水庫移民精準(zhǔn)脫貧扶持方式研究

李彥強(qiáng)，金明良，馮秋生

(長江勘測規(guī)劃設(shè)計研究有限責(zé)任公司，湖北 武漢 430010)

大規(guī)模的水利水電工程建設(shè)在發(fā)揮防洪、灌溉、供水、發(fā)電、生態(tài)保護(hù)等功能的同時，也改變了自然環(huán)境，淹沒了大量土地，產(chǎn)生了成千上萬水庫移民。為妥善安置移民，黨和國家根據(jù)政治經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展，逐步探索、建立、完善了我國庫區(qū)移民政策，但在1991年國務(wù)院頒發(fā)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國務(wù)院令第74號)之前，水庫移民工作長期處于沒有專用法規(guī)可依的初步探索階段。1949～1990年，我國興建了許多大中型水利水電工程，由于對移民安置工作的復(fù)雜性和艱巨性認(rèn)識不足，“重工程、輕移民”思想為主導(dǎo)，加之經(jīng)歷了“大躍進(jìn)”“三年自然災(zāi)害”“文化大革命”等特殊歷史時期，水庫移民安置主要靠政治動員、行政命令的方式進(jìn)行，嚴(yán)重?fù)p害了移民群眾的切身利益。移民搬遷只簡單考慮少量房屋補(bǔ)償，缺乏土地承載能力、安置環(huán)境容量的概念，導(dǎo)致移民普遍生產(chǎn)資料匱乏、生活困難，出現(xiàn)出行難、上學(xué)難、就醫(yī)難等諸多遺留問題。1986年7月，國務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)了水電部《關(guān)于抓緊處理水庫移民問題的報告》(國辦發(fā)〔1986〕56號)，要求在全國范圍內(nèi)全面處理庫區(qū)移民遺留問題[1]。盡管遺留問題處理工作的實施在一定程度上改善了水庫區(qū)農(nóng)村移民的生產(chǎn)生活條件。但是，這些庫區(qū)部分移民還因技能水平較低、安置區(qū)生活條件較差、生產(chǎn)資料匱乏、補(bǔ)償資金較少、歷史遺留問題長期得不到解決等原因難以適應(yīng)安置區(qū)的生產(chǎn)生活環(huán)境，從而陷入貧困。自庫區(qū)移民后期扶持政策實施以來，庫區(qū)移民生產(chǎn)生活水平取得了顯著改善，但由于歷史原因，截至2016年，全國仍有數(shù)以百萬計的農(nóng)村貧困移民需要實現(xiàn)脫貧[2]，而這其中絕大部分是在1949～1990年期間搬遷的水庫移民。

庫區(qū)農(nóng)村貧困移民具有庫區(qū)移民和農(nóng)村貧困人口的雙重屬性，是我國農(nóng)村貧困人口中的重要組成部分，也是部分特困地區(qū)扶貧開發(fā)難啃的硬骨頭和全面建成小康社會的突出短板。解決好庫區(qū)農(nóng)村貧困移民脫貧攻堅問題，為他們建造一個美麗的家園，既是水利水電工程移民安置工作的核心內(nèi)容，又是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的重要任務(wù)，還是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村和美麗中國、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要途徑，更是打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)、加快全面建成小康社會的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在全面建成小康社會的決勝階段和“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”的攻堅時期，如何使農(nóng)村貧困移民順利脫貧是庫區(qū)移民脫貧攻堅工作的重要任務(wù)，對于實現(xiàn)水庫區(qū)農(nóng)村貧困移民脫貧解困具有重要的現(xiàn)實意義[3]。因此，理順庫區(qū)農(nóng)村貧困移民精準(zhǔn)脫貧攻堅工作思路，探索科學(xué)的庫區(qū)農(nóng)村貧困移民精準(zhǔn)脫貧攻堅扶持方式，是庫區(qū)社會、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村貧困移民生活穩(wěn)步提高的重要前提[4]。

1 水庫移民脫貧存在的突出問題

庫區(qū)農(nóng)村移民是非自愿性移民，他們因大規(guī)模水利水電工程建設(shè)而被動離開居住地，遷移至安置地生產(chǎn)生活，面臨著眾多困難，容易陷入貧困。相比一般農(nóng)村貧困人口，20世紀(jì)80年代中期之前形成的許多水庫區(qū)農(nóng)村貧困移民失去了全部或部分賴以生存的土地資源，缺少生產(chǎn)資料和生計收入來源。他們的貧困問題是在經(jīng)歷了搬遷安置之后因財產(chǎn)損失和搬遷成本所產(chǎn)生的貧困。此外，由于安置地生產(chǎn)生活條件低下，水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，土地貧瘠、環(huán)境承載能力較弱，生態(tài)環(huán)境較差，加上庫區(qū)農(nóng)村移民本身缺乏較強(qiáng)的生產(chǎn)技能，使得他們大多無法完全適應(yīng)新的生產(chǎn)生活空間，難以通過發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增產(chǎn)增收，更加容易加深貧困程度或返貧。

同時，單純依靠財政輸血來解決庫區(qū)農(nóng)村移民貧困問題，既效率低也難以長久。要從根本上解決他們的貧困問題，不能完全依靠后期扶持的專項資金和地方財政資金補(bǔ)助，而是要貫徹執(zhí)行開發(fā)性扶貧方針，引入社會力量，引導(dǎo)庫區(qū)農(nóng)村貧困移民走產(chǎn)業(yè)扶貧的道路。只有全面激發(fā)農(nóng)村貧困移民內(nèi)生發(fā)展動力，提高其自我發(fā)展的能力，才能改變他們“等、靠、要”的思想，變“輸血”為“造血”，確保脫貧效果的持續(xù)性。

因此，庫區(qū)現(xiàn)階段亟需將脫貧攻堅任務(wù)聚焦到這些深度貧困地區(qū)和特殊貧困群體，加強(qiáng)精準(zhǔn)識別力度，引入社會力量，通過開發(fā)性移民和開發(fā)性扶貧相結(jié)合的手段，打贏庫區(qū)農(nóng)村貧困移民的脫貧攻堅戰(zhàn)。

2 水庫移民精準(zhǔn)脫貧攻堅工作思路

庫區(qū)農(nóng)村貧困移民具有水庫移民和農(nóng)村貧困人口的雙重屬性，能夠享受水庫移民后期扶持政策和精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧政策的疊加效應(yīng)[5]。因此，要按照《關(guān)于切實做好水庫移民脫貧攻堅工作的指導(dǎo)意見》及配套措施的精神，堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，區(qū)分不同貧困情況和不同致貧原因，做好水庫移民避險解困、移民村產(chǎn)業(yè)扶持、庫區(qū)農(nóng)村貧困移民技能培訓(xùn)、庫區(qū)農(nóng)村移民美麗家園建設(shè)以及庫區(qū)特殊農(nóng)村貧困移民的精準(zhǔn)幫扶等庫區(qū)農(nóng)村貧困移民脫貧攻堅工作，確保實現(xiàn)庫區(qū)農(nóng)村貧困移民全部脫貧并鞏固脫貧成果。

2.1 水庫移民避險解困

對于1949～2006年期間搬遷安置房屋等仍然處于危險地區(qū)、水上漂等無安置房屋及其他特別困難的庫區(qū)農(nóng)村貧困移民，按照國家發(fā)展和改革委員會、財政部、水利部出臺的《關(guān)于幫助各地開展大中型水庫移民避險解困試點工作的通知》，通過水庫移民避險解困途徑予以解決。通過調(diào)查摸底，核實幫扶對象數(shù)量及生產(chǎn)生活存在的突出問題，在充分尊重移民意愿的基礎(chǔ)上，結(jié)合移民實際分布情況和當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化進(jìn)程、新農(nóng)村建設(shè)和工業(yè)園布局等情況，以自然村組為搬遷單元，引導(dǎo)移民就近搬遷安置或選擇基礎(chǔ)設(shè)施和供給服務(wù)較為完善的城鎮(zhèn)、中心村進(jìn)行安置，并優(yōu)先考慮整村(組)搬遷。同時，以移民安置點為基礎(chǔ)，完善房屋建設(shè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，配套采取產(chǎn)業(yè)項目扶持、生產(chǎn)技能培訓(xùn)等綜合措施，實現(xiàn)移民有業(yè)可就、穩(wěn)定脫貧的目標(biāo)。

2.2 扶持移民村產(chǎn)業(yè)項目

移民村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開產(chǎn)業(yè)支撐，庫區(qū)農(nóng)村貧困移民脫貧增收也離不開產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，庫區(qū)政府應(yīng)該在全面考察庫區(qū)移民村基本情況和資源優(yōu)勢的前提下，全面推動項目扶持工作，促進(jìn)地區(qū)調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、大力開發(fā)特色產(chǎn)業(yè)項目、利用幫扶資源和幫扶資金多種形式發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、為移民村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供產(chǎn)業(yè)基金支持等，促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，以帶動庫區(qū)農(nóng)村貧困移民就業(yè)和增收，實現(xiàn)脫貧攻堅的目標(biāo)。

2.3 農(nóng)村貧困移民技能培訓(xùn)

扶貧要和扶智、扶志相結(jié)合。加強(qiáng)對庫區(qū)農(nóng)村貧困移民的生產(chǎn)技能培訓(xùn)，能夠提高庫區(qū)農(nóng)村貧困移民的生產(chǎn)技能和提高他們自我發(fā)展能力，有助于拓寬就業(yè)渠道和提高就業(yè)質(zhì)量，促進(jìn)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，達(dá)到發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批的目標(biāo)。庫區(qū)政府可以和專家、高校、科研院所、企業(yè)開展“政產(chǎn)學(xué)研”合作，通過舉辦專題講座、現(xiàn)場觀摩指導(dǎo)、外出學(xué)習(xí)等多種形式，有針對性地開展以實用技術(shù)為載體的技能培訓(xùn)[6]，確保所有貧困移民家庭至少掌握一門實用技能。此外，政府還要組織做好勞務(wù)輸出服務(wù)工作，通過定向選派、勞務(wù)合作等方式，支持培訓(xùn)合格的貧困移民外出轉(zhuǎn)移就業(yè)，通過非農(nóng)就業(yè)增加收入。

2.4 實施庫區(qū)農(nóng)村移民美麗家園建設(shè)

庫區(qū)農(nóng)村移民美麗家園建設(shè)工作是建設(shè)美麗中國的重要組成部分，是創(chuàng)新社會管理和城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的需要，是鄉(xiāng)村振興的需要，是當(dāng)前農(nóng)村移民群眾特別是生存居住環(huán)境惡劣的農(nóng)村貧困移民群眾迫切期盼解決的民生工程，對于提高農(nóng)村貧困移民宜居宜業(yè)條件和改善人居環(huán)境具有重要現(xiàn)實意義。因此，庫區(qū)農(nóng)村移民美麗家園建設(shè)工作，應(yīng)該按照全面建成小康社會和社會主義新農(nóng)村建設(shè)以及鄉(xiāng)村振興的要求，堅持因地制宜、統(tǒng)籌規(guī)劃，突出重點、注重實效的原則，通過村居環(huán)境整治和基礎(chǔ)設(shè)施完善，著力建設(shè)宜居、宜業(yè)、宜游的美麗鄉(xiāng)村，切實改善移民村人居環(huán)境，提高農(nóng)村貧困移民生活水平。

2.5 精準(zhǔn)幫扶特殊貧困移民

對于因罹患大病慢性病或者因身患?xì)埣驳仍蚨鴨适趧幽芰Γ瑹o法通過產(chǎn)業(yè)扶持和技能培訓(xùn)等途徑促進(jìn)就業(yè)增收來擺脫貧困的特殊貧困移民，需要開展庫區(qū)農(nóng)村特殊貧困移民的精準(zhǔn)幫扶工作，主要通過農(nóng)村最低生活保障和社會保障兜底，做到應(yīng)保盡保，使他們所得的穩(wěn)定收入來源的水平不低于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)。

3 水庫移民精準(zhǔn)脫貧攻堅的主要措施

為促進(jìn)庫區(qū)開發(fā)建設(shè)和加快全面建成小康社會、實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，不僅要處理好水庫開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，還要認(rèn)真貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的重要戰(zhàn)略思想，實施開發(fā)性移民和開發(fā)式扶貧相結(jié)合的戰(zhàn)略措施，以水庫區(qū)為重點，因地制宜、利用資源，探索多渠道、多途徑、多元化的庫區(qū)農(nóng)村貧困移民精準(zhǔn)脫貧措施。具體來說，就是要按照扶貧對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)的要求，堅持扶貧攻堅與全局工作相結(jié)合、連片開發(fā)與分類扶持相結(jié)合、行政推動與市場驅(qū)動相結(jié)合、“三位一體”與自力更生相結(jié)合、資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)相結(jié)合，走統(tǒng)籌扶貧、精確扶貧、開放扶貧、“造血”扶貧、生態(tài)扶貧的路子，從而真正實現(xiàn)發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。

3.1 激發(fā)庫區(qū)農(nóng)村貧困移民脫貧內(nèi)生動力

扶貧必須先扶志，通過實施“精神扶貧”，增強(qiáng)庫區(qū)農(nóng)村貧困移民脫貧致富信心。要注重在庫區(qū)農(nóng)村貧困移民中扶思想、扶觀念、扶信心，切實做到宣傳引導(dǎo)立志、文化引領(lǐng)勵志、典型帶動壯志，把庫區(qū)農(nóng)村貧困移民主動脫貧的志氣扶起來，幫助他們樹立戰(zhàn)勝困難和擺脫貧困的信心和決心，做到脫貧精神永不倒；激發(fā)他們脫貧致富的內(nèi)生動力，讓他們努力實現(xiàn)從“要我脫貧”到“我要脫貧”轉(zhuǎn)變?？梢酝ㄟ^加強(qiáng)扶貧優(yōu)惠政策宣傳和加大扶貧典型事跡推廣，幫助他們不斷增強(qiáng)和持久保持脫貧致富的信心和決心。

扶貧還要扶智，通過加強(qiáng)“教育扶貧”[7]，提高農(nóng)村貧困移民脫貧致富能力。要注重在庫區(qū)農(nóng)村貧困移民中普及義務(wù)教育和重點加強(qiáng)生產(chǎn)技能培訓(xùn)，通過幫助他們提高思想道德素質(zhì)和掌握必要的生產(chǎn)發(fā)展技能，轉(zhuǎn)變一些農(nóng)村貧困移民“等、靠、要”的觀念，提升他們自我發(fā)展的“造血”能力，阻斷貧困的代際傳遞，激發(fā)庫區(qū)移民的發(fā)展活力。當(dāng)前應(yīng)該重點通過職業(yè)教育加強(qiáng)庫區(qū)農(nóng)村貧困移民自身的勞動技能培訓(xùn)和法規(guī)培訓(xùn)以及安全培訓(xùn)，提高貧困移民整個家庭脫貧致富的綜合能力。

要打贏庫區(qū)脫貧攻堅戰(zhàn)，就必須實現(xiàn)由“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵要依托庫區(qū)特有的豐富資源，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，帶動庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。扶持庫區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展要注重因地制宜和協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，通過利用當(dāng)?shù)刭Y源，找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)項目、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而擴(kuò)寬庫區(qū)農(nóng)村貧困移民脫貧致富路徑?？梢愿鶕?jù)庫區(qū)當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件和資源，科學(xué)合理選擇有自身特色和發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)項目，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)；也可以依托傳統(tǒng)生產(chǎn)工藝和礦產(chǎn)、勞動力等資源優(yōu)勢，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，發(fā)展加工業(yè)；還可以依托庫區(qū)優(yōu)美的自然景觀和人文景觀，開發(fā)集休閑、觀光、旅游、綠色發(fā)展為一體的生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)。

3.2 夯實庫區(qū)農(nóng)村貧困移民穩(wěn)定脫貧基礎(chǔ)

庫區(qū)農(nóng)村貧困移民生活生產(chǎn)條件落后，是其多維貧困中“環(huán)境貧困”的主要表現(xiàn)，也是致貧的重要外部原因，因此，改變“環(huán)境貧困”是實現(xiàn)庫區(qū)農(nóng)村貧困移民穩(wěn)定脫貧的重要條件。在庫區(qū)實現(xiàn)農(nóng)村貧困移民穩(wěn)定脫貧的重要任務(wù)是改變“環(huán)境貧困”、建設(shè)“美麗家園”，也就是要完善庫區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、優(yōu)化庫區(qū)公共環(huán)境衛(wèi)生、增強(qiáng)庫區(qū)公共就業(yè)服務(wù)，達(dá)到凈化、硬化、綠化、美化、亮化、文化的標(biāo)準(zhǔn)，為庫區(qū)農(nóng)村貧困移民生產(chǎn)和生活提供便捷、舒適的環(huán)境。

庫區(qū)農(nóng)村貧困移民既是非自愿移民，又是我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口，既能享受國家水庫移民安置的政策措施，又能享受國家精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的政策安排。為確保完成庫區(qū)農(nóng)村貧困移民脫貧攻堅任務(wù)，需要堅持水庫移民后期扶持與扶貧開發(fā)工作緊密結(jié)合，以開發(fā)性移民和開發(fā)式扶貧為方針，加強(qiáng)水庫移民后期扶持資金與扶貧資金整合，構(gòu)建多元化政策支持體系，發(fā)揮政策疊加效應(yīng)，多渠道、多途徑地開展庫區(qū)農(nóng)村貧困移民精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作，做到分類施策、精準(zhǔn)扶貧，充分調(diào)動社會各界力量、實施對口支援，完善利益共享機(jī)制、發(fā)揮扶貧脫貧的長期效益。

3.3 加強(qiáng)庫區(qū)農(nóng)村移民扶貧工作作風(fēng)建設(shè)

切實落實庫區(qū)扶貧工作的領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任，才能確保扶貧規(guī)劃科學(xué)并落到實處。因此，庫區(qū)各級黨委政府應(yīng)切實強(qiáng)化庫區(qū)農(nóng)村貧困移民脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，堅持上下同心同力同向，把中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市(地)縣抓落實的管理體制，以片為重點、工作到村、扶貧到戶的工作機(jī)制等真正落到實處。切實做到目標(biāo)任務(wù)明確、完成時限明確、幫扶措施明確。特別是要嚴(yán)格落實庫區(qū)黨政一把手負(fù)總責(zé)的扶貧工作責(zé)任制，履行好扶貧第一責(zé)任人的職責(zé)，通過“硬”指標(biāo)，形成“硬”約束，確保庫區(qū)扶貧規(guī)劃順利實施。

為確保庫區(qū)農(nóng)村貧困移民脫貧攻堅工作保質(zhì)保量完成，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)庫區(qū)扶貧工作的督查考核，完善監(jiān)測評估機(jī)制，落實整改措施，加強(qiáng)精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)脫貧的全過程監(jiān)管，確保精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作真正落到實處，達(dá)到真扶貧、扶真貧、精準(zhǔn)扶貧不落一人的要求。

4 結(jié) 語

解決好庫區(qū)農(nóng)村貧困移民脫貧攻堅問題，對于同時實現(xiàn)庫區(qū)移民扶持和農(nóng)村扶貧雙重目標(biāo)具有重要現(xiàn)實意義。通過研究水庫區(qū)農(nóng)村貧困移民精準(zhǔn)脫貧攻堅扶持方式，可以為保障我國精準(zhǔn)脫貧攻堅目標(biāo)的實現(xiàn)提供指導(dǎo)。對于庫區(qū)農(nóng)村貧困移民這一特殊群體的脫貧問題，要充分整合移民扶持和農(nóng)村扶貧的政策措施，將開發(fā)性移民與開發(fā)性扶貧有機(jī)結(jié)合，通過統(tǒng)籌扶貧、精確扶貧、開放扶貧、“造血”扶貧、生態(tài)扶貧，著力激發(fā)庫區(qū)農(nóng)村貧困移民脫貧內(nèi)生動力，夯實庫區(qū)農(nóng)村貧困移民穩(wěn)定脫貧基礎(chǔ)，加強(qiáng)庫區(qū)農(nóng)村貧困移民扶貧工作機(jī)制，確保實現(xiàn)總體脫貧目標(biāo)，鞏固脫貧成果。