新時(shí)期深化人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)踐

王元超

領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)已成為推動(dòng)國(guó)家重大政策落實(shí)及依法治國(guó)的重要手段，受到黨和國(guó)家的高度重視。特別是從2018年起，中央審計(jì)委員會(huì)成立、中辦國(guó)辦印發(fā)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，審計(jì)署“11號(hào)令”出臺(tái)，人民銀行內(nèi)審司接連出臺(tái)《內(nèi)審工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)方案》。從國(guó)家、行業(yè)和人民銀行的層面，對(duì)內(nèi)審工作的發(fā)展提出了新要求，審計(jì)制度更加規(guī)范、審計(jì)監(jiān)督更加嚴(yán)格、國(guó)家治理體系更加完善、治理能力現(xiàn)代化建設(shè)步伐明顯加快，這些都要求我們進(jìn)一步探索深化人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

一、新形勢(shì)下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的特點(diǎn)

人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)已開(kāi)展多年，在制度不斷規(guī)范、機(jī)制不斷完善的情況下，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的特點(diǎn)更加鮮明：

1.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)關(guān)注“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”。經(jīng)濟(jì)責(zé)任是指領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹執(zhí)行經(jīng)濟(jì)方針政策及推動(dòng)公共資金、公共資產(chǎn)和公共資源的分配、管理和使用等應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)包括貫徹和執(zhí)行重大經(jīng)濟(jì)政策情況、財(cái)務(wù)收支管理、采購(gòu)和固定資產(chǎn)管理、附屬單位和其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)監(jiān)督管理情況等。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)圍繞與領(lǐng)導(dǎo)干部相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)中權(quán)力的運(yùn)行，明確領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮的作用。

2.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是對(duì)“人”的審計(jì)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的評(píng)價(jià)對(duì)象是人——作為“關(guān)鍵少數(shù)”的領(lǐng)導(dǎo)干部，審計(jì)范圍包括領(lǐng)導(dǎo)干部決策影響的業(yè)務(wù)和親自經(jīng)辦的事項(xiàng)，關(guān)注其行為的合法合規(guī)性、權(quán)責(zé)一致性、主觀能動(dòng)性等，特別注重在領(lǐng)導(dǎo)干部“履職盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為”方面的評(píng)價(jià)。審計(jì)內(nèi)容上，側(cè)重于單位的組織治理架構(gòu)、文化與道德環(huán)境、內(nèi)控制度的建設(shè)、重大決策情況等方面，而與領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)關(guān)系不大、風(fēng)險(xiǎn)程度低、純操作層面的內(nèi)容涉及較少。

3.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)突出“責(zé)任”的認(rèn)定。

不同于預(yù)算管理審計(jì)“摸家底”式的檢查，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)關(guān)注的層次更高、內(nèi)容更宏觀，審計(jì)最終的落腳點(diǎn)在“責(zé)任”，突出對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部“責(zé)任”的認(rèn)定。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的結(jié)果及整改情況將作為干部考核、任用的重要依據(jù)。因此，需要根據(jù)“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”的原則，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在履職過(guò)程中的失誤、錯(cuò)誤進(jìn)行原因分析和責(zé)任界定，支持擔(dān)當(dāng)作為，保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

二、深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任的實(shí)踐路徑

既然是圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開(kāi)展的審計(jì)，就會(huì)有對(duì)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的評(píng)價(jià);既然是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人履行職責(zé)情況的評(píng)價(jià)，就會(huì)區(qū)分責(zé)任的界限，注重審計(jì)內(nèi)容與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的關(guān)聯(lián)性。

1.領(lǐng)導(dǎo)干部履職清單。

武漢分行在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，認(rèn)真梳理了與領(lǐng)導(dǎo)干部履職行為相關(guān)的內(nèi)容清單，圍繞風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行深化探索。具體如下表：

2.深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的方式和方法。

在實(shí)際中，以領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為主線，圍繞履職清單查找審計(jì)線索，分析問(wèn)題、解決問(wèn)題，大大提升了審計(jì)質(zhì)效，是深化領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要途徑。

（1）關(guān)注財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效性。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)既對(duì)事又對(duì)人，而且能夠發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)預(yù)算審計(jì)中不易發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中與領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)評(píng)價(jià)至關(guān)重要，所以審計(jì)的落腳點(diǎn)應(yīng)側(cè)重于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的作用、責(zé)任認(rèn)定和綜合評(píng)價(jià)。以預(yù)算編制為例，對(duì)被審計(jì)單位預(yù)算編制的合理性和預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效性進(jìn)行審計(jì)。

一是測(cè)算基礎(chǔ)數(shù)值。審計(jì)人員審前加強(qiáng)與被審計(jì)單位的溝通聯(lián)系，仔細(xì)閱讀被審計(jì)單位自查報(bào)告，結(jié)合被審計(jì)單位內(nèi)外部履職環(huán)境、開(kāi)展的重點(diǎn)工作，采集被審計(jì)單位相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)（如業(yè)務(wù)量、當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平等），以此為基礎(chǔ)，剔除特殊支出，測(cè)算出被審計(jì)單位維持基礎(chǔ)履職所必須的公用經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目支出金額。

二是定量和定性相結(jié)合。定量方面，將預(yù)算編制金額與公用經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目支出測(cè)算值相比較，按會(huì)計(jì)科目逐項(xiàng)計(jì)算吻合率。定性方面，查看行長(zhǎng)辦公會(huì)議紀(jì)要，將任期內(nèi)預(yù)算編制決策情況與“三重一大”規(guī)程進(jìn)行比較、核對(duì)。

三是績(jī)效分析與評(píng)價(jià)。在財(cái)務(wù)收支真實(shí)性、合法性、合規(guī)性審計(jì)的基礎(chǔ)上，對(duì)金額差異較大、顯著不合理的事項(xiàng)，通過(guò)取證、核實(shí)，檢驗(yàn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合理性、合規(guī)性、合法性，開(kāi)展經(jīng)濟(jì)決策的效益性分析。

通過(guò)評(píng)價(jià)被審計(jì)單位政策傳導(dǎo)是否得力，管理決策是否有效，風(fēng)險(xiǎn)防控是否得當(dāng)?shù)?，評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)干部決策的規(guī)范性、資金運(yùn)用的準(zhǔn)確性和前瞻性。

（2）關(guān)注固定資產(chǎn)管理的問(wèn)題成因。

固定資產(chǎn)管理的審計(jì)，我們注重挖掘問(wèn)題的來(lái)龍去脈，對(duì)問(wèn)題成因進(jìn)行分類：

一是因歷史遺留問(wèn)題導(dǎo)致的資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)。由于住房體制改革落實(shí)不到位、早年使用賬外資金購(gòu)買(mǎi)固定資產(chǎn)及以外企名義購(gòu)買(mǎi)公務(wù)用車(chē)等歷史遺留問(wèn)題，以及由此產(chǎn)生的所有權(quán)糾紛在基層人民銀行仍大量存在。這類問(wèn)題難以整改、協(xié)調(diào)成本大、易導(dǎo)致資產(chǎn)流失及法律風(fēng)險(xiǎn)。二是因集體決策不當(dāng)導(dǎo)致的資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)。如未對(duì)項(xiàng)目可行性進(jìn)行充分研究和論證，未準(zhǔn)確評(píng)價(jià)項(xiàng)目的合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性和效益性，未認(rèn)真聽(tīng)取法律事務(wù)部門(mén)和外聘律師的意見(jiàn)，違規(guī)建設(shè)、改造和修繕?lè)课輰?dǎo)致無(wú)法辦理產(chǎn)權(quán)證。這類問(wèn)題如需整改，將面臨房屋資產(chǎn)的拆除風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致資產(chǎn)流失。三是因內(nèi)控失效導(dǎo)致的職務(wù)案件風(fēng)險(xiǎn)。以公車(chē)加油為例，通常由同一人保管加油卡實(shí)物和密碼，領(lǐng)導(dǎo)干部審批流于形式，往往導(dǎo)致車(chē)輛行駛、加油臺(tái)賬和加油站對(duì)賬單記錄不一致，潛藏較大的道德風(fēng)險(xiǎn)。四是因制度要求導(dǎo)致的資產(chǎn)閑置問(wèn)題。根據(jù)總行要求，房產(chǎn)租賃收益要悉數(shù)并入大賬，年底統(tǒng)一上劃，使基層行陷入“兩難”境地。一方面，擅自使用租賃收益違反了規(guī)定;另一方面，因收益無(wú)法使用降低了基層行對(duì)資產(chǎn)管理的積極性，容易導(dǎo)致管理效能低下，造成國(guó)有資產(chǎn)的閑置浪費(fèi)。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的審計(jì)期限短，僅關(guān)注審計(jì)期內(nèi)的情況和資料，有時(shí)難以反映審計(jì)發(fā)現(xiàn)的全貌。因此，審計(jì)人員一是關(guān)注住房體制改革、重大政策發(fā)布、重要財(cái)務(wù)管理政策發(fā)布、重大資產(chǎn)購(gòu)置、維修改造及領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)整等重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)。二是跳出單位賬面資料，關(guān)注單位購(gòu)置、維修改造資產(chǎn)過(guò)程中與外部單位的經(jīng)濟(jì)往來(lái)，對(duì)差額或內(nèi)外不一致的情況重點(diǎn)關(guān)注、進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)。三是從房屋產(chǎn)權(quán)證明及交易合同入手，實(shí)地勘察、逐個(gè)盤(pán)點(diǎn)。對(duì)于難以解決的問(wèn)題明確原因、劃斷責(zé)任，對(duì)于能夠解決的問(wèn)題認(rèn)真分析、因地制宜、對(duì)癥下藥。

從問(wèn)題成因入手開(kāi)展審計(jì)分析，既能很好地發(fā)現(xiàn)審計(jì)線索，又解決了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)“畫(huà)句號(hào)、定責(zé)任”的問(wèn)題。

3.關(guān)注新業(yè)務(wù)領(lǐng)域的聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。

為全面評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)履職盡責(zé)情況，總行將與領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)相關(guān)、高風(fēng)險(xiǎn)、可能影響人民銀行聲譽(yù)的事項(xiàng)納入審計(jì)范圍。針對(duì)新業(yè)務(wù)，審計(jì)人員著眼重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，探索審計(jì)評(píng)價(jià)方法。

以征信業(yè)務(wù)中的國(guó)家機(jī)關(guān)查詢?yōu)槔瑢徲?jì)人員圍繞聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)，緊扣違規(guī)查詢，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況進(jìn)行定量評(píng)價(jià)。審計(jì)人員審查提交資料的合法性、有效性、完備性，如果查詢依據(jù)不充分、查詢?nèi)藛T身份信息不真實(shí)、不完備，查詢?nèi)藛T可能會(huì)在未經(jīng)授權(quán)的情況下申請(qǐng)并實(shí)施查詢。在現(xiàn)有法律法規(guī)不健全的情況下，征信部門(mén)會(huì)由于內(nèi)部控制不到位、制度執(zhí)行不力，征信查詢知識(shí)未普及、單位間溝通協(xié)調(diào)不暢，甚至個(gè)別單位因畏于強(qiáng)勢(shì)機(jī)關(guān)或人情而實(shí)施違規(guī)查詢，嚴(yán)重影響了人民銀行的聲譽(yù)，并可能引發(fā)法律糾紛。審計(jì)人員通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)“不合規(guī)查詢”與“查詢總數(shù)”的比值，評(píng)估國(guó)家機(jī)關(guān)查詢業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制程度。

目前沒(méi)有明確的制度要求國(guó)家機(jī)關(guān)查詢須提供被查詢?nèi)说臅?shū)面授權(quán)證明，除公檢法等單位在辦案查詢時(shí)可不經(jīng)被查詢?nèi)耸跈?quán)，其他單位也可能未經(jīng)被查詢?nèi)耸跈?quán)實(shí)施查詢，查詢風(fēng)險(xiǎn)的控制轉(zhuǎn)移到了人民銀行。審計(jì)人員通過(guò)查看該授權(quán)控制的記錄，來(lái)判斷相關(guān)負(fù)責(zé)人的履職有效性。

通過(guò)不合規(guī)查詢比率的計(jì)算和授權(quán)控制的把握，來(lái)衡量領(lǐng)導(dǎo)干部的風(fēng)險(xiǎn)控制能力及對(duì)征信業(yè)務(wù)的管理水平，為評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)程度提供參考。

4.關(guān)注附屬單位監(jiān)督管理的“紅線”。

近年來(lái)，附屬單位管理一直是審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)，轄內(nèi)中心支行的附屬單位主要包括食堂、招待所、培訓(xùn)中心及社團(tuán)學(xué)會(huì)，根據(jù)審計(jì)情況來(lái)看，附屬單位的財(cái)務(wù)管理水平低下、財(cái)經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行不力，是審計(jì)監(jiān)督的薄弱地帶。

以食堂為例，有190名在職員工的某市中心支行機(jī)關(guān)食堂采取承包的方式運(yùn)營(yíng)，自主經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算，虧損部分由機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)彌補(bǔ)，其中職工餐按每人中餐28元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼，早餐自費(fèi)，職工刷卡消費(fèi)。審計(jì)組抽查了該行食堂2018年12月職工中午就餐情況：當(dāng)月就餐刷卡記錄為3 540人次，對(duì)應(yīng)的職工餐消費(fèi)額應(yīng)為99 120元。然而當(dāng)月機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)對(duì)職工餐部分的補(bǔ)助為111 720元，按每人每天28元的標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，相當(dāng)于當(dāng)月刷卡消費(fèi)3 990人次，與實(shí)際刷卡次數(shù)不符。審計(jì)組又調(diào)閱了12月份的人事考勤記錄，當(dāng)月請(qǐng)假、外調(diào)、開(kāi)會(huì)等各種因素曠工人次達(dá)到345人次，與職工刷卡情況相符。在食堂相關(guān)人員無(wú)法解釋的情況下，為進(jìn)一步查明原因，審計(jì)組進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)突擊盤(pán)點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)大量新進(jìn)食材未進(jìn)行庫(kù)存登記，而是由采購(gòu)人員自行建立手工小賬核算，實(shí)際接待量、接待餐標(biāo)準(zhǔn)與接待賬務(wù)清單登記出入較大，根據(jù)手工賬顯示，食堂多次通過(guò)偽造職工就餐人數(shù)，套取福利費(fèi)，用于超標(biāo)準(zhǔn)、超次數(shù)接待，其中12月份套取福利費(fèi)12 600元。

食材采購(gòu)控制失效、套取福利費(fèi)用于違規(guī)公務(wù)接待的現(xiàn)象，觸犯了“紅線”。反映了相關(guān)負(fù)責(zé)人紀(jì)律意識(shí)淡薄、知規(guī)違規(guī)，在當(dāng)前高壓態(tài)勢(shì)下，領(lǐng)導(dǎo)干部仍未切實(shí)履行職責(zé)，對(duì)附屬單位的財(cái)務(wù)監(jiān)督不力。

三、啟示

緊扣“領(lǐng)導(dǎo)干部履職活動(dòng)”這一主線，從財(cái)務(wù)績(jī)效和問(wèn)題成因的角度開(kāi)展分析，以聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)和“紅線”行為為抓手，給人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的深化探索提供了思路，也為其他單位開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)提供了參考，啟示如下：

一是財(cái)務(wù)管理方面更加關(guān)注資金運(yùn)用效益。隨著監(jiān)督力度的逐步加大，“八項(xiàng)規(guī)定”約束機(jī)制的常態(tài)化，合規(guī)性問(wèn)題日益減少，財(cái)務(wù)執(zhí)行更注重績(jī)效性，審計(jì)的重點(diǎn)開(kāi)始向資金運(yùn)用的效率性和效果性方面轉(zhuǎn)移，財(cái)務(wù)績(jī)效相關(guān)的審計(jì)方式和方法成為下階段探索的重點(diǎn)之一。

二是固定資產(chǎn)管理方面更好的界定了責(zé)任。固定資產(chǎn)管理不僅是歷史遺留問(wèn)題最集中的領(lǐng)域，管理模式受政策影響也較大。結(jié)合歷史背景和政策變化，深入剖析固定資產(chǎn)問(wèn)題產(chǎn)生的原因，不僅提升了審計(jì)發(fā)現(xiàn)的價(jià)值，而且更好的解決了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)“畫(huà)句號(hào)、定責(zé)任”的問(wèn)題。

三是新業(yè)務(wù)領(lǐng)域方面更加注重聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)的防范。隨著金融信息泄露、非銀行機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)、金融消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)逐年增強(qiáng)，一旦上述領(lǐng)域出現(xiàn)問(wèn)題會(huì)直接對(duì)人民銀行的聲譽(yù)造成影響。人民銀行總行更加關(guān)注高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，國(guó)家機(jī)關(guān)查詢業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制程度的評(píng)價(jià)為探索新業(yè)務(wù)領(lǐng)域的審計(jì)提供了可資借鑒的方法。

四是附屬單位監(jiān)管方面將持續(xù)關(guān)注“紅線”問(wèn)題。高壓反腐態(tài)勢(shì)下的內(nèi)部審計(jì)，關(guān)注“紅線”、“底線”問(wèn)題成為新常態(tài)。以機(jī)關(guān)食堂為代表的附屬單位財(cái)務(wù)經(jīng)營(yíng)管理成為審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)，也是深化領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。

（作者單位：中國(guó)人民銀行武漢分行）