生態(tài)綜合補(bǔ)償視域下西部地區(qū)解決相對貧困的路徑研究①

劉嘉堯

（河南大學(xué)馬克思主義學(xué)院 河南開封 475000）

我國西部地區(qū)是生態(tài)功能供給的重要區(qū)域，是我國生態(tài)安全的重要屏障，也是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展較落后地區(qū)，相對貧困問題將長期存在。黨的十九屆四中全會提出要建立解決相對貧困的長效機(jī)制，國家發(fā)改委提出要實(shí)行生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案，即通過生態(tài)綜合補(bǔ)償，解決西部地區(qū)的相對貧困問題。生態(tài)受益區(qū)通過生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)亩喾N途徑，為西部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來物質(zhì)、技術(shù)、社會服務(wù)支撐等，進(jìn)而解決西部地區(qū)的相對貧困問題，促進(jìn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)健康發(fā)展，形成西部地區(qū)貧困治理與生態(tài)治理的雙贏[1]。

1 2020年后中國貧困治理的重要領(lǐng)域

我國將在2020年要消除絕對貧困，完成“農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”宏偉目標(biāo)。消除絕對貧困并不意味著我國的貧困治理工作已經(jīng)完結(jié)，而是從過去的顯性貧困逐漸轉(zhuǎn)向相對隱蔽的相對貧困上來。相對貧困是指參照對應(yīng)的群體標(biāo)準(zhǔn)，不同區(qū)域之間、不同社會成員之間生活水平的差距而產(chǎn)生的貧困。目前，中國發(fā)展過程中的不平衡、不充分等因素，導(dǎo)致了相對貧困問題，這是未來貧困治理的重點(diǎn)所在。黨的十九屆四中全會提出要“建立解決相對貧困的長效機(jī)制”，這與十九大報(bào)告中關(guān)于新時(shí)代主要矛盾的內(nèi)容是一脈相承的。不僅要滿足人民群眾基本的生活需求，更要減少地區(qū)差距、群體差距，讓全體公民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，最終走向共同富裕。西部地區(qū)由于自然因素限制、發(fā)展能力較弱以及基礎(chǔ)較差等問題，一直是我國消除絕對貧困的“主戰(zhàn)場”。今后，如何讓脫貧效果“保持住，不返貧”是必須思考的問題。

2 問題對接的可行性分析

國家發(fā)改委在2019年11月印發(fā)了關(guān)于推進(jìn)《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》，在過去原有的生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)‘綜合’兩個(gè)字，即在過去以資金補(bǔ)償為主的基礎(chǔ)上，加入項(xiàng)目補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償、政策補(bǔ)償?shù)仁侄?。這次生態(tài)補(bǔ)償綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案中強(qiáng)調(diào)的試點(diǎn)任務(wù)主要體現(xiàn)建立流域上下游生態(tài)補(bǔ)償制度、不斷發(fā)展生態(tài)化優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償資金使用方式，拓寬資金籌集渠道，增強(qiáng)自我發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)地區(qū)與受益地區(qū)的良性互動(dòng)。在國家發(fā)改委公布的生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)名額中，西部省份：四川、貴州、云南、西藏、甘肅、青海，占全國試點(diǎn)省份的60%，在全國試點(diǎn)的50個(gè)縣，中西部名額也達(dá)到60%。西部地區(qū)是該次生態(tài)綜合補(bǔ)償重點(diǎn)區(qū)域。

生態(tài)綜合補(bǔ)償目的與十九屆四中全會《決議》的方向高度契合，通過生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)膶?shí)施，必然會帶動(dòng)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，解決西部地區(qū)相對貧困的問題。這是一種兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的有力手段，有效的生態(tài)綜合補(bǔ)償可以在保護(hù)環(huán)境的前提下，促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，縮小區(qū)域間的差異，也有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，平衡東西發(fā)展。在十三五規(guī)劃中，生態(tài)扶貧是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中的重要戰(zhàn)略部署。堅(jiān)持走生態(tài)保護(hù)與扶貧開發(fā)的特色脫貧道路，在保護(hù)環(huán)境的同時(shí)促進(jìn)當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)的發(fā)掘。通過擴(kuò)大實(shí)施生態(tài)建設(shè)工程區(qū)域，不斷創(chuàng)新生態(tài)扶貧方式等，使貧困人口能從環(huán)境保護(hù)與生態(tài)修復(fù)中因失去發(fā)展機(jī)會而得到補(bǔ)償，使脫貧攻堅(jiān)任務(wù)與生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)相輔相成。因此，在西部相對貧困地區(qū)應(yīng)用生態(tài)綜合補(bǔ)償，既能達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境與實(shí)現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展的雙重目標(biāo)，又能形成解決西部地區(qū)相對貧困的效果。

3 實(shí)踐路徑研究

3.1 擴(kuò)大生態(tài)綜合補(bǔ)償范圍

就業(yè)是最大的民生，想要解決西部地區(qū)的相對貧困，先要解決相對貧困人口的就業(yè)問題。生態(tài)綜合補(bǔ)償可以通過項(xiàng)目援建發(fā)展適合西部地區(qū)生態(tài)狀況，如太陽能、風(fēng)能、生物能源等綠色產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)機(jī)會，為適應(yīng)綠色產(chǎn)業(yè)的需要，生態(tài)綜合補(bǔ)償可以安排生態(tài)受益地區(qū)為西部相對貧困地區(qū)提供相應(yīng)的技能培訓(xùn)支持。西部地區(qū)可以建立公共技能培訓(xùn)中心或技能培訓(xùn)班，或者生態(tài)受益地區(qū)政府、企業(yè)在西部地區(qū)開設(shè)相關(guān)的技能培訓(xùn)班，在培訓(xùn)合格后上崗就業(yè)[2]。要讓利益相關(guān)者積極主動(dòng)參與到綠色發(fā)展中，只有成為參與主體，利益分配體，才能激發(fā)居民的積極性，讓西部地區(qū)相對貧困的民眾從綠色發(fā)展中分享所得利益，進(jìn)而推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的發(fā)展與相對貧困問題的解決。

同時(shí)，通過生態(tài)綜合補(bǔ)償有利于加快西部地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展。當(dāng)前，社會發(fā)展的動(dòng)力之一是人才培養(yǎng)，而人才培養(yǎng)的根基是教育的發(fā)展。生態(tài)綜合補(bǔ)償中應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償對象區(qū)域中的教育資源流動(dòng)，促進(jìn)西部地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展，加大人才培養(yǎng)力度，尤其是培養(yǎng)更多的技能型人才。西部地區(qū)的學(xué)校要根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求，用人單位的人才缺口，與生態(tài)受益區(qū)的相關(guān)企事業(yè)單位建立合作關(guān)系。同時(shí)，西部地區(qū)高校也應(yīng)該與其他高等院校相關(guān)的優(yōu)勢專業(yè)進(jìn)行合作交流，讓生態(tài)受益區(qū)高校的重點(diǎn)學(xué)院或重點(diǎn)專業(yè)與西部地區(qū)結(jié)成‘對子’，進(jìn)行全方面幫扶，共同發(fā)展，不斷提升教育質(zhì)量，尤其是要注重實(shí)踐技能的教學(xué)，不斷培養(yǎng)高素質(zhì)的勞動(dòng)者。

3.2 通過多種生態(tài)綜合補(bǔ)償方式

首先，通過政策、技術(shù)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。其中畜牧業(yè)占有重要地位，通過構(gòu)建綠色可持續(xù)的畜牧業(yè)體系，在合理利用草地的基礎(chǔ)上，減少對生態(tài)草原的破壞，西部地區(qū)的畜牧業(yè)要立足資源優(yōu)勢，利用補(bǔ)償中的技術(shù)項(xiàng)目，讓第一產(chǎn)業(yè)通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革逐漸走向“精準(zhǔn)、高效”的方向發(fā)展，不斷發(fā)展西部地區(qū)農(nóng)牧產(chǎn)品的深加工體系鏈[3]。

其次，以生態(tài)綜合補(bǔ)償為契機(jī)，推動(dòng)西部地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型。西部地區(qū)現(xiàn)有的工業(yè)框架大多數(shù)是開發(fā)利用自然資源為主的重工業(yè)，物質(zhì)消耗、廢棄物產(chǎn)生、環(huán)境污染都較大。目前，生態(tài)綜合補(bǔ)償可以通過創(chuàng)新技術(shù)推動(dòng)西部地區(qū)工業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)化。利用生態(tài)綜合補(bǔ)償技術(shù)支持，不斷提高生態(tài)資源的利用效率、降低污染物的排放，減輕生產(chǎn)過程對生態(tài)環(huán)境的不利影響。為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了良好條件。

最后，大力發(fā)展西部地區(qū)的生態(tài)旅游業(yè)，用綠色第三產(chǎn)業(yè)提升西部相對貧困群體的生活水平。西部地區(qū)的自然環(huán)境是先天優(yōu)勢，還可以利用西部地區(qū)獨(dú)特的民風(fēng)民俗等文化優(yōu)勢，讓特有的文化資源轉(zhuǎn)變?yōu)槭找妫ㄟ^多樣化的生態(tài)綜合補(bǔ)償方式，讓西部地區(qū)的生態(tài)旅游規(guī)?；?。西部地區(qū)的生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)可以向成熟的旅游景區(qū)“取經(jīng)”學(xué)習(xí)，將西部地區(qū)的生態(tài)旅游業(yè)做大做強(qiáng)。西部地區(qū)的旅游業(yè)發(fā)展會為西部相對貧困群體提供大量就業(yè)，提高整體收入水平，進(jìn)而解決相對貧困問題。

3.3 完善生態(tài)綜合補(bǔ)償中的跨區(qū)域補(bǔ)償

首先，建立高效、科學(xué)的跨區(qū)域生態(tài)管理平臺是實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)那疤?。通過跨區(qū)域的生態(tài)管理平臺，對西部地區(qū)與其他生態(tài)受益區(qū)的生態(tài)服務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃與管理。跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾砥脚_可以參照河長制的相關(guān)內(nèi)容，在跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償管理的平臺上不以行政區(qū)劃為管轄范疇，而是將生態(tài)要素與環(huán)境關(guān)聯(lián)進(jìn)行組合，對于管理權(quán)利進(jìn)行調(diào)整，明確權(quán)責(zé)，協(xié)調(diào)有序，保護(hù)有利，為生態(tài)補(bǔ)償提供一個(gè)整體管理的機(jī)構(gòu)框架。

其次，完善跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政保障制度。生態(tài)綜合補(bǔ)償中的跨區(qū)域補(bǔ)償是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，只有健全的財(cái)政制度，生態(tài)綜合補(bǔ)償工作才能順利開展，達(dá)到治理西部相對貧困的效果。如果地方財(cái)政無法滿足生態(tài)補(bǔ)償金額，中央政府可以通過轉(zhuǎn)移支付的方式來“彌補(bǔ)”生態(tài)補(bǔ)償缺口。地方政府應(yīng)該與相應(yīng)的生態(tài)受益機(jī)構(gòu)、企業(yè)、個(gè)人共同成立專門的生態(tài)補(bǔ)償賬戶與生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，將中央財(cái)政與省財(cái)政撥入的生態(tài)補(bǔ)償資金列入單獨(dú)設(shè)立的生態(tài)補(bǔ)償基金賬戶，在專門的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)構(gòu)或平臺監(jiān)督下，對生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金進(jìn)行預(yù)算、支出以及審核。通過生態(tài)補(bǔ)償基金直接進(jìn)行精準(zhǔn)補(bǔ)償，可以做到生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政保障全方位覆蓋，達(dá)到預(yù)期的補(bǔ)償效果。

最后，要進(jìn)一步明確跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段，夯實(shí)西部地區(qū)可支配的財(cái)政基礎(chǔ)。可以按照生態(tài)功能，規(guī)劃生態(tài)核心區(qū)與生態(tài)輻射區(qū)。生態(tài)核心區(qū)的重要任務(wù)就是保護(hù)生態(tài)的完整性，作為生態(tài)效益提供的最重要區(qū)域，是跨流域財(cái)政支付轉(zhuǎn)移的重要補(bǔ)給區(qū)。生態(tài)輻射區(qū)，是生態(tài)核心區(qū)生態(tài)效益的接收區(qū)域，對生態(tài)核心區(qū)的生態(tài)價(jià)值進(jìn)行反饋與補(bǔ)償。明確了跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任有利于生態(tài)效益的平衡，避免出現(xiàn)模糊供給與消耗的界限，讓生態(tài)服務(wù)接受區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償直達(dá)生態(tài)服務(wù)的供給區(qū)域，通過財(cái)政支付手段，夯實(shí)西部地區(qū)解決相對貧困問題的物質(zhì)基礎(chǔ)。