(yīng)急預(yù)案中涉事單位和相應(yīng)的地方政府部門在救援全過程中的聯(lián)絡(luò)關(guān)系網(wǎng)，即應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的專家、信息、后勤、環(huán)監(jiān)、醫(yī)療、調(diào)查、處理、新聞報(bào)道等和地方相關(guān)省、市、區(qū)的衛(wèi)生、公安、環(huán)保、消防等部門在救援中相對(duì)應(yīng)的聯(lián)絡(luò)關(guān)系。應(yīng)急預(yù)案的種類不同，施救網(wǎng)絡(luò)也有所不同。

2.3.5 應(yīng)急響應(yīng)

應(yīng)急響應(yīng)規(guī)定了啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案的各類條件，包括：不同響應(yīng)級(jí)別對(duì)應(yīng)的應(yīng)急響應(yīng)程序，從人員傷亡、危害范圍、經(jīng)濟(jì)損失等方面的情況，規(guī)定了啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別的標(biāo)準(zhǔn)。事故發(fā)生后，根據(jù)漁船安全事故人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失情況，啟動(dòng)相應(yīng)等級(jí)的應(yīng)急預(yù)案，執(zhí)行對(duì)應(yīng)的應(yīng)急行動(dòng)程序，并逐級(jí)上報(bào)，上級(jí)部門根據(jù)情況啟動(dòng)相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，這就是應(yīng)急響應(yīng)的過程。

2.3.6 應(yīng)急處置

水上突發(fā)事件確認(rèn)后，承擔(dān)應(yīng)急指揮職責(zé)的機(jī)構(gòu)立即進(jìn)入應(yīng)急救援行動(dòng)狀態(tài)，調(diào)集力量開展救援，控制事態(tài)發(fā)展。具體包括：①在已掌握情況基礎(chǔ)上，確定救助區(qū)域，明確實(shí)施應(yīng)急任務(wù)與具體措施；②啟動(dòng)相應(yīng)類別應(yīng)急分預(yù)案或應(yīng)急處置程序，調(diào)動(dòng)應(yīng)急力量執(zhí)行應(yīng)急任務(wù)；③建立應(yīng)急通信；④指定現(xiàn)場指揮（員）；⑤根據(jù)應(yīng)急情況，及時(shí)調(diào)整應(yīng)急措施。

應(yīng)急處置需明確以下事項(xiàng)：①險(xiǎn)情種類、遇險(xiǎn)者情況及所需要的救助、搜救區(qū)域和搜救方式、所執(zhí)行的任務(wù)及其目的；②險(xiǎn)情發(fā)生的時(shí)間、位置；③救助區(qū)域的海況或水文氣象；④已指定的現(xiàn)場指揮（員）；⑤通信聯(lián)絡(luò)要求；⑥實(shí)施應(yīng)急過程中的工作與現(xiàn)場報(bào)告要求；⑦其他所需信息。

根據(jù)應(yīng)急行動(dòng)情況及需要，應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)協(xié)調(diào)安排下列事項(xiàng)：①做好遇險(xiǎn)人員的醫(yī)療救護(hù)；②當(dāng)險(xiǎn)情可能對(duì)公眾造成危害時(shí)，通知有關(guān)部門組織人員疏散或轉(zhuǎn)移；③協(xié)調(diào)有關(guān)部門提供水上突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)的支持保障。

3 加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案管理的對(duì)策建議

鑒于我國目前漁業(yè)船舶水上安全形勢依然較為嚴(yán)峻，為進(jìn)一步提升漁業(yè)船舶水上安全和應(yīng)急管理水平，提出加強(qiáng)漁業(yè)船舶水上應(yīng)急預(yù)案管理建議如下。

3.1 開展?jié)O業(yè)安全培訓(xùn)教育

通過開展?jié)O業(yè)“安全生產(chǎn)月”和“安全生產(chǎn)萬里行”等活動(dòng)，加強(qiáng)漁業(yè)船舶安全宣傳教育工作，充分運(yùn)用各類媒體和網(wǎng)站等平臺(tái)，宣貫漁業(yè)安全生產(chǎn)法律法規(guī)和安全生產(chǎn)新理念、新知識(shí)，創(chuàng)建安全知識(shí)競賽，有效阻斷漁船安全生產(chǎn)人為風(fēng)險(xiǎn)［17］。加強(qiáng)對(duì)船東、船長、漁業(yè)船員、漁業(yè)企業(yè)和漁業(yè)執(zhí)法人員的安全生產(chǎn)警示教育工作，切實(shí)解決漁船安全生產(chǎn)活動(dòng)中存在的思想認(rèn)識(shí)不到位、安全生產(chǎn)主體責(zé)任落實(shí)不到位、安全監(jiān)管責(zé)任落實(shí)不到位、監(jiān)管執(zhí)法不到位等問題，積極整改漁業(yè)船舶安全生產(chǎn)事故隱患。加強(qiáng)漁業(yè)船員培訓(xùn)考試工作，拓展?jié)O業(yè)船員培訓(xùn)形式、創(chuàng)新考核方式，提高漁業(yè)船員培訓(xùn)質(zhì)量，提升漁業(yè)船員業(yè)務(wù)綜合素質(zhì)［18］，保障漁業(yè)船舶水上航行作業(yè)安全。加強(qiáng)漁業(yè)執(zhí)法人員的安全法律法規(guī)知識(shí)、管理知識(shí)等方面的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高漁業(yè)安全執(zhí)法工作能力，依法履行執(zhí)法職能，強(qiáng)化漁船日常監(jiān)督，加強(qiáng)漁業(yè)安全源頭治理，夯實(shí)漁業(yè)安全基層基礎(chǔ)，落實(shí)漁業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任，推進(jìn)漁業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

3.2 強(qiáng)化漁業(yè)水上應(yīng)急處置

應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)對(duì)漁船安全事故的參考依據(jù)，在一定程度上決定了應(yīng)對(duì)效果。各級(jí)漁業(yè)部門要制定完善的漁業(yè)船舶水上安全事故應(yīng)急預(yù)案，實(shí)行24小時(shí)值班和信息報(bào)送制度，定期組織預(yù)案的應(yīng)急演練，熟練應(yīng)急程序，不斷完善預(yù)案的演練環(huán)節(jié)，健全完善預(yù)案，提高應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件時(shí)的應(yīng)急反應(yīng)能力和指揮能力。同時(shí)，在應(yīng)急預(yù)案演練中重視新聞發(fā)布與媒體應(yīng)對(duì)環(huán)節(jié)，提高新聞發(fā)布與媒體應(yīng)對(duì)能力與水平［15］。加強(qiáng)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)漁船和涉外漁船的隱患調(diào)查、重點(diǎn)管理和控制，嚴(yán)格執(zhí)行應(yīng)急計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)對(duì)漁業(yè)船舶的全面監(jiān)管，加快漁業(yè)事故的開發(fā)和應(yīng)用報(bào)告制度，確保遇到漁業(yè)水上險(xiǎn)情、涉外漁業(yè)事件等第一時(shí)間報(bào)告、第一時(shí)間處置，提高應(yīng)急處置水平。進(jìn)一步加強(qiáng)漁業(yè)安全生產(chǎn)事故調(diào)查專家委員會(huì)力量，提升事故調(diào)查處置能力，最大限度地減少漁民生命和財(cái)產(chǎn)損失。

3.3 提高漁船事故防范能力

漁船在面臨自然災(zāi)害的危險(xiǎn)情況下，應(yīng)按照“安全第一、生命第一”的原則，主動(dòng)避開災(zāi)害對(duì)漁船和人員的威脅。漁船碰撞事故的發(fā)生，在很多時(shí)候是人的疏忽造成，漁船應(yīng)密切關(guān)注漁區(qū)安全情況、保持正確的瞭望、與其他船舶保持一定的安全距離，并掌握有效地避讓方法，盡可能地避免漁船碰撞事故的發(fā)生［8］。各級(jí)漁業(yè)部門要完善海洋氣象災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)信息共享機(jī)制，及時(shí)為漁民提供氣象預(yù)警和避險(xiǎn)信息服務(wù)，扎實(shí)做好漁業(yè)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作，提高災(zāi)害防御能力；要培養(yǎng)漁民自救知識(shí)和自救技能，提高海上應(yīng)急隊(duì)伍救援水平，提倡漁民開展自救互救，健全企業(yè)參與搶險(xiǎn)救助的補(bǔ)貼機(jī)制，切實(shí)保障漁民生命財(cái)產(chǎn)安全；嚴(yán)厲打擊“四超”（超員、超量、超時(shí)、超產(chǎn)）行為，加強(qiáng)漁船脫檢脫管、船員不適任和船舶不適航等違法違規(guī)行為的執(zhí)法檢查，重點(diǎn)整治安全隱患突出的作業(yè)漁船、漁港和地區(qū)；要強(qiáng)化漁船穿越商船航道的動(dòng)態(tài)管控，降低商漁船碰撞事故發(fā)生幾率；做好漁業(yè)安全信息化建設(shè)，加強(qiáng)漁船安全監(jiān)控系統(tǒng)與漁港管理視頻系統(tǒng)的整合升級(jí)［16］，進(jìn)一步發(fā)揮技術(shù)手段在漁船監(jiān)控與安全管理上的重要作用，做到人防與技防有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對(duì)漁船和漁港全水域、無縫隙的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，防范安全事故的發(fā)生；對(duì)違法違規(guī)、發(fā)生安全事故的漁船漁企，要加大整治力度，嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)安全防范措施，提高漁船安全生產(chǎn)防范意識(shí)。

4 結(jié)語

原農(nóng)業(yè)部頒發(fā)《漁業(yè)船舶水上安全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》之后，隨之相配套的文件措施也相應(yīng)出臺(tái)，為漁業(yè)船舶應(yīng)急救助提供了一定的技術(shù)規(guī)范和應(yīng)急機(jī)制，對(duì)于減少漁業(yè)安全事情損失起到了積極作用。但是，由于目前各級(jí)漁業(yè)部門與漁業(yè)企業(yè)等對(duì)于漁業(yè)船舶水上安全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的理解存在差異，導(dǎo)致地方各級(jí)漁業(yè)部門之間以及各漁業(yè)企業(yè)之間的聯(lián)合應(yīng)急行動(dòng)不暢，直接影響了漁業(yè)水上應(yīng)急指揮與協(xié)調(diào)工作的快速性和協(xié)調(diào)性，一定程度上增加了漁業(yè)船舶的人員、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境損失風(fēng)險(xiǎn)。

本研究比較系統(tǒng)地分析了漁業(yè)水上突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的分類、體系結(jié)構(gòu)和處置流程，并針對(duì)實(shí)施方案進(jìn)行了設(shè)計(jì)，以便漁業(yè)船舶水上安全事故應(yīng)急預(yù)案在實(shí)際實(shí)施中更具有指導(dǎo)性和適用性。鑒于近年來各地政府機(jī)構(gòu)正在進(jìn)行部門的調(diào)整與設(shè)置，各部門的職能也相應(yīng)地發(fā)生了一定變化，為此，本文提出的漁業(yè)船舶水上安全事故應(yīng)急預(yù)案的實(shí)施方案也有待于今后進(jìn)一步的調(diào)研完善，以便與最新的部門設(shè)置相匹配；需要進(jìn)一步理順漁業(yè)應(yīng)急值班室與海上搜救中心的關(guān)系，形成兩者在應(yīng)急指揮方面的合作機(jī)制；漁船碰撞應(yīng)急反應(yīng)分案、漁船火災(zāi)應(yīng)急反應(yīng)分案、漁船機(jī)械損壞應(yīng)急反應(yīng)分案、漁船人員遇險(xiǎn)應(yīng)急反應(yīng)分案、漁船醫(yī)療援助應(yīng)急反應(yīng)分案等還需要進(jìn)一步完善，并開展應(yīng)急反應(yīng)分案的可行性評(píng)估［19］，進(jìn)一步增強(qiáng)實(shí)施方案的可操作性和有效性。