地方政府對項目的遴選及優(yōu)化

熊曉波 廖睿

【摘要】各地方政府在遴選項目時，除滿足項目收入與融資自求平衡這一基本要求以外，還需結(jié)合自身情況采取不同策略。通過數(shù)據(jù)分析，可以總結(jié)出各地方政府遴選項目的三點特征：一是響應(yīng)政策號召，著重選擇政策大力推動的項目;二是結(jié)合自身情況，選擇具有地方特色或融資緊迫性較高的項目;三是通過多項目整合實現(xiàn)純公益性項目的融資建設(shè)。當(dāng)然，更重要的是對項目的優(yōu)化，能夠使項目更具備競爭力，順利獲得審批機構(gòu)的認(rèn)可。專項債項目的優(yōu)化的目的是爭取更多發(fā)債額度、創(chuàng)造更大融資空間、資金使用盡量靈活;核心是增加項目收益，控制項目成本;重點是專項收入的開發(fā)。

【關(guān)鍵詞】項目? 地方政府? 專項債? 遴選? 優(yōu)化

一、項目的遴選

（一）響應(yīng)政策號召，著重選擇支持類項目

2019年9月國常會在提出新增專項債額度禁止用于土儲和棚改類項目的同時，也提出新增額度重點用于五大領(lǐng)域的十三類項目。2020年3月20日新規(guī)在此基礎(chǔ)上又新增了應(yīng)急醫(yī)療救治設(shè)施、公共衛(wèi)生設(shè)施、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等領(lǐng)域項目。因此，從項目遴選的角度，響應(yīng)政策號召，選擇響應(yīng)支持類項目作為專項債募投項目顯然具有更大可能性獲得批準(zhǔn)。在此明確具有政策支持的募投項目類別如下：①交通基建類：鐵路、軌道交通、城市停車場等;②能源項目：城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)、儲氣設(shè)施等;③生態(tài)環(huán)保項目：農(nóng)林水利、城鎮(zhèn)污水處理等;④民生服務(wù)：職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等;⑤市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)：冷鏈物流設(shè)施、水電氣熱等。

不難看出，上述政策推薦項目不僅滿足推動社會民生基礎(chǔ)設(shè)施全面發(fā)展的基本方針，同時收入產(chǎn)生的路徑較為明晰且具有較為公允的標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上避免地方政府“拍腦門”虛構(gòu)收入來源和規(guī)模的行為。因此，按照推薦清單遴選項目是最為簡單直接的策略。從2020年一季度項目收益類專項債券的發(fā)行情況來看，多數(shù)地方政府在遴選項目時參考了政策支持類項目清單，在市政基建、物流基建、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等項目上加大了債券發(fā)行力度。

以冷鏈物流項目來說，其具有以下特點：第一是，冷鏈物流作為食品保鮮運輸?shù)闹匾侄危哂休^高社會需求。第二是，冷鏈物流項目的盈利模式清晰，收入來源明確，且在收入測算方面容易獲取市場可比價格，因此項目收入的真實性較高。第三是，冷鏈物流類項目屬于國常會直接點名的支持類項目。這也正是冷鏈物流項目成為物流基建專項債券中的熱門項目。

（二）發(fā)掘優(yōu)勢資源，選擇具有地方特色的項目

除了選擇政策推薦類項目以外，地方政府也會根據(jù)地方特色來選擇項目。例如四川省就在一季度發(fā)行了多只文化旅游專項債券，通過開發(fā)省內(nèi)獨有的旅游資源，有效推動區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展。

（三）通過多項目整合實現(xiàn)純公益性項目的融資建設(shè)

對于部分無法產(chǎn)生經(jīng)營收入，但對于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展重要性較高的純公益性項目，雖然其自身無法作為項目收益類專項債的募投項目，但可以通過多項目整合的方式，與可產(chǎn)生收入的項目進(jìn)行組合，形成的項目包作為募投項目發(fā)行專項債券。進(jìn)行項目整合的前提條件一般是所整合的多個項目屬于同一行政區(qū)域，且可以構(gòu)成整體概念。例如四川省1月2日發(fā)行的“20四川15”鄉(xiāng)村振興專項債券以區(qū)域發(fā)展為主題，整合了全鎮(zhèn)多個基建和文旅項目作為項目包發(fā)債融資，為部分純公益性的鄉(xiāng)村道路建設(shè)、人居環(huán)境提升項目提供了建設(shè)資金，為當(dāng)?shù)孛撠毠怨ぷ髯龀鲚^大貢獻(xiàn)。

二、項目的優(yōu)化

（一）增加專項收入主要通過內(nèi)外兩種途徑

對內(nèi)是挖掘項目的收益來源，外部資源內(nèi)化或內(nèi)部資源挖掘，將公益性和經(jīng)營性有機結(jié)合，對公益性和經(jīng)營性資產(chǎn)類別確權(quán)分列，賬戶分離，底層資產(chǎn)做到物理分割，能夠真正做到政府性基金收入和其他經(jīng)營性專項收入分賬管理，而非簡單的項目收入按百分比進(jìn)行劃分。單個項目可以增加運營元素，把政府性基金收入變成專項收入;多個項目則肥瘦搭配，挖掘收益來源，提升可融資性。盡量擴大專項收入的比例，以便增加市場化融資，減少專項債額度的占用。例如園區(qū)開發(fā)項目，可以將主體項目與物業(yè)/土地開發(fā)項目進(jìn)行打包，外部資源內(nèi)化，進(jìn)而通過物業(yè)/土地的滾動開發(fā)形成持續(xù)現(xiàn)金流。如果要進(jìn)一步開拓專項收入，則是增加項目的運營收入，物業(yè)/土地開發(fā)收入和運營收入相結(jié)合，使得項目在整個生命周期都確保有足夠現(xiàn)金流。

對外是針對融資模式調(diào)整項目邊界，合理嫁接一些項目邊界外的收益。挖掘內(nèi)部資源，導(dǎo)入外部資源，資源整合，對多個項目合理拆分、包裝重組，政府和企業(yè)承擔(dān)的部分清楚劃分，滿足項目既有政府性基金收入又有其他經(jīng)營性專項收入，構(gòu)建現(xiàn)金回流與資金平衡機制，特別注意項目在動態(tài)政策環(huán)境下的合規(guī)性。對當(dāng)?shù)刭Y源進(jìn)行歸納整理，對項目的邊界條件進(jìn)行優(yōu)化，將大項目合理拆分為多個子項目或?qū)⒍鄠€子項目合并為一個大項目或?qū)⒍鄠€子項目重組為多個子項目，確保每個項目都具備一定的收益性和可融資性，滿足市場化融資的需求。

項目邊界調(diào)整需要遵守以下原則：

（1）符合專項債基本要求：注意區(qū)分集合發(fā)行與打包發(fā)行，集合發(fā)行不調(diào)整項目邊界，是多個不同邊界項目集合，打包發(fā)行是將多個項目通過調(diào)整項目邊界，變?yōu)橥贿吔鐑?nèi)的項目;按資金平衡方案中披露的項目邊界，資金的使用以及收益對還本付息的覆蓋不得“跨界”;如果根據(jù)項目方案設(shè)計，需要將子項目打包的，應(yīng)當(dāng)在方案中對“項目”有明確的定義。

（2）項目邊界的法律文件：立項/可研批復(fù)，發(fā)改委賦碼為準(zhǔn);如有若干的項目需打包，有條件的應(yīng)當(dāng)重新組合立項;由于設(shè)計/施工已招標(biāo)等諸多因素造成實質(zhì)性困難的，考慮在立項之上出具文件的變通方案。

（3）立項主體項目性質(zhì)：前期按備案制走流程的項目需要發(fā)行專項債券，由發(fā)改委、財政部門出具補充意見確認(rèn)為公益項目;原PPP項目退庫后改為申請發(fā)債，項目單位由發(fā)改委批復(fù)變更;擴建/續(xù)建項目，在原有項目無其他融資需要償還的基礎(chǔ)上，可將原有的項目收益計入還本付息的來源;區(qū)/市屬國企，新設(shè)立的項目公司，作為債+貸組合項目的主體不得有存量的隱性債務(wù)。

（二）項目收益的增加必須遵守相關(guān)性及客觀性原則

需要特別注意的是項目收益增加必須遵守相關(guān)性及客觀性原則，避免出現(xiàn)諸如為增加收入來源，過度增加建設(shè)內(nèi)容，總投資不閉合;測算中增加了收入來源，實際建設(shè)內(nèi)容未變化;土地相關(guān)成本不當(dāng)計入總投資;已發(fā)行項目，又需要增加后續(xù)發(fā)行金額并調(diào)整收入;過度申請債券額度，資金不能及時有效形成實物工作量等情況。例如政府補貼作為收益，必須是本行業(yè)慣有的、有文件政策支持的補貼，不能是特別為某個項目而創(chuàng)設(shè)的補貼;土地出讓金收入，應(yīng)是與本項目直接相關(guān)的土地（如土儲/棚改/環(huán)境修復(fù)），政府出具文件，指定具體地塊專門用于平衡本項目建設(shè)資金，且地塊信息明確，規(guī)劃指標(biāo)相符，滿足出讓條件。

在此以PPP+專項債這種爭議比較大，形式比較復(fù)雜的項目模式為例，通過分析其項目形式的改變導(dǎo)致的項目收益相關(guān)性改變，探討自身收益不得重復(fù)計算情況下，項目應(yīng)如何合理切割，順利落地。首先PPP+專項債項目的前提是PPP方案和專項債方案不能沖突，尤其是PPP兩評一案已經(jīng)在財政部PPP庫內(nèi)備案的情況下，必須在備案框架之下，社會資本方同意后才能夠?qū)嵤㏄PP+專項債，而且即便如此，在目前的政策法規(guī)環(huán)境下，PPP+專項債模式也只能做到項目外結(jié)合，將原PPP項目拆包，在總項目的不同時段或者不同區(qū)域分別實施PPP及專項債模式。

實踐中，因為PPP項目的社會資本方已經(jīng)談妥了各項條件，方案的改動將改變很多實質(zhì)內(nèi)容，社會資本方不一定會同意，而且新加的專項債方案部分也不一定能夠和已入庫的PPP方案相協(xié)調(diào)。因此，ppp項目未落地前變更為PPP+專項債模式，提前拆包可行性比較高，當(dāng)ppp項目已經(jīng)入庫或落地再變更就比較復(fù)雜了，即便將專項債作為政府注入的資本金，以PPP項目外新嫁接的收益來對應(yīng)償還，考慮到原來ppp項目很大可能已經(jīng)將項目所有可能的收益都計算在內(nèi)了，找出這些新嫁接收益的可能性也很小。使用PPP+專項債模式，發(fā)債資金不能作為項目公司的融資，不應(yīng)使用項目公司的收益，項目要符合專項債合規(guī)適用領(lǐng)域，必須在規(guī)劃時將資產(chǎn)做清晰的分割和認(rèn)定，不要因資產(chǎn)分割不清導(dǎo)致市場化融資無法落地，此外發(fā)債期限要與ppp后續(xù)融資期限相匹配。

綜上對項目的遴選、優(yōu)化進(jìn)行分析，專項債制度發(fā)生了本質(zhì)的變化，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的投融資體制更加完善，沒有收益的公益性項目全部由政府投資，有一定收益的公益性項目由政府與社會資本合作投資，商業(yè)性項目由社會資本投資，政府與社會資本的權(quán)責(zé)利劃定都更加明確，形成完整的體系。

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作者簡介：熊曉波（1984-），男，漢族，湖南省長沙市人，工程師，本科，單位：湖南省高速公路集團(tuán)有限公司，研究方向：工程造價管理;廖睿（1970-），男，漢族，重慶市人，高級合伙人，法學(xué)碩士，單位：北京煒衡（成都）律師事務(wù)所，研究方向：基礎(chǔ)設(shè)施投融資。