農(nóng)村生活垃圾治理：政策歷程、效果及展望

李成　王麗娟　李熙

摘要：推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理是助力美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重大舉措。通過(guò)梳理過(guò)去20年間我國(guó)出臺(tái)的有關(guān)農(nóng)村生活垃圾治理的政策文本，可以發(fā)現(xiàn)政策文件具備3個(gè)特征：（1）重視程度不斷提高;（2）數(shù)量呈上升態(tài)勢(shì);（3）跨部門聯(lián)合治理逐步深化。展望未來(lái)政策，必須從完善公眾參與法律制度、加強(qiáng)跨部門的協(xié)同治理、健全農(nóng)村社區(qū)的自治組織、加大基礎(chǔ)設(shè)施的投入與建設(shè)、引導(dǎo)多元力量參與共治等方面著力。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村生活垃圾;垃圾治理;政策;效果;展望;美麗鄉(xiāng)村

中圖分類號(hào)： X799.3? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號(hào)：1002-1302（2020）19-0012-05

收稿日期：2020-06-18

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目（編號(hào)：15BGL146）。

作者簡(jiǎn)介：李 成（1983—），男，廣東梅州人，博士，助理研究員，主要從事環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究。E-mail：leecheng58@163.com。

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)的生活垃圾產(chǎn)生量不斷增長(zhǎng)，據(jù)住建部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村居民生活垃圾產(chǎn)生量為0.8 kg/（人·d），由于農(nóng)村人口數(shù)量基數(shù)大，農(nóng)村地區(qū)每天產(chǎn)生的生活垃圾數(shù)量也是不可小覷的[1]。而且我國(guó)大部分農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，導(dǎo)致大量的生活垃圾得不到及時(shí)處理，對(duì)土壤、水體造成嚴(yán)重污染，成為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要障礙[2-3]。

2015年《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)，第一次提出了農(nóng)村垃圾5年治理目標(biāo)。2017年《全國(guó)農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》要求農(nóng)村生活垃圾按照“戶分類，村收集，鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)，縣處理”的方式處理。2018年《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》提出“改善農(nóng)村人居環(huán)境作為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容”。這一系列政策文件的出臺(tái)，彰顯了生態(tài)文明建設(shè)在“五位一體”總體布局中的重要性，也突出了農(nóng)村生活垃圾治理的緊迫性。

筆者采用內(nèi)容分析法深入剖析我國(guó)農(nóng)村生活垃圾治理政策的發(fā)展歷程，挖掘農(nóng)村生活垃圾治理政策的運(yùn)行規(guī)律及實(shí)施效果，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)過(guò)往相關(guān)政策的優(yōu)勢(shì)和不足，為進(jìn)一步建立農(nóng)村生活垃圾治理的長(zhǎng)效機(jī)制提供思路與決策建議。

1 研究設(shè)計(jì)

1.1 研究思路

本研究通過(guò)對(duì)國(guó)家部委的官方網(wǎng)站以及政策文本數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行收集整理，匯總了2000—2019年我國(guó)所頒布的有關(guān)農(nóng)村生活垃圾治理的政策文件，運(yùn)用內(nèi)容分析法對(duì)收集到的政策文本從政策發(fā)文時(shí)間、發(fā)文數(shù)量和發(fā)文主體等3個(gè)維度進(jìn)行分析，總結(jié)我國(guó)農(nóng)村生活垃圾治理的政策變化，結(jié)合政策實(shí)施效果，進(jìn)而提出未來(lái)完善的路徑[4]。

1.2 樣本選擇

本研究所依據(jù)的政策文本主要來(lái)自于國(guó)家層面頒布的農(nóng)村生活垃圾治理文件、規(guī)劃、法律法規(guī)、條例、意見(jiàn)和通知等。這些政策文本基本收錄于北大法律信息網(wǎng)，其余部分來(lái)自于國(guó)家、省、市等政府部門網(wǎng)站[5]。本研究進(jìn)行政策文本搜索的關(guān)鍵詞包括垃圾、農(nóng)村垃圾、農(nóng)村生活垃圾、生活垃圾、固體廢物、人居環(huán)境（包括農(nóng)村人居環(huán)境）、農(nóng)村環(huán)境、環(huán)境保護(hù)、環(huán)境治理、綠色村莊、環(huán)境綜合整治等，基本涵蓋了農(nóng)村生活垃圾治理涉及的各個(gè)方面。在確定政策文本研究時(shí)間起點(diǎn)時(shí)，使用“垃圾”這一關(guān)鍵詞進(jìn)行政策文本搜索時(shí)，從文件的時(shí)效性上看，目前現(xiàn)行有效的所有政策文件基本發(fā)布于2000年之后。因此，本研究政策研究的時(shí)間范圍是2000—2019年，共搜集了121份權(quán)威政府部門發(fā)布的關(guān)于農(nóng)村垃圾治理方面的政策文本。搜索的部分政策文本如表1所示。

2 農(nóng)村生活垃圾治理政策發(fā)布?xì)v程

2.1 政策發(fā)文時(shí)間及數(shù)量

發(fā)展階段劃分和世代劃分是當(dāng)前政策發(fā)展歷程劃分的主要方法。顧名思義，發(fā)展階段劃分就是以重大事件作為發(fā)展階段的分割點(diǎn)，而世代劃分則是以若干年限作為階段劃分的時(shí)間點(diǎn)，這2種方法均容易受主觀認(rèn)識(shí)的局限性的影響，導(dǎo)致階段劃分標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)。

因此，本研究綜合吸收發(fā)展階段分期法和世代分期法的思想，從農(nóng)村垃圾治理工作的推動(dòng)和開(kāi)展角度，根據(jù)國(guó)家出臺(tái)的標(biāo)志性重大政策文件和農(nóng)村生活垃圾治理政策文本的年度發(fā)布數(shù)量，將收集整理的政策文本分為3個(gè)階段，分別為啟動(dòng)發(fā)展期（2000—2006年），平緩增長(zhǎng)期（2007—2013年）、快速增長(zhǎng)期（2014—2019年）。2000—2019年農(nóng)村生活垃圾相關(guān)政策文本年度發(fā)布數(shù)量及比例變化情況見(jiàn)表2。其中，數(shù)量是指所計(jì)算年份發(fā)布的政策文件數(shù)量，比例是指計(jì)算年份發(fā)布的政策文本數(shù)量占全部分析文本數(shù)量（121份）的比例。

2.1.1 啟動(dòng)發(fā)展期（2000—2006年）

此階段總共發(fā)布了18份文件， 占全部文件總數(shù)的14.9%，平均每年發(fā)文數(shù)量不到3份，也是3個(gè)階段中發(fā)文數(shù)量最少的時(shí)期（圖1）。在一定程度上說(shuō)明在該階段農(nóng)村環(huán)境治理問(wèn)題尚未得到社會(huì)各界及政府部門的足夠重視，處于起步摸索的時(shí)期。這個(gè)階段最重要的文件當(dāng)屬《全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十五”計(jì)劃》，該政策對(duì)強(qiáng)化農(nóng)村污染控制，促進(jìn)種養(yǎng)業(yè)廢物資源化利用等提出了具體任務(wù)，可視為對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理的具體措施。這個(gè)時(shí)期發(fā)布的其他政策文件多是宏觀性和原則性的描述，很少有對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理工作提出具體對(duì)策措施。

2.1.2 平緩增長(zhǎng)期（2007—2013年）

此階段的發(fā)文總數(shù)為25份， 占全部文件數(shù)量的20.7%，處于政策文件發(fā)布數(shù)量逐漸向上增長(zhǎng)的時(shí)期。2008年，國(guó)務(wù)院召開(kāi)了全國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)電視電話工作會(huì)議，這是新中國(guó)成立以來(lái)首次由國(guó)務(wù)院主持召開(kāi)的以農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作為主題的會(huì)議。此次會(huì)議的召開(kāi)也表明，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，廣大農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題日益顯現(xiàn)，政府對(duì)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的重視在2008年達(dá)到了一個(gè)新的高度。此后，從政策文件的發(fā)布數(shù)量來(lái)看，農(nóng)村環(huán)境治理的重視程度不斷加強(qiáng)。這個(gè)時(shí)期比較重要的相關(guān)政策文件包括《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》《關(guān)于實(shí)行“以獎(jiǎng)促治”加快解決突出的農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題實(shí)施方案的通知》《農(nóng)村生活污水處理項(xiàng)目建設(shè)與投資指南》《農(nóng)村生活垃圾分類、收運(yùn)和處理項(xiàng)目建設(shè)與投資指南》《農(nóng)村飲用水水源地環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目建設(shè)與投資指南》《農(nóng)村小型畜禽養(yǎng)殖污染防治項(xiàng)目建設(shè)與投資指南》，上述政策文件均針對(duì)當(dāng)時(shí)突出須要解決的環(huán)境保護(hù)及農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題及工作提出了具體思路和要求。

2.1.3 快速增長(zhǎng)期（2014—2019年）

這個(gè)階段發(fā)布實(shí)施的政策文本總數(shù)為78份，占全部文件數(shù)量的64.5%，是3個(gè)階段中文件發(fā)布數(shù)量最多的時(shí)期。2014年，中央農(nóng)村工作會(huì)議提出“中國(guó)要美，農(nóng)村必須美”。2014年年底，國(guó)家啟動(dòng)了農(nóng)村生活垃圾治理專項(xiàng)行動(dòng)。2015年11月3日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等10個(gè)部委聯(lián)合發(fā)布了《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，而且農(nóng)村環(huán)境治理問(wèn)題也被中央一號(hào)文件多次提及，并要求在農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展垃圾分類。國(guó)家對(duì)農(nóng)村地區(qū)生態(tài)人居環(huán)境日益重視，涉及農(nóng)村環(huán)境治理的政策文件數(shù)量也呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，并從治理目標(biāo)、手段、途徑等方面提出了詳細(xì)的要求和建議。

2.2 政策發(fā)文主體分析

政策主體是指政策的制定者或頒布者，通過(guò)梳理收集的政策文本，我國(guó)農(nóng)村生活垃圾治理政策發(fā)文主體主要包括全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)（全國(guó)人大常委會(huì)）及辦公廳、中國(guó)共產(chǎn)黨中央（中共中央）委員會(huì)及辦公廳、國(guó)務(wù)院及辦公廳、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等機(jī)構(gòu)，雖然并未全部涉及上述國(guó)務(wù)院組成機(jī)構(gòu)，但以國(guó)務(wù)院組成機(jī)構(gòu)制定并實(shí)施的相關(guān)政策數(shù)量最多。

我國(guó)現(xiàn)行的行政管理結(jié)構(gòu)大體可分為3個(gè)層次，首先是中共中央和全國(guó)人民代表大會(huì)（全國(guó)人大），其次是國(guó)務(wù)院，然后是各職能部委。從已搜索的相關(guān)政策文本數(shù)量看，國(guó)務(wù)院各組成機(jī)構(gòu)發(fā)文最多，共95份，占發(fā)文總數(shù)的78.5%，是政策文本的主要來(lái)源;國(guó)務(wù)院及其辦公廳發(fā)文16份（剔除了與中共中央聯(lián)合發(fā)文的6份政策文本，避免重復(fù)計(jì)算），占發(fā)文總數(shù)13.2%;中共中央、全國(guó)人大及其辦公廳發(fā)文10份，占發(fā)文總數(shù)8.3%（圖2）。

從表3可以看出，我國(guó)農(nóng)村生活垃圾治理政策文本所涉及的政策主體和各主體間的發(fā)文數(shù)量，單獨(dú)發(fā)文指發(fā)文主體為單一機(jī)構(gòu)，聯(lián)合發(fā)文指的是發(fā)文主體在2個(gè)及以上。

根據(jù)收集的121份政策文本，從單獨(dú)與聯(lián)合發(fā)文的文本數(shù)量看，共有86份單獨(dú)發(fā)文文本，占比約為71.1%，共有18個(gè)發(fā)文主體;其中聯(lián)合發(fā)文82份，占67.7%，共有16個(gè)發(fā)文主體。可見(jiàn)，單主體發(fā)文仍是當(dāng)前農(nóng)村垃圾治理政策文件制定的主要特征，2000—2019年，在單主體發(fā)文中，發(fā)文量最多的部門是生態(tài)環(huán)境部，單獨(dú)發(fā)文數(shù)量為25份;其次為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，單位發(fā)文數(shù)量為24份;而作為整個(gè)農(nóng)村工作的主管部門——農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，其在農(nóng)村垃圾治理領(lǐng)域單獨(dú)發(fā)文的數(shù)量?jī)H為2份，其他8份文件均是與其他部門聯(lián)合發(fā)文。說(shuō)明農(nóng)村生活垃圾治理是一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的領(lǐng)域，從管理歸口上，作為生態(tài)環(huán)境主管機(jī)構(gòu)的生態(tài)環(huán)境部仍是農(nóng)村生活垃圾治理政策的主要制定者，另一方面也說(shuō)明，盡管新農(nóng)村建設(shè)及鄉(xiāng)村振興等工作開(kāi)展的如火如荼，但農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對(duì)農(nóng)村生活垃圾治理工作的參與仍有待加強(qiáng)。

從政策發(fā)文主體的組合數(shù)量分析，單一主體發(fā)文數(shù)量為86份，占總發(fā)文數(shù)的71.1%（圖3）;雙主體發(fā)文數(shù)為20份，占總發(fā)文數(shù)的16.5%;3主體發(fā)文數(shù)7份，占總發(fā)文數(shù)5.8%;4主體發(fā)文數(shù)7份，占總發(fā)文數(shù)5.8%;5主體及以上發(fā)文數(shù)1份，占總發(fā)文數(shù)0.8%（圖4）。

從政策發(fā)展的不同階段看，啟動(dòng)發(fā)展期（2000—2006年）的聯(lián)合發(fā)文數(shù)為2份，約占總發(fā)文數(shù)的1.6%;平緩增長(zhǎng)期（2007—2013年）的聯(lián)合發(fā)文數(shù)為4份，占總發(fā)文數(shù)的3.3%;快速增長(zhǎng)期（2014—2019年）的聯(lián)合發(fā)文數(shù)為29份，占總發(fā)文數(shù)的23.9%。

從單獨(dú)發(fā)文和聯(lián)合發(fā)文數(shù)量、合作發(fā)文主體組合數(shù)量、政策發(fā)展的不同階段綜合對(duì)比分析，可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)農(nóng)村生活垃圾治理政策文件正從單一主體發(fā)布向聯(lián)合主體發(fā)布轉(zhuǎn)變，從單一部門治理向多部門聯(lián)合治理、協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，各部門合作的頻度、密度都在不斷加強(qiáng)（圖4）。

3 農(nóng)村生活垃圾治理政策實(shí)施效果

隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的重視及一系列農(nóng)村生活垃圾治理政策的密集出臺(tái)，我國(guó)的農(nóng)村生活垃圾治理問(wèn)題得到了一定程度的緩解，農(nóng)村人居生活環(huán)境也不斷改善。

3.1 農(nóng)村生活垃圾收集率和處理率顯著提高

根據(jù)《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年我國(guó)農(nóng)村對(duì)生活垃圾進(jìn)行處理的行政村數(shù)量為148 067個(gè)，占全國(guó)行政村的比例為5.5%;至2016年，我國(guó)農(nóng)村對(duì)生活垃圾進(jìn)行處理的行政村數(shù)量為263 412個(gè)，占全國(guó)的比例上升為65.0%，比2016年增加了接近60百分點(diǎn)，說(shuō)明農(nóng)村地區(qū)的垃圾處理問(wèn)題已得到各個(gè)層面的逐漸重視，但離全面覆蓋仍有較大的提升空間[6]。

農(nóng)村生活垃圾收集點(diǎn)作為垃圾清運(yùn)的重要環(huán)節(jié)，決定著垃圾能否得到及時(shí)有效的處理。2006年，我國(guó)農(nóng)村有生活垃圾收集點(diǎn)的行政村數(shù)量為 294 436 個(gè)，占全國(guó)行政村的比例為10.9%;2014年，我國(guó)農(nóng)村有生活垃圾收集點(diǎn)的行政村數(shù)量為 349 774 個(gè)，占全國(guó)的比例為64%，約增加了53百分點(diǎn)，年均增長(zhǎng)5百分點(diǎn)，但仍有很多農(nóng)村地區(qū)沒(méi)有設(shè)置生活垃圾收集點(diǎn)，影響了農(nóng)村生活垃圾的收集和處理效率的進(jìn)一步提升[7]。

3.2 農(nóng)村環(huán)保配套設(shè)施不斷改善

目前，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保配套設(shè)施也在不斷地完善。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的環(huán)衛(wèi)專用車輛從2006年的4.6萬(wàn)臺(tái)，增長(zhǎng)到2007年的11.5萬(wàn)臺(tái)，10多年間農(nóng)村地區(qū)環(huán)衛(wèi)專用車輛數(shù)量增長(zhǎng)了2倍多。作為農(nóng)村地區(qū)垃圾收集和轉(zhuǎn)運(yùn)的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)中轉(zhuǎn)站數(shù)量在2007年分別只有0.5萬(wàn)、2.3萬(wàn)座，而2017年這一數(shù)量則增長(zhǎng)到1.1萬(wàn)、2.8萬(wàn)座，中轉(zhuǎn)站數(shù)量的增加也大大提高了農(nóng)村生活垃圾的收集清運(yùn)效率。

3.3 農(nóng)村環(huán)境治理投入持續(xù)加大

農(nóng)村環(huán)境治理資金投入在國(guó)家政策支持下不斷加大。從絕對(duì)值看，2007年我國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)、鎮(zhèn)兩級(jí)垃圾治理資金分別為1.3億、13.8億，這些投入在2017年分別增長(zhǎng)為10.1億、89.1億元，10年分別提高了8.6、6.3倍。說(shuō)明農(nóng)村生活垃圾治理的資金投入有了顯著的增長(zhǎng)。從相對(duì)值看，農(nóng)村生活垃圾治理資金占環(huán)衛(wèi)資金的比例也在不斷提高，鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村三級(jí)垃圾治理資金比例已提高到47.8%、516%、461%，其中村級(jí)資金提高的比例最大。