瀾滄江流域水電開發(fā)征地移民工作探索與創(chuàng)新

安可君，方向前，趙培雙，戴繼聰

(1.華能瀾滄江水電股份有限公司 糯扎渡水電廠，云南 普洱 665005; 2.華能瀾滄江水電股份有限公司，云南 昆明 650214)

瀾滄江流域地處橫斷山南端滇西縱谷山區(qū)，沿岸分布西部少數(shù)民族聚居區(qū)、“直過”民族區(qū)、深度貧困地區(qū)，區(qū)域性產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，交通、經(jīng)濟、文化發(fā)展落后，耕地資源匱乏，人地矛盾突出、生態(tài)環(huán)境脆弱，移民工作一直面臨著“搬遷難、補償難、安置難、后扶難、致富難”的困境[1-4]。對如何系統(tǒng)妥善地處理電站開發(fā)中因征地移民而被影響的地區(qū)社會、經(jīng)濟、民生和生態(tài)環(huán)境問題，做到科學(xué)規(guī)劃、科學(xué)安置、完善管理體系和指標(biāo)體系，關(guān)乎電站開發(fā)建設(shè)期、完建期工程庫區(qū)和移民安置區(qū)的經(jīng)濟、社會發(fā)展水平和資源生態(tài)環(huán)境建設(shè)水平的高低，關(guān)乎脫貧攻堅按期完成的質(zhì)量和全省小康社會建設(shè)水平所能達(dá)到的高度，有助于工程移民竣工專項驗收按計劃推進，有助于為瀾滄江上游段和藏區(qū)項目的開發(fā)提供經(jīng)驗和借鑒。因此，研究瀾滄江流域水電開發(fā)征地移民工作實踐的特點和難點，探索和創(chuàng)新征地移民工作體制機制具有重大的現(xiàn)實意義[5-9]。

1 流域水電開發(fā)規(guī)劃概況

1.1 流域水電規(guī)劃概況

瀾滄江(云南)干流規(guī)劃梯級電站15 座，瀾滄江云南上游段從滇藏交界處至苗尾電站，規(guī)劃“一庫七級”，包括古水、烏弄龍、里底、托巴、黃登、大華橋、苗尾等7座梯級水電站；瀾滄江云南中下游段從功果橋電站至瀾滄江出境處，以小灣、糯扎渡為多年調(diào)節(jié)水庫的“兩庫八級”的規(guī)劃開發(fā)方案，從上到下依次為功果橋、小灣、漫灣、大朝山、糯扎渡、景洪、橄欖壩和勐松等8座梯級電站；瀾滄江干流藏區(qū)段還規(guī)劃側(cè)格、約龍、卡貢、班達(dá)、如美、古學(xué)等水電站；除古水、托巴(在建)、橄欖壩(籌建中)、勐松外的其余項目均已投產(chǎn)發(fā)電。

1.2 移民工程概況

瀾滄江流域規(guī)劃的電站中，上游河段7座梯級規(guī)劃移民人口約 3.2 萬人，中下游河段8座梯級規(guī)劃移民人口約 11.7 萬人，合計移民人口約 14.9萬人，涉及迪慶、麗江、怒江、大理、保山、臨滄、普洱、版納等州市近30 個縣(區(qū))。

截至目前，華能瀾滄江水電股份有限公司電站項目累計完成移民搬遷安置10萬多人，完成移民投資約435多億元，電站投產(chǎn)的同時也極大地推動了地方經(jīng)濟社會的發(fā)展。

1.3 移民安置概況

按照水電工程移民政策和實施主體劃分，瀾滄江流域移民安置方式的發(fā)展變化大致可分為4個階段[3]。

第一階段：1985～2003年的漫灣、大朝山電站的移民工作。該階段水電工程移民政策按照1991年國務(wù)院74號令，實行“政府負(fù)責(zé)、投資包干、業(yè)主參與、移民監(jiān)理” 的移民管理體制，采取單一的農(nóng)業(yè)安置方式，主要體現(xiàn)移民是行政領(lǐng)導(dǎo)下的由上而下的強制性工作。

第二階段：2000年的小灣、景洪電站的移民工作。2006年國務(wù)院對水庫移民政策法規(guī)作出重大調(diào)整，經(jīng)歷了新老移民條例和規(guī)范交替，移民安置以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)安置方式為主，積極探索多途徑生產(chǎn)安置方式[4]。

第三階段：2004年糯扎渡、功果橋電站的移民工作。前期采取農(nóng)業(yè)安置方式，實施過程中云南省推行“16118”逐年補償安置政策，經(jīng)征求移民意愿后，將移民農(nóng)業(yè)安置方式調(diào)整為逐年補償安置方式[5-6]。

第四階段：2009年以后上游段項目的移民工作。國務(wù)院 471號令規(guī)定，移民工作管理體制是“政府領(lǐng)導(dǎo)，分級負(fù)責(zé)，縣為基礎(chǔ)，項目法人參與”，政府是移民安置實施管理的主體，移民安置以逐年補償安置為主，輔以多渠道多形式安置。

2 移民工作存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)

進入新時期，隨著“五大發(fā)展理念”的貫徹落實，扶貧攻堅、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入推進，地方政府、移民及權(quán)屬人等利益相關(guān)方的期望和訴求日益增多，水電建設(shè)已由原來的資金約束、技術(shù)約束、管理約束轉(zhuǎn)變?yōu)檎鞯匾泼窦s束、環(huán)保約束，征地移民工作要求越來越高、難度也越來越大，征地移民工作面臨新課題、新挑戰(zhàn)。

2.1 移民相關(guān)政策越來越嚴(yán)

(1) 國家高度關(guān)注民生、關(guān)注移民，2017年頒布實施了國務(wù)院第679號令，國家對生態(tài)文明建設(shè)日益重視，執(zhí)行最嚴(yán)格的耕地保護和集約用地政策，林地實行定額指標(biāo)制，建設(shè)用地成本、報批難度和用地風(fēng)險加大。

(2) 水電建設(shè)用地報批要求愈發(fā)嚴(yán)苛，制約報批的耕地占補、提質(zhì)改造及逐年補償?shù)葐栴}突出，電站建設(shè)用地報批工作遇到前所未有的難度。所屬水電項目占用耕地多、補充耕地難度大，州市占補指標(biāo)和省內(nèi)統(tǒng)籌指標(biāo)都難以落實，加之標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，開墾費用急劇增加，用地成本不斷提高，既嚴(yán)重影響電站建設(shè)用地報批，又影響項目經(jīng)濟性，合法用地難以保障。

(3) 執(zhí)行最嚴(yán)格生態(tài)紅線保護制度。根據(jù)《云南省生態(tài)保護紅線評估實施方案》第4.3.2條應(yīng)劃盡劃情況分析要求，水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)的核心、重要濕地(國際級和國家級)屬于應(yīng)劃盡劃的內(nèi)容，已建、在建、待建的水利水電項目淹沒區(qū)屬于允許保留在生態(tài)紅線管控范圍的區(qū)域，水電開發(fā)與生態(tài)紅線保護矛盾突出，調(diào)整難度大。

(4) 環(huán)保水保要求高，受國家國土政策影響大。水電開發(fā)區(qū)域部分位于生態(tài)保護區(qū)、自然資源保護區(qū)、水源保護區(qū)等，依據(jù)現(xiàn)有的環(huán)保水保法律法規(guī)和專項驗收要求，前期報批難、后期實施成本高。

(5) 瀾滄江水電開發(fā)移民區(qū)域?qū)偕贁?shù)民族聚居區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、環(huán)境條件差，貧困面積大、貧困程度深，脫貧攻堅任務(wù)重，既要考慮稀缺的田地、林地、草地資源，又要充分保障移民權(quán)益，兼顧地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

隨著后期扶持工作目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，工作的重心也隨之轉(zhuǎn)變，項目扶持資源分配不均、移民勞動力流失嚴(yán)重、生產(chǎn)開發(fā)項目效益不明、直補標(biāo)準(zhǔn)未隨著社會經(jīng)濟發(fā)展而調(diào)整等一些問題也逐漸暴露出來[10]。依法移民需吃透政策要求，處理不善易造成不必要的社會矛盾。

2.2 移民相關(guān)要求(標(biāo)準(zhǔn))越來越高

(1) 耕地占補平衡要求提高，建設(shè)用地報批難度日益增加。近年來，國家對占用耕地的有關(guān)政策要求日趨收緊，執(zhí)行史上最嚴(yán)格的耕地保護和集約用地政策，要求“占一補一、占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田；堅決杜絕占多補少、占優(yōu)補劣、占水田補旱地”。國家和云南省陸續(xù)出臺了一系列做好耕地占補平衡工作的政策，要求切實落實補充耕地數(shù)量、水田規(guī)模和糧食產(chǎn)能3項指標(biāo)。

(2) 現(xiàn)行部分移民安置政策與新時代精準(zhǔn)扶貧和富民惠民的政策標(biāo)準(zhǔn)有差距。近些年來，隨著國家精準(zhǔn)扶貧工作的開展和富民惠民政策的實施，電站移民安置規(guī)劃中部分基礎(chǔ)設(shè)施補償和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)在的精準(zhǔn)扶貧政策標(biāo)準(zhǔn)有差距，滿足不了精準(zhǔn)脫貧要求。地方政府以此提出許多超出規(guī)劃的要求，協(xié)調(diào)難度大，對移民工作的推進帶來一定的影響。

(3) 違建、新增實物指標(biāo)調(diào)查難。在征地移民實施過程中，封庫令下達(dá)后，由于工作周期長、政策變化大，個別單位和個人在封庫范圍內(nèi)違規(guī)新建、擴建和改建工程項目，要求予以補償補助，按照國家的相關(guān)政策法規(guī)很難處理。

(4) 庫區(qū)工礦企業(yè)和移民的維權(quán)意識越來越強?，F(xiàn)行征地移民政策與相關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)的適用性不一致，公司面臨的應(yīng)訴壓力將越來越大。

(5) 國家政策可能調(diào)整用地補償方式和移民安置方式，這些政策的變化將增加征地移民成本及工作推進難度。

2.3 移民竣工驗收推進難

自國務(wù)院471號令實施以來，全國大江大河上僅有瀾滄江功果橋電站完成了移民竣工驗收，景洪電站已通過省級驗收。推進艱難的主要原因：① 由于移民工作時間跨度長、政策變化大、人員變動快，移民資金過程管理不規(guī)范，地方政府還面臨著移民資金審計，使其對推進移民竣工驗收存在畏懼心理及畏難情緒。② 地方政府擔(dān)心竣工驗收后出現(xiàn)的問題無法解決，費用不好處理，對推進移民竣工驗收的積極性不高。③ 云南省政府2015年12號文對庫區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施改善及產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金提出了規(guī)劃外的要求，地方政府要求水電建設(shè)企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)費用，移民竣工驗收代價高。④ 因機構(gòu)改革，云南省移民工作體制發(fā)生了較大變化，原“省移民開發(fā)局”變?yōu)椤笆“徇w安置辦公室”，州、縣級移民管理機構(gòu)正處于改革調(diào)整之中，將對移民竣工驗收工作推進產(chǎn)生影響。⑤ 瀾滄江公司內(nèi)部對移民竣工驗收工作的認(rèn)識也不夠一致，認(rèn)為電站下閘蓄水后征地移民工作也隨之結(jié)束，征地移民工作最難的就在收尾、收口和驗收階段，蓄水后征地移民竣工驗收工作還有大量的收尾工作需要完成，諸多的具體困難需要面對，復(fù)雜的遺留問題需要解決。⑥ 國家要求探索建立水電移民利益共享機制，但尚未出臺具體辦法。國家及各級政府持續(xù)高度關(guān)注水電移民，要求促進農(nóng)民增收，加大惠農(nóng)政策力度，“十三五”期間要實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧、全面小康；結(jié)合國家的總體布局，國家發(fā)改委在電站核準(zhǔn)批復(fù)中，均要求“將幫助移民群眾脫貧致富作為水電開發(fā)的重要目標(biāo)”，并探索貧困地區(qū)水電開發(fā)資產(chǎn)收益扶持制度，研究水電開發(fā)群眾共享利益機制。2016年國土部1號文件提出“對在貧困地區(qū)開發(fā)水電占用集體土地的，可試行給原住居民集體股權(quán)方式進行補償，探索對貧困人口實行資產(chǎn)收益扶持制度”。

3 征地移民工作實踐和創(chuàng)新

在新老移民政策交叉時期，移民規(guī)劃原則、管理體制都發(fā)生較大變革，需要尋求新的移民實施管理工作思路[11-15]。面對新形勢、迎接新挑戰(zhàn)，從機制、體制上需要不斷創(chuàng)新，全面統(tǒng)籌做好移民的政策研究、方案制定、實施管控等相關(guān)工作，創(chuàng)新新舉措、尋求新突破。

3.1 創(chuàng)新思路

(1) 依法移民。嚴(yán)格執(zhí)行國家政策、法規(guī)、行業(yè)規(guī)程規(guī)范，嚴(yán)格遵循公司征地移民工作“立足項目、公司統(tǒng)籌、分級負(fù)責(zé)、綜合協(xié)調(diào)”的原則，以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，協(xié)調(diào)處理爭議問題。切實做到規(guī)劃合法，嚴(yán)格執(zhí)行法規(guī)，充分征求移民意愿，完善移民程序；用地合法，杜絕未批先占、未批先建，不允許違規(guī)用地罰款現(xiàn)象發(fā)生；移民合法，有序適度開展移民先行，避免過渡搬遷、水趕人等現(xiàn)象發(fā)生。進一步加強征地移民管理體系建設(shè)，完善管理制度，構(gòu)建更加順暢高效的工作機制進一步加強征地移民工作隊伍建設(shè)，打造一支遵紀(jì)守法、業(yè)務(wù)精湛、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)恼鞯匾泼窆ぷ麝犖?，依法、主動、智慧、友好地開展工作。

(2) 情感移民。移民工作是人與人、人與利益打交道，變數(shù)更大，工作更難，需要更加用心、用情，全過程參與并掌控移民工作；主動融入，尊重民風(fēng)民俗，尊重移民意愿和情感；依據(jù)政策、規(guī)范，實事求是，換位思考，用真心、動真情開展移民工作。

(3) 智慧移民。移民工作的總體要求是“搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展、逐步能致富”，逐步實現(xiàn)移民安穩(wěn)致富和促進庫區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展。“搬得出”僅僅滿足了工程建設(shè)要求，但問題如果沒有完全解決，隱患就依然存在，任務(wù)尚在路上，要充分認(rèn)識現(xiàn)實，轉(zhuǎn)變觀念和做法，要按照移民工作的總體要求切實做好工作，做好后期扶持，實現(xiàn)移民穩(wěn)定；面對移民過程中涉及的政策之外的困難和問題，要與相關(guān)各方共同研究，從政策層面、技術(shù)層面、可操作層面智慧、友好地妥善處理好。

3.2 創(chuàng)新體制

建立公司、二級單位分級管理體制，印發(fā)《華能瀾滄江水電股份有限公司征地移民管理辦法》《扶貧援助工作管理辦法》《扶貧援助外派人員管理辦法》，公司與云南省扶貧辦簽訂《幫扶云南省拉祜族、佤族脫貧攻堅實施協(xié)議》，建立了“1+3+3+N”管理體系，健全工作機構(gòu)和管理制度。征地移民工作遵循“立足項目、公司統(tǒng)籌、分級負(fù)責(zé)、綜合協(xié)調(diào)”的原則，進一步加強征地移民管理體系建設(shè)，完善管理制度，構(gòu)建更加順暢高效的工作機制。進一步明確工作職責(zé)，強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，保障幫扶“直過民族”精準(zhǔn)脫貧、“百千萬工程”項目、消費扶貧等扶貧援助工作的順利實施，以實際行動踐行集團公司“三色公司”使命。

二級單位根據(jù)各自實際制定《扶貧援助工作管理實施細(xì)則》和管理制度；進一步加強征地移民全過程管控，建立了移民合同管理、移民資金管理、移民檔案管理等管理制度，堅持依法依規(guī)征地移民。

3.3 創(chuàng)新機制

(1) 協(xié)調(diào)機制。充分發(fā)揮省州縣三級協(xié)調(diào)機制，公司與省政府、省移民局、州市政府層面的長效協(xié)調(diào)工作機制、二級單位與州、縣、鄉(xiāng)政府的協(xié)調(diào)工作機制，圍繞既定目標(biāo)，層層壓實責(zé)任，定期或不定期召開移民工作協(xié)調(diào)推進會、座談會聯(lián)席會，充分調(diào)動“六位一體”各方的積極性、主動性，加大檢查、督促工作力度，及時協(xié)調(diào)和解決存在的問題。主動作為，遇到問題不等不拖，加強溝通協(xié)調(diào)，上下聯(lián)動，維護庫區(qū)穩(wěn)定，促進企地和諧。

(2) 考核和獎懲機制。公司和省局對設(shè)計、監(jiān)理和獨立評估單位實行年度考核評分機制。通過與政府部門的溝通協(xié)調(diào)，達(dá)成快速推進電站移民竣工驗收的共識，形成檢查、考核、激勵、問責(zé)的工作機制。

4 結(jié) 論

綜上所述，在實踐中，應(yīng)充分做到移民先行，適度超前，有機銜接，相互促進，互為推動。在電站規(guī)劃設(shè)計階段，做好移民前期可研規(guī)劃階段的把關(guān)和項目移民安置規(guī)劃大綱、規(guī)劃報告的審核工作，深入研究、分析論證電站施工總布置、正常蓄水位涉及用地的合理性，按照集約用地的原則，盡量少占耕地、林地，尤其是水田。統(tǒng)籌做好電站的耕地占補規(guī)劃與其他相關(guān)規(guī)劃的銜接，積極反映占補工作存在的問題，取得支持，保障公司項目用地報批順利推進。充分做好移民安置前期工作。包括水庫淹沒實物指標(biāo)、移民安置規(guī)模和風(fēng)險、生態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境影響、經(jīng)濟效益和社會效益指標(biāo)等的調(diào)查、比較、分析、研究和評價，為后期決策提供科學(xué)依據(jù)。在實施階段有序適度開展移民先行，充分征求移民意愿，進一步加強與各級地方政府和相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)力度，完善移民安置前期工作程序。

在規(guī)劃指導(dǎo)思想上，要深刻認(rèn)識水庫淹沒對移民造成的損失和機遇，與時俱進，為移民的生存發(fā)展創(chuàng)造條件，拓寬視野將移民安置規(guī)劃放在更大的時空范圍去謀劃。充分尊重農(nóng)民傳統(tǒng)的、慣性的思維模式和行為習(xí)慣，在安置方式選擇時充分征求移民的安置意愿，尊重少數(shù)民族文化特色，考慮到當(dāng)?shù)厝罕妼嶋H的接受能力和生活能力，選擇出最適合的安置方式。

移民意愿反復(fù)、設(shè)計變更多、移民投資難以控制、移民竣工驗收推進緩慢等問題，都與移民安置規(guī)劃不夠細(xì)致、可操作性不強有關(guān)，因此，在規(guī)劃方案上，要重視移民安置規(guī)劃的系統(tǒng)性和綜合性，通過摸底調(diào)查擬安置區(qū)土地資源因素、就業(yè)因素、年齡因素、民族因素、環(huán)境容量因素、地域條件和人文環(huán)境因素、社會經(jīng)濟因素、移民意愿因素等影響移民安置方式選擇的主要因素，找準(zhǔn)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置方式和逐年補償安置方式下的移民安置資源需求差異，不斷完善移民安置規(guī)劃、優(yōu)化移民安置方案；認(rèn)真做好基礎(chǔ)資料調(diào)查，摸清現(xiàn)場真實情況，做深做細(xì)做實方案比選，不斷挖掘優(yōu)化潛力，從源頭上為實施階段減少設(shè)計變更打下基礎(chǔ)，有效控制移民投資，切實維護規(guī)劃的嚴(yán)肅性。

充分調(diào)動“六位一體”各方的積極性和主動性，借助外力外腦出謀劃策，超前研判政策形勢和項目風(fēng)險管控點，強化過程管控，加強移民檔案和信息化管理、準(zhǔn)確掌握電站實物指標(biāo)情況，關(guān)注庫區(qū)實物指標(biāo)動態(tài)變化情況，及時協(xié)調(diào)地方政府、移民綜合設(shè)代、綜合監(jiān)理復(fù)核、界定實物指標(biāo)，實時采集、整理、保存有效的法律證據(jù)，確保工作過程依法依規(guī)，確保移民工作有序推進。