德國(guó)魯爾區(qū)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略概述

郗富瑞，張進(jìn)德，張德強(qiáng)，余 洋，顏瑞雯

（1.中國(guó)地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)院，北京 100081；2.中國(guó)礦業(yè)大學(xué)（北京），北京 100083）

魯爾工業(yè)區(qū)擁有得天獨(dú)厚的資源稟賦，便利的交通區(qū)位優(yōu)勢(shì)，在工業(yè)化初期，是德國(guó)乃至歐洲重要的工業(yè)中心，為德國(guó)戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)騰飛奇跡發(fā)揮了不可磨滅的重要作用。然而，隨著工業(yè)社會(huì)的快速發(fā)展，資源的過度開發(fā)利用使得魯爾區(qū)逐漸面臨資源耗竭、生態(tài)退化和環(huán)境污染的困境，以煤炭、鋼鐵為支柱產(chǎn)業(yè)的能源資源富集型城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步陷入停滯，同時(shí)誘發(fā)了嚴(yán)重的社會(huì)問題。為了擺脫城市發(fā)展困境，提高城市的可持續(xù)發(fā)展能力并改善人民生活質(zhì)量，從20世紀(jì)50年代開始，魯爾區(qū)采取一系列改革措施，逐步實(shí)施區(qū)內(nèi)資源枯竭型城市的綠色轉(zhuǎn)型。我國(guó)擁有大量資源枯竭型城市，新時(shí)期生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中轉(zhuǎn)型升級(jí)任務(wù)迫在眉睫。借鑒魯爾區(qū)可持續(xù)發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展、加快生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 魯爾區(qū)發(fā)展歷史

魯爾地區(qū)（Ruhr）擁有53個(gè)城市，人口超過500萬，是歐洲最重要的城市群之一。魯爾工業(yè)區(qū)是擁有200多年悠久采礦歷史的煤炭基地，硬煤開采可以追溯到19世紀(jì)初，并逐步形成了由數(shù)百家礦業(yè)公司組成的魯爾工業(yè)區(qū)，在埃姆舍爾河和魯爾河之間塑造形成了一個(gè)連續(xù)的礦業(yè)城市群。在工業(yè)革命進(jìn)程中，這里豐富的煤炭資源為德國(guó)新興重工業(yè)的快速發(fā)展提供了重要的能源保障，并使之成為了德國(guó)的“工業(yè)心臟”。第二次世界大戰(zhàn)后德意志聯(lián)邦共和國(guó)的經(jīng)濟(jì)騰飛，即所謂的經(jīng)濟(jì)奇跡，與魯爾工業(yè)區(qū)采礦、鋼鐵、化工行業(yè)的快速發(fā)展密不可分[1]。然而，從20世紀(jì)50年代后期開始，隨著國(guó)際能源市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，本地煤炭資源的逐漸枯竭使得硬煤生產(chǎn)成本逐漸提高，魯爾區(qū)采礦行業(yè)開始逐步走向衰落。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度滯緩，失業(yè)人口逐步增多。同時(shí)，煤炭、能源、鋼鐵和化工產(chǎn)業(yè)對(duì)于該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境和數(shù)百萬居民生活條件的負(fù)面影響逐漸凸顯。地面沉陷、含水層破壞、水土、大氣污染、土地?fù)p毀、地形地貌景觀破壞等礦山環(huán)境問題以及地表植被蓋度下降、動(dòng)植物棲息地破壞、生物多樣性降低等生態(tài)環(huán)境問題突出。為改變魯爾工業(yè)區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境的衰退態(tài)勢(shì)，魯爾地區(qū)采取了一系列卓有成效的有力措施，開啟了可持續(xù)發(fā)展的后采礦時(shí)代，逐步實(shí)施區(qū)域的綠色生態(tài)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

2 區(qū)域規(guī)劃

區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展要求其在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)等方面應(yīng)得到同等程度的正向發(fā)展，根據(jù)Iris Pufé[2]定義的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展應(yīng)在保障人類生存的基本物質(zhì)基礎(chǔ)、維持社會(huì)生產(chǎn)潛力的基礎(chǔ)上，確保區(qū)域今世后代持續(xù)發(fā)展的可能性。煤炭工業(yè)不可逆轉(zhuǎn)地改變了魯爾區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)結(jié)構(gòu)，作為以煤炭行業(yè)為主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)支柱的魯爾工業(yè)區(qū)而言，要完成城市的轉(zhuǎn)型升級(jí)，需要包括政府、企業(yè)、民間協(xié)會(huì)、普通民眾在內(nèi)的多個(gè)利益體的共同參與，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多方建議。其中，煤炭企業(yè)應(yīng)承擔(dān)區(qū)域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的主體責(zé)任。

區(qū)域規(guī)劃在魯爾區(qū)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮了重要的頂層設(shè)計(jì)作用。魯爾地區(qū)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃有著悠久的歷史，1920年，魯爾礦區(qū)居民聯(lián)盟（Siedlungsverband Ruhrkohlebezirk，SVR）成立，SVR的主要任務(wù)是通過編制區(qū)域性的國(guó)土空間規(guī)劃，限制重工業(yè)生產(chǎn)造成的生態(tài)環(huán)境破壞來改善居民的生活條件。之后SVR的后繼組織，即魯爾區(qū)城鎮(zhèn)聯(lián)盟（Kommunalverband Ruhrgebiet，KVR，1979-2004）和魯爾地區(qū)聯(lián)盟（Regionalverband Ruhr，RVR，2004年以后）繼承了區(qū)域規(guī)劃任務(wù)。如今，RVR是魯爾區(qū)重要的公共區(qū)間協(xié)作組織（Kommunale Zweckverband），其全體成員由城市和地區(qū)授權(quán)成員組成，其他重要的利益團(tuán)體，例如工會(huì)、雇主協(xié)會(huì)、體育和文化機(jī)構(gòu)以及環(huán)境協(xié)會(huì)可向RVR提供建議。RVR主要負(fù)責(zé)編制魯爾區(qū)法定區(qū)域規(guī)劃、進(jìn)行區(qū)域土地開發(fā)利用和用途管制，以及區(qū)域旅游發(fā)展和開放空間設(shè)計(jì)等工作。RVR的設(shè)立在魯爾區(qū)各地區(qū)成員間建立了有效的聯(lián)系，成為了各部門、各行業(yè)、各利益團(tuán)體共商區(qū)域發(fā)展大計(jì)的紐帶。魯爾區(qū)作為統(tǒng)一規(guī)劃發(fā)展的地區(qū)聯(lián)盟，以區(qū)域空間規(guī)劃為引領(lǐng)，在地區(qū)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)等方面能夠發(fā)揮各城市比較優(yōu)勢(shì)，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，因地制宜地開展分工協(xié)作，避免了因區(qū)域同化發(fā)展、惡性競(jìng)爭(zhēng)造成的資源能源浪費(fèi)，為魯爾區(qū)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)[3]。

3 礦企責(zé)任

礦業(yè)企業(yè)是魯爾區(qū)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展的責(zé)任主體。為了保障魯爾區(qū)能源資源儲(chǔ)備并確保行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)動(dòng)力，魯爾地區(qū)大多數(shù)硬煤公司于1968年以魯爾煤炭公司（Ruhrkohle AG）為主體進(jìn)行了合并，隨后重組為魯爾集團(tuán)公司（RAG Aktiengesellschaft）。為了實(shí)現(xiàn)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展，依據(jù)德國(guó)礦業(yè)法規(guī)，必須將煤炭勘探、開發(fā)和閉坑的全生命周期采礦活動(dòng)明確納入礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)劃中統(tǒng)一實(shí)施，特別在閉坑規(guī)劃中明確規(guī)定了礦業(yè)公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的善后責(zé)任。對(duì)于采礦活動(dòng)造成的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境影響，礦業(yè)企業(yè)必須采取相應(yīng)措施，達(dá)到預(yù)期修復(fù)治理效果。閉坑治理工作必須根據(jù)由當(dāng)局審核批準(zhǔn)的閉坑規(guī)劃嚴(yán)格執(zhí)行，未達(dá)到預(yù)期治理目標(biāo)的采礦公司或其后繼組織必須承擔(dān)相應(yīng)后果。僅當(dāng)采礦責(zé)任主體不明確時(shí)，才由公共部門負(fù)責(zé)礦后生態(tài)修復(fù)治理任務(wù)。礦企按照礦業(yè)開發(fā)規(guī)劃進(jìn)行的全周期礦業(yè)開采活動(dòng)，為魯爾區(qū)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供了有利的保障[4]。

4 再利用潛力

礦區(qū)再利用潛力為魯爾區(qū)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展另辟蹊徑。采礦業(yè)不可避免的改變了區(qū)域地形地貌，造成了一定程度的生態(tài)環(huán)境影響。然而，通過必要的環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)，礦區(qū)遺留下來的工業(yè)遺跡和大量地表地下空間為礦區(qū)的綜合再利用提供了寶貴的物質(zhì)和空間基礎(chǔ)。以魯爾區(qū)礦業(yè)博物館為代表的礦區(qū)旅游開發(fā)模式充分利用了礦區(qū)原有工業(yè)設(shè)施，真實(shí)還原了原有采礦場(chǎng)景，是變廢棄礦區(qū)為寶、弘揚(yáng)魯爾區(qū)礦業(yè)文化的有效手段。同時(shí)，在德國(guó)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略背景下，礦區(qū)特有的地表和地下空間結(jié)構(gòu)為可再生能源的開發(fā)利用提供了多種可能性。以廢棄礦堆光伏系統(tǒng)、風(fēng)力電站、廢棄礦井地下抽水蓄能電站以及廢棄礦井水熱能利用等為代表的礦區(qū)新能源開發(fā)利用新方式豐富了魯爾礦區(qū)綜合再利用思路，是能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)條件下的有益探索與嘗試，為礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供了新的途徑[5]。

5 資金保障

礦業(yè)發(fā)展基金模式是魯爾區(qū)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要資金保障。為了全面實(shí)施煤炭有序退出戰(zhàn)略，2007年，德國(guó)聯(lián)邦政府根據(jù)《硬煤融資法》的有關(guān)規(guī)定，通過與硬煤生產(chǎn)州北威州和薩爾州、RAG以及采礦、化學(xué)與能源工業(yè)聯(lián)盟（IG BCE）密切協(xié)商，采取了一系列措施將原有的RAG分為三個(gè)戰(zhàn)略部門：RAG（負(fù)責(zé)硬煤的開采以及礦區(qū)的土地管理和開發(fā)）、Evonik（贏創(chuàng)工業(yè)公司，負(fù)責(zé)特種化學(xué)品生產(chǎn)）、RAG-Stiftung（RAG基金，由RAG和Evonik共同持有，負(fù)責(zé)承擔(dān)煤炭行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的保障資金）以及RAGStiftung投資公司（負(fù)責(zé)RAG基金的投資運(yùn)作）。RAG基金會(huì)的資產(chǎn)（包括固定資產(chǎn)和投資收入）主要用于后采礦時(shí)代礦區(qū)工礦廢棄地的治理以及RAG定義的包括廢棄礦區(qū)礦井水監(jiān)測(cè)和土地復(fù)墾等在內(nèi)的礦區(qū)生態(tài)修復(fù)永恒任務(wù)（Ewigkeitsaufgaben），極大的減輕了后采礦時(shí)代公共部門礦區(qū)治理的費(fèi)用負(fù)擔(dān)。例如，2016年RAG基金會(huì)提供了總計(jì)3.93億歐元的永久性準(zhǔn)備金，不僅應(yīng)用于礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，還致力于與煤炭行業(yè)相關(guān)的教育、科學(xué)和文化等領(lǐng)域的項(xiàng)目投資，在推動(dòng)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展方面也作出了行之有效的貢獻(xiàn)[6]。

6 結(jié)語

我國(guó)礦產(chǎn)資源豐富，長(zhǎng)期以來，礦產(chǎn)資源對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)部分礦產(chǎn)資源型城市開始面臨與魯爾工業(yè)區(qū)60多年前相同的困境。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013-2020年)》，全國(guó)共有262個(gè)資源型城市。截止2013年9月，我國(guó)審批確定了69個(gè)資源枯竭型城市，這類城市礦產(chǎn)資源累計(jì)采出儲(chǔ)量已達(dá)到可采儲(chǔ)量的70%以上[7]，它們大都面臨著資源逐漸枯竭、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)業(yè)布局不合理、“重開發(fā)、輕治理”，礦山生態(tài)環(huán)境堪憂等突出問題，礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展困難重重。如何擺脫資源枯竭困境，實(shí)現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，是擺在它們面前一道亟需解答的難題。

德國(guó)魯爾區(qū)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展實(shí)例為我們提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持區(qū)域規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)作用，發(fā)揮區(qū)域城市間比較優(yōu)勢(shì)，因地制宜的調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局，開展分工協(xié)作；發(fā)揮礦業(yè)企業(yè)的責(zé)任主體功能，嚴(yán)格按照全過程礦業(yè)開發(fā)規(guī)劃開展礦山有序開發(fā)和礦后恢復(fù)治理；堅(jiān)持新發(fā)展理念，不斷探索礦山綜合再利用新方法、新模式；建立礦山可持續(xù)發(fā)展基金，提供后采礦時(shí)代資金保障，助推礦業(yè)城市轉(zhuǎn)型升級(jí)。