日本海上執(zhí)法管理體制建設(shè)研究
——以《海上保安廳法》為中心

米 多

作為一個四面環(huán)海的島國，日本擁有豐富的海洋資源，但國內(nèi)資源能源匱乏，工業(yè)原料嚴重依賴進口。因此，日本政府一向重視海上交通線的安全，并把維護海洋權(quán)益作為重要的國家戰(zhàn)略之一。第二次世界大戰(zhàn)（以下簡稱二戰(zhàn)）后，日本效仿美國海岸警衛(wèi)隊（United States Coast Guard，以下簡稱USCG）制度，制定《海上保安廳法》（以下簡稱《廳法》），并建立起以海上保安廳（以下簡稱海保廳）為核心的海上保安管理體制?！稄d法》也被視為日本海上執(zhí)法體制的核心[1]。《廳法》也被視為日本海上治安管理的綜合性執(zhí)法機構(gòu)[2]。

我國學(xué)界對于日本海上執(zhí)法的研究，多集中在介紹《廳法》的主要內(nèi)容，或海保廳及相關(guān)日本行政機關(guān)的基本情況等方面。相比之下，日本學(xué)界更加關(guān)注《廳法》在具體實施過程中所存在的問題。本文在參考日本學(xué)者研究成果的基礎(chǔ)上，擬先運用日本史料厘清戰(zhàn)后日本海保廳制度的形成及其特征，繼而分析《廳法》對海保廳海上執(zhí)法活動的主要影響，最后對日本海上執(zhí)法管理體制建設(shè)的現(xiàn)狀予以評述，希冀為我國建立綜合性海上執(zhí)法體制提供重要啟示和借鑒。

一、戰(zhàn)后日本海上保安執(zhí)法體制的重塑

（一）《廳法》出臺的背景及過程

19 世紀末20 世紀初，日本完成工業(yè)革命并開始積極發(fā)展海外貿(mào)易。日本的中央各行政機關(guān) 通過駐派地方的工作機構(gòu)，購置專用船在海上執(zhí)行管轄范圍內(nèi)的相關(guān)事務(wù)。例如，運輸省以確保海上交通安全為目標，負責(zé)燈塔的日常維護，以及船員技能測試等相關(guān)事務(wù)；內(nèi)務(wù)省和大藏省與地方警察組織展開合作，在內(nèi)陸水上及港口進行稅務(wù)檢查、取締走私等。如遇重大海上突發(fā)事件，日本帝國海軍則會出動軍艦進行支援，實際上形成了一套以海軍為核心的海上保安執(zhí)法管理體制[3]。

二戰(zhàn)結(jié)束之后，日本帝國海軍解體，同盟國對日本實行了軍事占領(lǐng)。1946 年初，運輸省為了集中力量應(yīng)對戰(zhàn)后頻頻發(fā)生的海難事故，將下設(shè)多個部門合并成立海運總局。同年5 月，由于戰(zhàn)時經(jīng)濟的崩潰導(dǎo)致日本周邊海域海盜、走私、偷渡等違法犯罪猖獗，海運總局向駐日盟軍總司令部（General Headquarters，以下簡稱GHQ）建議成立“水上保安組織”，以“取代舊帝國海軍，執(zhí)行取締走私、水難救助、漁業(yè)監(jiān)視等水上保安任務(wù)”。1947 年5月，GHQ 最終接受USSG 顧問的建議，在日本成立類似于USSG 的中央行政機關(guān)，并建立綜合性的海上保安管理體制[4]。

1948 年3 月29 日，運輸省正式向眾議院提交“海上保安廳法案”（以下簡稱“廳法法案”）。通過日方公開的史料可知，廳法法案在日本眾議院審議時，遭到政府內(nèi)各關(guān)系省廳，以及地方公共團體（都道府縣）強烈反對。但是由于運輸省急于通過法案，日本參眾兩院在審議法案時并沒有對法案內(nèi)容進行修改。是年4 月27 日，日本國會正式通過《海上保安廳法》（法律第28 號）。因此可以說，運輸省通過成立海保廳基本上實現(xiàn)了海上保安事務(wù)的統(tǒng)合。

（二）《廳法》的重新修訂

1947 年5 月3 日，日本新憲法(以下稱“和平憲法”)開始施行。直到1952 年，日本政府在GHQ 的指導(dǎo)下，推出了一系列民主化改革措施。在此背景下，1948 年《廳法》進行了數(shù)次修改。修改前后的變化，主要可以概括為三個方面[5]。

1.海保廳與其他中央行政機關(guān)的關(guān)系

根據(jù)1948 年《廳法》，海上保安廳作為運輸省下設(shè)的外局，代表日本政府掌管維護海上安全相關(guān)事務(wù)及其“附帶”的事務(wù)（第2 條）。所謂“附帶”事務(wù)是指海事總局、航運局、船舶局、海員局、燈塔局、水文局等行政機關(guān)根據(jù)《廳法》，需要移交海保廳管理的事務(wù)。然而二戰(zhàn)以后，日本基本上保留了戰(zhàn)前官僚（即高級公務(wù)員）主導(dǎo)的行政模式和立法模式，政府內(nèi)部各行政機關(guān)相互獨立，不可能輕意交出手中的海上保安管理權(quán)。

在此背景下，1950 年日本政府對《廳法》進行兩次修改，刪除了關(guān)于海保廳下設(shè)航運局、水路局，燈塔局等各局職責(zé)的條款（第6 至9 條），將海保廳的職責(zé)統(tǒng)一規(guī)定為“法令的海上執(zhí)行、海難救助、維持船舶航行秩序、海上犯罪的預(yù)防與鎮(zhèn)壓，海上船舶交通規(guī)制，水路、航道標識等以確保海上安全及治安為目的的事務(wù)”。此后日本陸續(xù)出臺《漁業(yè)法》（法律第267 號）等法律法規(guī)，農(nóng)林水產(chǎn)省等日本行政機關(guān)配置漁船并派遣“漁業(yè)監(jiān)督官”在海上取締非法捕魚船等執(zhí)法活動?！稄d法》第7 條5 項“對海保廳以外在海上執(zhí)法海難求助及船舶交通規(guī)制相關(guān)事務(wù)的個人或政府機關(guān)進行監(jiān)督”被刪除后，海保廳的級別實質(zhì)上從“政府直屬”降至“隸屬于省”的外局。

2.海保廳與地方公共團體的關(guān)系

1948 年《廳法》規(guī)定運輸大臣可以在地方設(shè)立事務(wù)所，并從海保廳職員（以下簡稱“海保官”）中任命港長駐派沿岸港口處理相關(guān)事務(wù)(第12、21條)。運輸省方面考慮受地方自治改革的影響，地方港口相互獨立，因此有必要派遣海保官常駐港口，以確保海保廳業(yè)務(wù)的順利展開。但是戰(zhàn)后日本政府推行地方自治改革，地方外派機構(gòu)的設(shè)置遭到政府內(nèi)部強烈反對。日本地方公共團體也擔(dān)心政府企圖通過海保廳駐派港長的方式奪取地方的港口管理權(quán)。

《廳法》開始施行后不久，日本國會通過《港則法》（法律第174 號），規(guī)定港長的派遣地僅限于“特定港”，且港長無權(quán)參與港口運營等事務(wù)。1950年出臺的《港灣法》（法律第218 號）進一步確立了以地方公共團體為主導(dǎo)的港灣管理者制度。同時，各地方公共團體也繼續(xù)沿用《海岸法》（1942年法律第101 號）等戰(zhàn)前的法律法規(guī)，管理本轄區(qū)內(nèi)除港口及港灣以外的海岸線。1952 年，日本國會通過“廳法修正案”，將海保廳的管轄范圍從“港口、海灣、海峽及其他的日本沿岸水域”改為“海上”（第1 條）。按照運輸省當初的設(shè)想，“沿岸水域”可以擴大解釋為包括公海內(nèi)的涉及日本主權(quán)的所有海域[6]。本次《廳法》的修改，可以說從法律上明確了海保廳的管轄范圍僅限于遠離港口、海灣等日本沿岸水域的“海上”。

3.《廳法》與其它國內(nèi)立法的關(guān)系

1948 年《廳法》規(guī)定“本法開始施行后，現(xiàn)行法（GHQ 指導(dǎo)制定的法律除外）中與本法相沖突的規(guī)定將失去效力”（第39 條）。同時，全國各地的海難審判所（即海難法庭）劃歸海保廳下設(shè)的各級地方事務(wù)所管轄；海運輸省當初考慮海難審判所主要負責(zé)海難事故調(diào)查，以及對船員的處罰等相關(guān)事務(wù)，由海保廳直接管理可以提高工作效率。但此種作法被質(zhì)疑為違背了和平憲法的司法獨立原則[7]。為此，1952 年日本政府廢除《廳法》關(guān)于海難審判所的所有內(nèi)容（第7 條4 項、第22、42、58 條），將海難審判所從海保廳中獨立出來，成立專門的外局“海事審判廳”?？梢哉f，海難審判廳是日本政府內(nèi)部相互斗爭與妥協(xié)的產(chǎn)物。

1952 年4 月《舊金山和約》的生效，從法律上結(jié)束了盟軍對日本的軍事占領(lǐng)。此后，日本政府刪除《廳法》第35 條（海保廳掌管舊海軍艦船的保管等相關(guān)事務(wù)）及其它關(guān)于海保廳船舶配置的限制性條款，并在海保廳下設(shè)成立“海上警備隊”。海上警備隊由舊帝國海軍軍官組成，專門負責(zé)遠洋海域的警備任務(wù)。1954 年，日本政府將海上警備隊從海保廳分離出來，成立了隸屬于防衛(wèi)廳的海上自衛(wèi)隊[8]。至此，日本初步確立了海保廳和海上自衛(wèi)隊二位一體的海上安保（“安全”與“保安”）體系。較之海上自衛(wèi)隊，可以說海保廳的性質(zhì)更加明確，即根據(jù)《廳法》及日本國內(nèi)相關(guān)立法，在“海上”從事船舶交通管理等相關(guān)事務(wù)的行政機關(guān)。

（三）日本海上執(zhí)法體制的形成及其存在的問題

1948 年5 月1 日，日本政府宣布成立海保廳，隸屬于運輸省。隨后運輸省并沒有立即開始海保廳的籌建工作。主要原因在于日本政府內(nèi)部出現(xiàn)質(zhì)疑，認為根據(jù)《國家行政組織法》（1948 年法律第120 號），只有內(nèi)閣下設(shè)的省及重要的廳可以在基本法中規(guī)定機構(gòu)設(shè)置等，海保廳作為運輸省下設(shè)的外局應(yīng)該通過政令規(guī)定組織機構(gòu)的設(shè)置。為此，日本國會通過“廳法修改法案”，進一步刪除了《廳法》中關(guān)于海保廳機構(gòu)設(shè)置的條款（第3、11、43 條）。至此，《廳法》全43 條中有10 條被完全刪除，現(xiàn)行《廳法》的內(nèi)容基本確定。

1949 年初，運輸省公布《海上保安廳組織規(guī)則》（省令第74 號，以下簡稱《規(guī)則》），規(guī)定位于東京的海保安廳本部下設(shè)總務(wù)部、政務(wù)課、情報通信課、刑事課等部門，負責(zé)基本政策的制定與修改，及與其它省廳間的協(xié)調(diào)等事務(wù)。根據(jù)《規(guī)則》，海保廳將全國分為11 個管區(qū)，分別成立海上保安本部，并在各管區(qū)內(nèi)設(shè)置數(shù)個海上保安署、海上交通咨詢中心、航空基地、通信事務(wù)所、水聲觀測站、航標事務(wù)所等執(zhí)行各項海上保安任務(wù)。

1950 年初，海保廳依《地方自治法》（1947年法律第67 號），在大阪成立海上保安監(jiān)察部，并在全國39 個地區(qū)成立海上保安部，處理海上保安事務(wù)[9]。同時，海保廳在廣島和京都分別成立海上保安大學(xué)和海上保安學(xué)校，作為海保官的養(yǎng)成訓(xùn)練機構(gòu)。海保廳的地方駐派機構(gòu)及附屬設(shè)施多設(shè)置在遠離港口及優(yōu)良港灣的海岸附近。此后隨著地方自治改革的不斷深化，日本中央行政機關(guān)紛紛取消戰(zhàn)前設(shè)置地主駐派機構(gòu)制度，轉(zhuǎn)而與地方政府建立合作機制。相比之下，《廳法》僅規(guī)定海保廳和警察廳、海關(guān)及其他行政機關(guān)必須保持聯(lián)絡(luò)，必要時可以互派人員或其他必要合作(第27 條)，并沒有涉及與地方合作的內(nèi)容。基于上述歷史背景海保廳與地方公共團體及海上自衛(wèi)隊之間相互獨立，未能建立互助互助關(guān)系。換言之，戰(zhàn)后初期的日本政府未能通過制定《廳法》，建立以海保廳為核心的綜合性海上保安管理體制。

1950 年代以后，日本政府陸續(xù)出臺了一系列的海事行政法。這此法律法規(guī)共同構(gòu)成了現(xiàn)代日本的海上保安法律體系。一般而言，由運輸大臣或海保廳長官提出并經(jīng)國會審議通過的法案會設(shè)計相應(yīng)的條款，規(guī)定海保官根據(jù)《廳法》履行職責(zé)，如《海上交通安全法》（1972 年法律第115號）、《海上沖突預(yù)防法》（1977 年法律第62 號）等。而其它省廳長官提出并在國會通過的法律則主要針對本機關(guān)的海上執(zhí)法任務(wù)進行特別規(guī)定。例如財務(wù)省關(guān)稅局的《關(guān)稅法》（1954 年法律第61號）關(guān)于海關(guān)人員取締走私的規(guī)定，農(nóng)林水產(chǎn)省的《海洋水產(chǎn)資源開發(fā)促進法》（1959 年法律第60號）關(guān)于漁業(yè)監(jiān)督官制止非法捕撈的規(guī)定，等等。

對此，《廳法》第15 條規(guī)定海保官在海上可以作為其它行政機關(guān)的執(zhí)法人員進行執(zhí)法時，適用該行政機關(guān)制定的相關(guān)規(guī)則。也就是說，海保官在海上發(fā)現(xiàn)非法捕魚船時，需要依《漁業(yè)法》作為漁業(yè)監(jiān)督官進行執(zhí)法活動。然而，這無疑增加了海保官與其他行政機關(guān)建立協(xié)同機制的難度。綜上所述，近年來日本根據(jù)《海洋基本法》，多次制定海洋基本計劃，并強調(diào)建立“綜合性海洋安全保障”體制[10]的原因就不難理解了。因為以海保廳為核心的海上保安執(zhí)法體制至今尚未形成。

二、海保官的職責(zé)權(quán)限與日本民主法治化的沖突

（一）海保官的雙重執(zhí)法權(quán)

根據(jù)《廳法》，海保廳的海保官或海保官補①根據(jù)《海上保安廳法》，海上保安官與海上保安官補同為司法警察官，享有同等執(zhí)法權(quán)限（第13 條），只是警銜上等級有所區(qū)分。作為行政機關(guān)的執(zhí)法人員，在海上從事行政執(zhí)法活動：即海保官在必要時可以要求船長或代船長指揮船只的人出示船上應(yīng)備有的手續(xù)文件；確認船舶性質(zhì)、船籍港、船長姓名、上一港或始發(fā)港、目的港或目的地、裝貨與否或貨物性質(zhì)等信息；或命令停船并登船檢查（即登臨），并在必要時詢問船員和乘客”（第17 條）；另外，《廳法》第31條規(guī)定“海保官作為刑事訴訟法（1948 年法律第131 號）規(guī)定之司法警察官履行相關(guān)職責(zé)”。

日本的警察權(quán)分為“行政警察權(quán)”和“司法警察權(quán)”，即行政管理權(quán)和刑事偵查權(quán)。行政管理權(quán)屬于行政權(quán),而刑事偵查權(quán)則更偏重于司法權(quán)。二戰(zhàn)以后，日本政府吸取戰(zhàn)前治安警察暴力執(zhí)法的教訓(xùn)，確立了行政警察和司法警察二元化的警察制度[11]。根據(jù)日本國內(nèi)法，行政機關(guān)的執(zhí)法人員作為“行政警察官”（以下簡稱“行政警察”）擁有行政執(zhí)法權(quán)；檢察院的檢察官作為“司法警察官”（以下簡稱“司法警察”），擁有偵查權(quán)（《檢察廳法》第6 條）。而警察機關(guān)作為具有武裝性質(zhì)的國家治安行政機關(guān)，只有“特定種類公務(wù)員”能夠作為司法警察，從事刑事偵查活動。此外，針對一些陸上警察機關(guān)無法勝任的專業(yè)領(lǐng)域的犯罪行為，日本政府也會通過立法，將“特別司法警察權(quán)”授予若干行政機關(guān)的執(zhí)法人員。日本涉及海上執(zhí)法事務(wù)的省廳當中，除海保廳的海保官以外，農(nóng)林水產(chǎn)廳的漁業(yè)監(jiān)督官（《漁業(yè)法》）、財務(wù)省的關(guān)稅職員（《稅關(guān)法》），以及厚生勞動省的“麻藥取締官”和海上自衛(wèi)隊的警務(wù)官等依法在各自管轄區(qū)域范圍內(nèi)行使“特別司法警察權(quán)”。

1948 年出臺的《刑事訴訟法》明確“檢察官或司法警察有相當?shù)睦碛蓱岩上右扇艘褬?gòu)成犯罪時，依據(jù)法官發(fā)出的逮捕令進行逮捕”（第199條），“除法定特殊情況外，不可以進行強制處分（即強制偵查）”（第179 條1 項）的“令狀主義”原則。這里的“法定特殊情況”嚴格意義上只包括現(xiàn)行犯逮捕（同法第212 條1 項）。日本憲法第33 條也明確規(guī)定“除現(xiàn)行犯以外，逮捕時必須持有有權(quán)限之法官發(fā)出的明示構(gòu)成犯罪之理由的令狀，否則不可以逮捕”。因此，戰(zhàn)后日本的司法警察官在執(zhí)行偵查任務(wù)時基本采取任意的方式，強制偵查受到“令狀主義”的嚴重制約。

為此，日本政府會在部門行政法中設(shè)計相應(yīng)的應(yīng)對措施和解決機制。如《漁業(yè)法》針對非法捕撈水產(chǎn)品的犯罪嫌疑人，規(guī)定“現(xiàn)場的漁業(yè)監(jiān)督官中所屬部門公署長與所在轄區(qū)地方法院主管法官進行協(xié)商后指名的人，依《刑事訴訟法》行使司法警察權(quán)”（第74 條1 項5 款）。根據(jù)此項規(guī)定，現(xiàn)場的漁業(yè)監(jiān)督官事實上獲得了法院的授權(quán)，在必要時采取強制性偵查措施。然而，《廳法》沒有設(shè)計類似的條款。如前所述，1948 年《廳法》曾將海難審判所劃歸海保廳管轄，且1952 年海難審判所從海保廳分離出來以后，日本政府沒有對《廳法》進行相應(yīng)的修改。

（二）海保官的強制權(quán)與“令狀主義”制度的相克

1948 年《廳法》考慮到海上執(zhí)法的特殊性，規(guī)定了“強制措施”。即海保官為了執(zhí)行任務(wù)迫不得以時，可以（1）令船舶出航或停止出航；（2）令船舶偏離預(yù)定航線或移動到指定地點；（3）令船上船員、乘客或其他人離船或限制、禁止其離船；（4）令貨物卸載或限制、禁止其卸貨；（5）限制或禁止船只間或船岸間運輸；（6）上述措施以外，制止任何有可能危及人的生命或嚴重破壞海上財產(chǎn)的行為（第18 條）。

如上所述，和平憲法確立了“令狀主義”制度。所以，這里的“強制措施”可以理解為行政強制中的即時強制。但是，戰(zhàn)后日本國內(nèi)強調(diào)“尊重基本人權(quán)”，將行政法中的即時強制制度視為一種很有可能侵犯人權(quán)的例外[12]。而且“迫不得以時”作為強制措施的適用條件含義模糊不清，具有明顯的主觀色彩。在實踐中，如果海保官法律意識不強，就容易出現(xiàn)過度執(zhí)法和隨意執(zhí)法等問題。

1996 年日本國會通過“廳法修改法案”，對《廳法》第18 條進行了重新修訂。新條款規(guī)定當海保官目擊到犯罪行為即將發(fā)生，或人身生命或財產(chǎn)可能受到嚴重威脅，如自然災(zāi)害、海上災(zāi)難、建筑物倒塌或爆炸物爆炸需要馬上采取行動時，除其他法律有詳細規(guī)定外，可以采?。?）令船舶出航或停止出航；（2）令船舶偏離預(yù)定航線或移動到指定地點；……（第1 項）；當海保官通過船舶的外表、航行方式、船上或他處的船員、乘客或其他人員有異常行為，在合理判斷的基礎(chǔ)上認為構(gòu)成明顯犯罪，或海上公共秩序可能被擾亂且別無它法時，可以采取前款第（1）或第（2）項措施。新條款分兩款，將行政警察權(quán)與司法警察權(quán)進行分別規(guī)定，即行政法上應(yīng)對緊急情況時的即時強制和滿足一定要件的強制偵查措施。但是無論如何，海保廳作為行政機關(guān)還是要受到日本國內(nèi)法律體制的制約。

1996 年，當時日本出臺了多部關(guān)于領(lǐng)海外海上領(lǐng)土主權(quán)的法律，并對相關(guān)法律法規(guī)進行修改，旨在為日本加入《聯(lián)合國海洋法公約》作準備。日本政府在修改《廳法》第18 條時，可能是重點考慮未來海保官在專屬經(jīng)濟區(qū)（EEZ）內(nèi)應(yīng)對外國可疑船時可能發(fā)生的情況。因為很明顯，通過船舶外表及船上人員舉動等確定犯罪行為的作法與現(xiàn)行犯逮捕或緊急逮捕的性質(zhì)完全不同，不符合日本國內(nèi)的“令狀主義”制度。2015年的“愛子號翻船事件”（日語“ラブ子號転覆事件”）中，數(shù)名海保官強行進入一艘“邊野古新基地建設(shè)抗議船”導(dǎo)致船翻并造成船上一名船員被送醫(yī)搶救。該船船長向法院提起損害賠償訴訟稱：數(shù)名海保官無視其已按命令停船的行為強行進入已滿員的船體并造成船翻的行為，嚴重違反“令狀主義”原則。

三、海保官的武器使用與日本警察用槍規(guī)范相互矛盾

（一）《廳法》關(guān)于海保廳武器裝備的限制性規(guī)定

二戰(zhàn)以后，日本政府通過立法嚴格限制和規(guī)范了警察權(quán)。1948 年初，開始施行的《警察法》（舊《警察法》）規(guī)定“警察可以攜帶小型武器”。隨后出臺的《警察官職務(wù)執(zhí)行法》（法律第136 號，以下簡稱《警職法》）則規(guī)定，警察官為逮捕犯人或防止其逃脫，或為保護自己或他人，有“充分理由”認為必要時,可以基于合理判斷的限度內(nèi)，因應(yīng)事態(tài)使用武器；但除刑法之正當防衛(wèi)和緊急避險，及以下情況外，不可對人造成危害，即重大犯罪（死刑或無期徒刊、3 年以上懲役或禁錮的罪行）正在發(fā)生或即將發(fā)生，有“相當?shù)睦碛伞贝_信為防止犯罪或?qū)嵤┐秳e無它法的情況（第7 條）。這里的“充分理由”指的是已掌握明確證據(jù)，而“相當?shù)睦碛伞眲t指允許警察根據(jù)主觀的判斷采取措施。但所謂的“相當?shù)睦碛伞比狈Ψ捎谜Z的嚴謹性，在司法實踐中也不易把握。

1948 年運輸省提出“廳法法案”時，規(guī)定“海保官為執(zhí)行職務(wù)可以攜帶武器”（第19 條）；同時在執(zhí)行職務(wù)，特別是保護自己或他人身體或生命的過程中，除非萬不得以不可以使用武器（第20 條）。日本國會對“廳法法案”進行審議時，有人提出質(zhì)疑稱：海上的執(zhí)法環(huán)境與陸地上完全不同，海盜也會使用機槍等軍用武器裝備，根據(jù)《警察法》海保官只能攜帶小型武器，不可能完全勝任海上保安任務(wù)。對此運輸省承認，警察配槍確實無法滿足海上執(zhí)法的所有需求，但在國際局勢不允許的情況下，惟有通過提高業(yè)績重新獲得國際信任，然后再期待添加裝備。由此可以看出，雖然《廳法》沒有援引舊《警察法》，對武器的威力進行限制。但是當時日本國內(nèi)對于海保廳的武器裝備配務(wù)標準有一種共識，即海保官作為行政執(zhí)法人員適用國內(nèi)警察的相關(guān)法律法規(guī)。

上個世紀70 年代以后，高速可疑船拒絕海保廳發(fā)出的停船命令，開槍射擊并迅速逃脫的事件明顯增加。由于日本政府刪除了《廳法》關(guān)于海保廳規(guī)模的限制性條款，1985 年的“日向灘不明船事件”以后，海保廳開始配置高機動性巡視船用于針對不明船只的海上執(zhí)法活動。但在攜帶及使用武器方面，海保廳作為警察組織仍然受到日本國內(nèi)法律的嚴格限制。

（二）擴大海保官武器使用權(quán)的法律問題

1999 年“能登半島沿海不明船事件”發(fā)生后，日本政府于2001 年4 月提出《廳法》與自衛(wèi)隊法修正案，對《廳法》第20 條“海保官的武器使用”作出了擴大規(guī)定。即海保官除根據(jù)《警職法》第7 條使用武器外，根據(jù)《廳法》第17 條1項反復(fù)發(fā)出停船命令，該船仍不予回應(yīng)且對海保官執(zhí)法進行抵抗并企圖逃跑時，海保官從該船的外表、航行方式、船上或其他情況下的船員、乘客或其他船內(nèi)人員的異常行為，合理判斷認為明顯構(gòu)成犯罪且符合以下各種情況，有充足理由相信為使其停船無其他手段時，可以在合理必要的限度內(nèi)使用武器：（1）外國船舶（軍艦及政府公務(wù)船或僅用于非商業(yè)目的的行船除外）在日本內(nèi)水或領(lǐng)海進行適用無害通航權(quán)外的航行（有正當理由除外）；（2）如果漠視，此種航行必將反復(fù)發(fā)生；（3）其航行目的無法排除為在日本領(lǐng)土內(nèi)從事重大犯罪進行必要準備的嫌疑；（4）如果不登船檢查取得情報盡可能地采取適當措施，將來不可避免會發(fā)生重大犯罪時?？梢哉f，這次修改主要是針對受國際法保護外的外國不明船只。

可以認為，在追捕逃跑中的船舶的過程中，極有可能使用威力較大的武器，因此較之同法第18條，修改后的《廳法》第20 條的要件更為嚴格。此種條款的設(shè)計有利于確保海保官嚴格依法使用武器，但同時也增加了法律運用的難度。1999 年底的“九州南西海域不明船事件”中，海保廳以違反《漁業(yè)法》“回避登船檢查罪”對公海上的國籍不明船進行追截并中途開火，最終導(dǎo)致不明船爆炸沉沒，船上人員全部死亡的作法就遭到日本國內(nèi)強烈批評。因為《漁業(yè)法》僅適用于“漁船”，海保廳一開始就派出特殊巡視船進行追截“不明船”的事實與違反《漁業(yè)法》的主張相沖突。另外，許多人質(zhì)疑巡視船不應(yīng)該配備超出“小型武器”范圍的高速火炮。對此，海保廳表示“《廳法》第20 條準用《警職法》第7 條，必要時可以結(jié)合海保官工作的特性進行解釋”[13]。在犯罪嫌疑人全部死亡，缺乏確認犯罪構(gòu)成要件事實的必要的證據(jù)的情況下，海保廳沒有援引新條款，而是采取了比照適用《警職法》第7 條的解釋。這也間接說明新《廳法》第20條在實際應(yīng)用中存在的困難。

但是，當時日本學(xué)界還是認可海保廳作出的“動態(tài)準用”的法律解釋。但問題在于海保廳的性質(zhì)是國家行政機關(guān)，海保官對處于弱勢地位的不明船使用大威力武器的作法顯然違反比例原則。正像有日本眾議院委員指出的那樣“海保廳與自衛(wèi)隊具有本質(zhì)上的不同，如果海保廳攜帶使用武器的標準與警察身份不一致，就應(yīng)該刪除《廳法》第25 條，將海保廳并入海上自衛(wèi)隊；保留第25條僅修改武器使用的部分，會造成海保官執(zhí)法混亂”。國土交通?。ㄔ\輸省）回復(fù)稱“戰(zhàn)后日本一直采取海保廳與自衛(wèi)隊二位一體的海上安保方針，這是和平憲法體制下國際社會最能接受并理解的日本立場；海保廳將與關(guān)系省廳加強溝通，就合理使用武器裝備進行研究”[14]。由此可見，日本政府內(nèi)部還是顧及世界輿論的。在此背景下，出動海上自衛(wèi)隊從事海上警備活動成為日本政府唯一的合法選擇。

（三）海保廳與自衛(wèi)隊協(xié)同執(zhí)法的趨勢及其影響

二戰(zhàn)以后，民主國家中“避免使用軍隊維持社會治安”成為人們的普遍共識。到了20 世紀80年代后期，隨著美蘇冷戰(zhàn)局勢的緩和，美國提出重新定義軍隊作用的觀點，即軍隊除了應(yīng)對外部威脅，還應(yīng)具備支援國內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展，以及人道主義救援、反恐等維護國際和平的能力[15]。戰(zhàn)后日本一直奉行日美同盟為主軸的外交戰(zhàn)略。在此背景下，日本于1992 年修改《廳法》，在“海保廳的職責(zé)”第5 條中增加了國際搜查共助活動、國際緊急救助隊派遣法規(guī)定之國際緊急救援活動、關(guān)于管轄事務(wù)之國際合作等內(nèi)容。

1999 年的“能登半島沿海不明船事件”中，自衛(wèi)隊首次依《自衛(wèi)隊法》第82 條，出動執(zhí)行海上警備任務(wù)。以此為契機，海保廳和自衛(wèi)隊認識到加強相互協(xié)調(diào)的重要性，開始建立情報共享機制。2001 年日本政府再次對《廳法》與自衛(wèi)隊法進行修改，擴大海保廳與自衛(wèi)隊的使用武器權(quán)限。2009 年初，海保官開始搭乘自衛(wèi)隊護衛(wèi)艦赴亞丁灣執(zhí)行護航任務(wù)。在打擊海盜問題上，日本政府一致認為“海保廳是警察組織不涉及對外事務(wù)”[16]。日本學(xué)界也普遍認可“起草者意志論”，即《廳法》的立法宗旨是立足國內(nèi)，保護日本國民的安全及維持治安[17]。但考慮到只有海保官能夠行使司法警察權(quán)，日本政府最終決定派海保廳與自衛(wèi)隊共同執(zhí)行海外護航任務(wù)[18]。

數(shù)月以后，日本國會通過《海盜行為處罰應(yīng)對法》（法律第55 號，簡稱《海盜應(yīng)對法》），為海保廳與自衛(wèi)隊在公海上聯(lián)合行動提供了國內(nèi)法律依據(jù)。該法明確海保廳依法應(yīng)對海盜問題，防衛(wèi)大臣認為海保廳無法應(yīng)對時，可以命令自衛(wèi)隊出動打擊海盜（第5、7 條）。日本學(xué)者尖銳地指出，《海盜應(yīng)對法》在制定過程中過多參考聯(lián)合國海洋法，許多規(guī)定與日本刑法基本原則（罪刑法定主義、法益保護主義）內(nèi)容不一致，會引起司法實踐中的混亂[19]。換言之，從立法論的角度來看，《海盜應(yīng)對法》不利于日本海上執(zhí)法管理體制的完善。例如，2015 年日本首起運用《海盜應(yīng)對法》審理的海盜行為處罰案中，日本高等法院根據(jù)日本少年法對兩名索馬里籍犯罪嫌疑人中的未成年人一方從輕量刑。被告另一方對此判決表示不服，向日本最高法院提起上訴。

2013 年以后，中日釣魚島問題等東亞海洋領(lǐng)土爭端不斷升級，日本海洋政策的重心開始偏向海上安保領(lǐng)域。2019 年4 月，國民民主黨為首的在野黨聯(lián)名向國會提出安保法制三法案（《領(lǐng)域警備法案》《周邊事態(tài)法改正案》《PKO 法改正法案》），稱制定《領(lǐng)域警備法案》的目的在于處理海保廳執(zhí)法與自衛(wèi)隊出動之間的“灰色地帶”。但從內(nèi)容來看，該法案事實上進一步混淆了行政不法與刑事不法之間的界限[20]。未來幾年如果安保法制三法案在日本國會獲得通過，作為實體法的《廳法》與《自衛(wèi)隊法》的界限將更加模糊，以《廳法》為基礎(chǔ)的日本海上執(zhí)法管理體制將發(fā)生根本性變化。

四、結(jié)語

二戰(zhàn)以后，日本政府根據(jù)GHQ 的指示制定《廳法》，旨在成立以海保廳為核心的綜合性海上保安管理體制。但由于各省廳和地方公共團體的反對，海保廳成為以海上執(zhí)法為主要職能的國家警察機關(guān)。事實上，日本未能建立起以海保廳為核心的綜合性海上執(zhí)法管理體制。海上執(zhí)法體制建設(shè)需要立足國情，妥善處理相關(guān)立法與國家法律體系中其他部門法的關(guān)系。較之《廳法》，在日本龐大的行政官僚體制內(nèi)，通過長期實踐制定并完善的《漁業(yè)法》《海岸法》等行政立法，內(nèi)容更加完整，對于我國的海上執(zhí)法體制建設(shè)具有借鑒意義。

今后，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和全球化進程不斷加快，海洋在我國的經(jīng)濟、外交、安全大局中將占有至關(guān)重要的地位。探討建立綜合性的海上執(zhí)法管理體制的可行性是很有必要的，但尊重不同發(fā)揮比較優(yōu)勢的重要性亦不能忽視。海上警察制度與法制建設(shè)涉及海上執(zhí)法、海難救助、海洋資源合理利用等多個領(lǐng)域，通過立法建立并完善中央各機關(guān)，以及中央與地方各級部門間的協(xié)調(diào)機制是我國進一步深化海洋管理，進而實現(xiàn)海洋強國目標的必要前提。