新時(shí)代長(zhǎng)江水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)思路與對(duì)策探討

許 繼 軍，吳 志 廣

(1.長(zhǎng)江科學(xué)院 水資源綜合利用研究所(國(guó)際河流研究所),湖北 武漢 430010； 2. 長(zhǎng)江科學(xué)院 流域水資源與生態(tài)環(huán)境科學(xué)湖北省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，湖北 武漢 430010)

長(zhǎng)江是我國(guó)重要的戰(zhàn)略水源地和生態(tài)安全屏障，是中華民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐[1]。長(zhǎng)江水資源不僅承載著流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重任，而且還通過(guò)南水北調(diào)等引調(diào)水工程惠澤到華北、西北、蘇北及山東半島等地區(qū)。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和全球氣候變化等多重因素影響下，長(zhǎng)江水環(huán)境惡化、水生態(tài)損害、水資源短缺與水旱災(zāi)害等新老水問(wèn)題(以下簡(jiǎn)稱四水問(wèn)題)凸顯，近2 a加大治理后雖有所好轉(zhuǎn)[2]，但形勢(shì)仍然嚴(yán)峻且諸多問(wèn)題相互交織。

1 長(zhǎng)江水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)存在的主要問(wèn)題

1.1 水資源問(wèn)題

水資源供給保障能力還不夠強(qiáng)，局部地區(qū)還存在著水資源短缺，同時(shí)水資源利用方式較為粗放，廢污水排放量巨大，水質(zhì)型缺水成為水資源短缺的新特點(diǎn)[3-4]。2018年，長(zhǎng)江流域萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量為全國(guó)平均水平的1.5倍，灌溉畝均用水量高出全國(guó)平均水平的10%以上；與全國(guó)節(jié)水先進(jìn)地區(qū)相比，節(jié)水管理與節(jié)水技術(shù)還比較落后。2018年，流域內(nèi)工業(yè)建筑業(yè)和城鎮(zhèn)生活及第三產(chǎn)業(yè)廢污水排放量為344億t，占全國(guó)的40%以上；另估計(jì)有300億t左右的農(nóng)業(yè)農(nóng)村廢污水排放。長(zhǎng)江干支流沿江城市江段不同程度受到污染，均存在一定的水質(zhì)型缺水，尤其是枯水季節(jié)，水質(zhì)型缺水更為嚴(yán)重。

1.2 水環(huán)境問(wèn)題

江河湖庫(kù)水質(zhì)仍然堪憂，未來(lái)潛在的水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高。近些年來(lái)，農(nóng)業(yè)糧食增產(chǎn)、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化等經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)帶來(lái)大量廢污水排放，對(duì)江河湖庫(kù)水體造成了嚴(yán)重污染，總磷總氮等污染物濃度普遍超標(biāo)[5-6]。目前長(zhǎng)江干流水質(zhì)尚可，但部分支流水質(zhì)較差，岷江、沱江等局部河段水污染問(wèn)題突出，湘江等部分河流重金屬污染治理還未完全到位，洞庭湖水質(zhì)正處于向富營(yíng)養(yǎng)過(guò)渡階段，鄱陽(yáng)湖水體維持在中營(yíng)養(yǎng)水平，三峽庫(kù)區(qū)部分支流處于輕度富營(yíng)養(yǎng)化狀態(tài)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源污染問(wèn)題日益突出，是導(dǎo)致大多數(shù)中小型湖庫(kù)和堰塘富營(yíng)養(yǎng)化的主要原因。更令人擔(dān)憂的是，長(zhǎng)江沿岸重化工企業(yè)密布，流域內(nèi)30%的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)位于飲用水水源地周邊5 km范圍內(nèi)，各類危、重污染源生產(chǎn)儲(chǔ)運(yùn)集中區(qū)與主要飲用水水源交替配置，潛在的水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)性水污染事件不容忽視。

1.3 水生態(tài)問(wèn)題

水生態(tài)系統(tǒng)受損嚴(yán)重、生物多樣性下降、魚類資源銳減。與20世紀(jì)50年代相比，長(zhǎng)江中游天然濕地減少了70%，江湖關(guān)系不暢、河道阻隔，生物棲息地受到破壞，魚類產(chǎn)卵場(chǎng)、索餌場(chǎng)、越冬場(chǎng)和洄游通道等生境條件難以得到保障。目前長(zhǎng)江干支流上游水庫(kù)群建設(shè)阻斷了河流通道，改變了水文水沙及營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)輸送過(guò)程，中下游湖泊、濕地功能退化，洞庭湖、鄱陽(yáng)湖枯水期延長(zhǎng)，從而導(dǎo)致長(zhǎng)江水生生物多樣性指數(shù)持續(xù)下降，多種珍稀特有物種瀕臨滅絕[7]，中華鱘、達(dá)氏鱘、胭脂魚、“四大家魚”等魚卵和魚苗大幅減少，受威脅的魚類種類占全國(guó)總數(shù)的40%，白鰭豚已功能性滅絕，江豚面臨著極危態(tài)勢(shì)。

1.4 水災(zāi)害問(wèn)題

洪澇和干旱災(zāi)害問(wèn)題仍然不容輕視，全球氣候變化和人為因素造成的洪澇干旱災(zāi)害事件呈增加的趨勢(shì)。長(zhǎng)江水資源充沛但時(shí)空分布不均，70%以上的徑流集中在6～9月，且以洪水形式出現(xiàn)，枯水期水資源相對(duì)不足。近年來(lái)，氣候變化不僅帶來(lái)了更為頻繁的洪澇和干旱事件[2]，也加大了水資源系統(tǒng)的供給脆弱性，尤其是干旱和枯水期，生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水矛盾突出，再加上不合理的工程運(yùn)行調(diào)度和取水排污行為，容易造成嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境災(zāi)害。

1.5 管理體制機(jī)制問(wèn)題

長(zhǎng)江水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)管理體制機(jī)制不健全，缺少流域統(tǒng)籌和綜合性保護(hù)法規(guī)，社會(huì)化管理和市場(chǎng)化運(yùn)作還有待發(fā)展。長(zhǎng)江水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)涉及防洪抗旱、電力調(diào)度、用水管理、航運(yùn)交通、國(guó)土資源、生態(tài)環(huán)境，以及上下游、干支流等沿岸眾多地方政府。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶橫跨東中西部3個(gè)區(qū)域，各地區(qū)處于不同的發(fā)展階段、不同的發(fā)展水平，各地區(qū)各部門之間的不同訴求容易導(dǎo)致利益沖突[8]。目前跨部門跨區(qū)域的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)不夠，協(xié)商和爭(zhēng)端解決機(jī)制不完善等問(wèn)題制約著流域統(tǒng)籌管理[9]。流域規(guī)劃的剛性約束作用還不明顯，規(guī)劃的落實(shí)和監(jiān)管力度不夠，流域水利水電工程和跨流域調(diào)水工程統(tǒng)一調(diào)度體制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和跨省河湖監(jiān)管制度亟待建立和完善。流域管理的社會(huì)參與程度不高，市場(chǎng)化運(yùn)作和社會(huì)投融資在長(zhǎng)江水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)中的作用還有待發(fā)揮。

長(zhǎng)江目前存在的這些問(wèn)題，不單單是水資源、水環(huán)境、水生態(tài)和水災(zāi)害或者涉水管理等某一方面的問(wèn)題，而是這些問(wèn)題相互交織在一起。

2 長(zhǎng)江水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)面臨的新要求

推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展是黨中央的重大決策，是關(guān)系到國(guó)家發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略。《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出：要將長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)成為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶、引領(lǐng)全國(guó)轉(zhuǎn)型發(fā)展的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)帶、具有全球影響力的內(nèi)河經(jīng)濟(jì)帶、東中西互動(dòng)合作的協(xié)調(diào)發(fā)展帶等四大戰(zhàn)略目標(biāo)。同時(shí)指出：推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展要遵循江湖和諧、生態(tài)文明等基本原則，要建立健全最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水資源管理制度，強(qiáng)化長(zhǎng)江全流域生態(tài)修復(fù)，尊重自然規(guī)律及河流演變規(guī)律，協(xié)調(diào)處理好江河湖泊、上中下游、干流支流等關(guān)系，保護(hù)和改善流域生態(tài)服務(wù)功能。在保護(hù)生態(tài)的條件下推進(jìn)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境相適應(yīng)。明確要求：① 到2020年，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境明顯改善，水資源得到有效保護(hù)和合理利用，河湖、濕地生態(tài)功能基本恢復(fù)，水質(zhì)優(yōu)良比例達(dá)到75%以上，生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制進(jìn)一步完善等目標(biāo)；② 到2030年，實(shí)現(xiàn)水環(huán)境和水生態(tài)質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)功能顯著增強(qiáng)，上中下游一體化發(fā)展格局全面形成，生態(tài)環(huán)境更加美好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展更具活力、人民生活更加殷實(shí)等目標(biāo)。

伴隨著長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，提出的長(zhǎng)江大保護(hù)要求，可以說(shuō)是我國(guó)治水治江歷史上的重大轉(zhuǎn)變，是適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，具有跨時(shí)代的意義。歷史上的長(zhǎng)江治理與開(kāi)發(fā)，主要是為了消除水災(zāi)害、開(kāi)發(fā)水資源和利用水電能源，以保障防洪、供水、糧食、能源和航運(yùn)等安全，但是對(duì)河湖生態(tài)環(huán)境的關(guān)注和保護(hù)不夠?，F(xiàn)如今，長(zhǎng)江治水矛盾發(fā)生了重要變化，人們?cè)诨舅踩Ｕ系靡詽M足的基礎(chǔ)上，對(duì)美好生活、美好環(huán)境的要求與日劇增，更加期待人與水及自然的和諧[10]。因此，當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，要把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性的位置，“共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展和長(zhǎng)江大保護(hù)，對(duì)長(zhǎng)江水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)提出了新的更高的要求。不僅要求進(jìn)一步提高基本水安全保障，為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃的順利實(shí)施保駕護(hù)航，更要求恢復(fù)良好的水生態(tài)環(huán)境條件，修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)生物多樣性，滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的水文化需求。

3 長(zhǎng)江水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)系統(tǒng)治理思路

如何適應(yīng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展和長(zhǎng)江大保護(hù)的要求，關(guān)鍵是要正確把握長(zhǎng)江水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)與水環(huán)境及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系。當(dāng)前及今后10 a內(nèi)，長(zhǎng)江水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)的重點(diǎn)是水環(huán)境治理，而水環(huán)境問(wèn)題不單單是一個(gè)專業(yè)問(wèn)題，更多的是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題?？梢赃@么說(shuō)，當(dāng)前長(zhǎng)江水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)面臨的問(wèn)題，比歷史上任何一個(gè)國(guó)家的大河流域都要復(fù)雜[11-12]。如果還是按照傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式和水資源開(kāi)發(fā)利用方式，未來(lái)隨著氣候變化的影響和人類活動(dòng)的進(jìn)一步增強(qiáng)，在水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水災(zāi)害等方面，必然會(huì)出現(xiàn)制約長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的重大水問(wèn)題。在這些重大約束性水問(wèn)題中，水環(huán)境問(wèn)題必將首當(dāng)其沖。為此，當(dāng)前迫切需要根據(jù)新要求來(lái)調(diào)整長(zhǎng)江水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)的思路，以水環(huán)境改善為突破點(diǎn)，實(shí)施四水共治，以適應(yīng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)和長(zhǎng)江大保護(hù)的要求。

3.1 流域統(tǒng)籌系統(tǒng)治理

要從流域統(tǒng)籌系統(tǒng)治理的哲學(xué)角度，綜合研判長(zhǎng)江水資源、水環(huán)境、水生態(tài)和水災(zāi)害等四水問(wèn)題的內(nèi)在關(guān)系和變化趨勢(shì)，以問(wèn)題為導(dǎo)向，按照長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)和長(zhǎng)江大保護(hù)要求，科學(xué)編制四水共治規(guī)劃和系統(tǒng)治理方案。在20世紀(jì)50年代中華人民共和國(guó)成立初期，長(zhǎng)江治理工作首要目標(biāo)是整治江湖和減輕水患，通過(guò)構(gòu)筑堤防來(lái)保護(hù)沿江地區(qū)人民的生命財(cái)產(chǎn)的基本安全，重點(diǎn)是兩湖治理和長(zhǎng)江中下游蓄滯洪區(qū)的建設(shè)。20世紀(jì)60～70年代為農(nóng)田水利改造期，為了解決糧食生產(chǎn)安全問(wèn)題，在“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”指導(dǎo)思想下，長(zhǎng)江流域掀起了農(nóng)田水利建行高潮，興建了大批中小型水庫(kù)、灌溉渠系和抽水泵站，初步保障了糧食生產(chǎn)的用水安全，同時(shí)城鎮(zhèn)的供水基本上得到了保障。20世紀(jì)80～90年代，是大型水利水電工程建設(shè)期，重點(diǎn)是加高加固荊江大堤等重要堤防，以提高防洪安全保障；同時(shí)為了加強(qiáng)水電開(kāi)發(fā)和航運(yùn)發(fā)展，流域內(nèi)開(kāi)始建設(shè)一批大型水利樞紐工程。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，長(zhǎng)江流域進(jìn)入了水利建設(shè)與水資源綜合開(kāi)發(fā)利用的全盛期，江湖治理和水電工程建設(shè)進(jìn)入高潮，在水資源開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度急劇增加的同時(shí)，水環(huán)境、水生態(tài)問(wèn)題開(kāi)始暴露出來(lái)。當(dāng)前及今后可能面臨的水問(wèn)題，不單是某一方面的問(wèn)題，更多的是系統(tǒng)性問(wèn)題[13]。因此，需從流域全局角度對(duì)水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水災(zāi)害等四水方面的問(wèn)題實(shí)施系統(tǒng)治理。

3.2 以水環(huán)境改善為突破點(diǎn)的水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)思路

目前長(zhǎng)江水環(huán)境惡化，已經(jīng)成為制約長(zhǎng)江流域水資源綜合利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。為此，需要按照山水林田湖草是一個(gè)生命共同體理念，對(duì)水資源短缺、水環(huán)境惡化、水生態(tài)損害、水旱災(zāi)害等四水問(wèn)題實(shí)施系統(tǒng)治理。這其中首要的是減少污染物的入河，改善江河湖庫(kù)的水質(zhì)；其次是適度恢復(fù)江湖水系，改善河流水文泥沙及營(yíng)養(yǎng)鹽環(huán)境條件；修復(fù)以往人為活動(dòng)造成的環(huán)境破壞，做好水源地涵養(yǎng)保護(hù)、水庫(kù)群生態(tài)調(diào)度、江河湖泊洲灘與岸線生境修復(fù)；同時(shí)還要著重研究經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水環(huán)境之間的關(guān)系，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式，禁止高污染、高耗水產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建成節(jié)水防污型社會(huì)。

3.3 重視經(jīng)濟(jì)與法律手段

當(dāng)前長(zhǎng)江水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)存在著很多的問(wèn)題，不僅僅是技術(shù)和管理上的問(wèn)題，更多的是一個(gè)社會(huì)化的問(wèn)題。因此，在加強(qiáng)流域綜合管理和科技支撐的基礎(chǔ)上，更要重視經(jīng)濟(jì)與法律手段；同時(shí)，通過(guò)生態(tài)文明建設(shè)引導(dǎo)社會(huì)公眾愛(ài)水護(hù)水節(jié)水等水文化發(fā)展。這其中迫切需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政管理+技術(shù)手段的治水觀念，更多地從社會(huì)管理角度，通過(guò)法律和經(jīng)濟(jì)手段來(lái)做好水資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)。今后面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的新老水問(wèn)題，以及長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)和長(zhǎng)江大保護(hù)提出的更高要求，長(zhǎng)江水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)僅僅依靠管理與技術(shù)的雙輪驅(qū)動(dòng)是不夠的，還迫切需要經(jīng)濟(jì)和法律這兩輪，四輪驅(qū)動(dòng)再加上文化這個(gè)方向盤，才是新時(shí)期長(zhǎng)江水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)的現(xiàn)代化選擇。

4 以水環(huán)境改善為突破點(diǎn)的長(zhǎng)江水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)對(duì)策及建議

長(zhǎng)江水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)中，水環(huán)境問(wèn)題最為突出，也是最為關(guān)鍵的。長(zhǎng)江水資源總量不缺，除了局部地區(qū)屬資源型和工程型缺水以外，大部分地區(qū)的缺水為水質(zhì)型缺水，曾經(jīng)被人稱為“有水皆污”。長(zhǎng)江病了，病得不輕，主要問(wèn)題也是水環(huán)境的惡化，導(dǎo)致了長(zhǎng)江生態(tài)系統(tǒng)的退化和損害。雖然長(zhǎng)江水質(zhì)總體相比于北方河流較好，但支流和湖泊水質(zhì)與之前相比仍較差，部分城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村周邊的黑臭水體，嚴(yán)重影響著居民的身體健康、生活品質(zhì)和景觀面貌。

以水環(huán)境改善為突破點(diǎn)對(duì)長(zhǎng)江四水問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)治理，就是抓住當(dāng)前階段長(zhǎng)江水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)中存在的主要矛盾。水環(huán)境一旦得到改善，水資源短缺和水生態(tài)退化問(wèn)題也會(huì)隨之得到有效解決。當(dāng)前及今后，針對(duì)如何以水環(huán)境改善為突破點(diǎn)做好長(zhǎng)江水資源的開(kāi)發(fā)保護(hù)，提出以下具體對(duì)策。

(1) 堅(jiān)持水資源保護(hù)是水資源開(kāi)發(fā)利用的前提，制定以長(zhǎng)江水質(zhì)提升為主的長(zhǎng)江水環(huán)境改善對(duì)策。① 要將長(zhǎng)江水環(huán)境改善目標(biāo)細(xì)化到河流和地區(qū)，目前《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃綱要》明確提出到2020年，長(zhǎng)江水質(zhì)優(yōu)良率(地表Ⅲ類水標(biāo)準(zhǔn))達(dá)到75%以上，而沒(méi)有明確提出2030年的水質(zhì)目標(biāo)。個(gè)人建議：到2030年長(zhǎng)江水質(zhì)應(yīng)進(jìn)一步提升，重要飲用水源地的水質(zhì)優(yōu)良率(地表Ⅱ類水標(biāo)準(zhǔn))應(yīng)達(dá)到50%以上，干支流及主要湖泊水庫(kù)的水質(zhì)優(yōu)良率(地表Ⅲ類水標(biāo)準(zhǔn))應(yīng)達(dá)到90%。② 按照長(zhǎng)江重要江河湖庫(kù)水功能區(qū)和控制性斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)要求，確定流域與區(qū)域相結(jié)合的工業(yè)、建筑業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)生活廢污水排放總量控制目標(biāo)，重點(diǎn)制定長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城市群和工業(yè)園區(qū)的污染物逐年減排方案。③ 制定并嚴(yán)格執(zhí)行長(zhǎng)江取水許可和排污許可負(fù)面清單制度，禁止高耗水高污染企業(yè)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)，同時(shí)制定并嚴(yán)格執(zhí)行工業(yè)、建筑業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)生活等污染物排放定額管理和監(jiān)督處罰制度，以此促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生活方式轉(zhuǎn)向綠色低碳低污染。④ 進(jìn)一步提高廢污水處理標(biāo)準(zhǔn)，尤其是要提高磷污染物處理標(biāo)準(zhǔn)，以有效減少入河污染物，這其中運(yùn)用水價(jià)杠桿，提高水價(jià)并將廢污水處理費(fèi)用提高至占水價(jià)比重的60%以上，以此提升廢污水處理能力和效果。

以德國(guó)為例，德國(guó)各州的平均水價(jià)約為5歐元/m3，其中自來(lái)水水價(jià)約為1.5～2.0歐元/m3，污水處理水價(jià)約為3.0～3.5歐元/m3。另外，德國(guó)制定了《廢水收費(fèi)法》及其配套懲罰和獎(jiǎng)勵(lì)政策，當(dāng)排污企業(yè)排放的污水濃度達(dá)到了規(guī)定的最低要求時(shí)，可以減少或免于交費(fèi)，反之就要繳納較高的罰金。完備的立法和嚴(yán)格的執(zhí)法，使得德國(guó)的污水99.5%都得到了有效的處理，從而保證了國(guó)家水質(zhì)安全。

(2) 以政策措施為導(dǎo)向，攻克農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源污染頑疾，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色可持續(xù)發(fā)展。長(zhǎng)江流域農(nóng)業(yè)面源污染治理將是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，需要處理好農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，應(yīng)及早制定《長(zhǎng)江流域農(nóng)業(yè)面源污染防治條例》，積極引導(dǎo)農(nóng)村地區(qū)施行綠色發(fā)展模式，走可持續(xù)發(fā)展的道路，應(yīng)從戰(zhàn)略高度部署好農(nóng)業(yè)面源污染的防控工作，建立有利于農(nóng)業(yè)面源污染控制的服務(wù)市場(chǎng)機(jī)制。

對(duì)于國(guó)土資源、生態(tài)環(huán)境、水利和農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門，應(yīng)理順管理體制，針對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的復(fù)雜性、廣泛性和難以治理的特點(diǎn)，建立協(xié)調(diào)和綜合治理機(jī)制，實(shí)行從源頭到排污口的全過(guò)程監(jiān)控和治理。通過(guò)政策引導(dǎo)和市場(chǎng)培育，逐步將農(nóng)村環(huán)境改善與面源污染防治轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁?xiàng)有利可圖的農(nóng)業(yè)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，從而成為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長(zhǎng)點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)村就業(yè)和農(nóng)業(yè)科技推廣。在面源污染嚴(yán)重地區(qū)，將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策與農(nóng)村環(huán)境改善和農(nóng)業(yè)面源防控結(jié)合起來(lái)，優(yōu)先推廣循環(huán)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。通過(guò)培育更多與農(nóng)業(yè)面源污染防控相關(guān)的農(nóng)業(yè)服務(wù)公司，不僅可以做到從源頭上控制農(nóng)業(yè)面源污染，而且還可為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新的增長(zhǎng)點(diǎn)和就業(yè)門路，更有利于生態(tài)農(nóng)業(yè)科技的推廣應(yīng)用，以形成良好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和污染防控鏈。從山水林田湖草系統(tǒng)治理角度，實(shí)現(xiàn)源頭防控、過(guò)程消減和末端治理相結(jié)合。

(3) 制定沿江城市和工業(yè)園區(qū)的水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控方案，消除突發(fā)惡性水環(huán)境事件隱患。長(zhǎng)江流域4.5億人的飲用水，其95%以上來(lái)自地表水源，由于人口密集，即使是局部地區(qū)發(fā)生污染，受影響人數(shù)也很多。以位于三峽庫(kù)區(qū)重慶的化工廠為例，一旦發(fā)生?；沸孤度虢?，將危及三峽庫(kù)區(qū)及長(zhǎng)江中下游沿江千萬(wàn)計(jì)人口的飲用水安全。因此，除了針對(duì)這些化工園區(qū)及?；飞a(chǎn)運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管以外，還應(yīng)在對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上，制定水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控對(duì)策方案。

(4) 以提高生境多樣性、連通性與適宜性為目標(biāo)，逐步和適度恢復(fù)江河湖庫(kù)水系連通格局，重構(gòu)健康水循環(huán)和保障魚類產(chǎn)卵場(chǎng)、索餌場(chǎng)、越冬場(chǎng)和洄游通道。分析長(zhǎng)江重要水生生物對(duì)河湖岸線和內(nèi)河洲灘水生境需求，從保護(hù)長(zhǎng)江水生生物角度，對(duì)長(zhǎng)江重要河湖岸線和內(nèi)河洲灘的水生境進(jìn)行修復(fù)與保護(hù)，重點(diǎn)加強(qiáng)受清水下泄影響較大的洲灘濕地保護(hù)。從上下游統(tǒng)籌和江湖聯(lián)動(dòng)角度，依托水利水電航運(yùn)工程和水系連通工程，實(shí)施水量水質(zhì)水生態(tài)聯(lián)合調(diào)度[14]，提高水體流動(dòng)性、提升江河湖庫(kù)自凈能力，維系河流自然脈搏和生態(tài)需水過(guò)程，營(yíng)造適宜生物多樣性發(fā)展的多樣水環(huán)境條件。

(5) 重點(diǎn)抓好城鎮(zhèn)生活和工業(yè)節(jié)水，并在有條件地區(qū)大力發(fā)展水肥一體化設(shè)施灌溉農(nóng)業(yè)，在節(jié)水的同時(shí)，減少污水排放。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)生活用水增加較快，每增加1.0 m3左右的用水，就會(huì)帶來(lái)0.7 m3左右的污水。因此，一方面要加強(qiáng)城鎮(zhèn)生活節(jié)水，另一方面還要適當(dāng)提高污水的處理標(biāo)準(zhǔn)。目前長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃的實(shí)施，要求污水處理廠排放標(biāo)準(zhǔn)由一級(jí)B提高到一級(jí)A，今后可進(jìn)一步適當(dāng)提高，尤其是對(duì)磷污染物的處理要強(qiáng)化。

目前，長(zhǎng)江流域農(nóng)業(yè)用水量占總用水量的60%以上，節(jié)水大有潛力。對(duì)于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，可在有條件的灌區(qū)實(shí)施水肥一體化管理，這樣既能實(shí)現(xiàn)灌溉水和化肥的高效利用，也能大幅減少化肥流失產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)面源污染。水資源浪費(fèi)是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，因此做好節(jié)水工作，必須依靠經(jīng)濟(jì)、法律和文化等手段。比如適度提高水價(jià)、出臺(tái)節(jié)水管理?xiàng)l例和辦法以及加強(qiáng)社會(huì)宣傳等。

(6) 統(tǒng)籌水旱災(zāi)害防治和洪水資源利用，實(shí)施洪澇干旱和水資源風(fēng)險(xiǎn)集合管理。長(zhǎng)江水資源相對(duì)充沛，但70%左右的水資源是洪水，難以得到利用或存在著風(fēng)險(xiǎn)。今后隨著長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展，以及對(duì)流域外調(diào)水的增加，要滿足這些新增水量的需求，最有可能的開(kāi)源途徑就是加大對(duì)汛期洪水資源的利用。另外，隨著全球氣候變化引發(fā)的極端強(qiáng)降水或長(zhǎng)期少雨事件的增多，導(dǎo)致洪澇和干旱呈現(xiàn)頻發(fā)的態(tài)勢(shì)，而且澇旱/旱澇急轉(zhuǎn)現(xiàn)象比較多。因此，當(dāng)前防洪兼顧抗旱是必要的，但還不夠，還需要統(tǒng)籌考慮防洪、抗旱和水資源的綜合利用。

(7) 科學(xué)運(yùn)用水價(jià)杠桿是促進(jìn)長(zhǎng)江水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)良性發(fā)展的重要手段。從加強(qiáng)社會(huì)管理的角度來(lái)看，應(yīng)引入市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，在政府引導(dǎo)下，促進(jìn)長(zhǎng)江水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)的良性發(fā)展。即使是一些防洪、供水、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)等公益性行為，也是可以引進(jìn)社會(huì)資本來(lái)投資建設(shè)和運(yùn)管維護(hù)。前幾年，在開(kāi)展的國(guó)家水生態(tài)文明城市建設(shè)試點(diǎn)過(guò)程中，一些城市探索出了很好的投融資模式。

(8) 嚴(yán)格執(zhí)法是水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)的根本保障。以長(zhǎng)江保護(hù)法出臺(tái)為契機(jī)，建立長(zhǎng)江水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)法律體系和監(jiān)管監(jiān)督執(zhí)法體制機(jī)制。以法律條文的形式，確立長(zhǎng)江水資源開(kāi)發(fā)紅線、水生態(tài)保護(hù)底線、水環(huán)境控制基線、水旱災(zāi)害防控風(fēng)險(xiǎn)等要求，并出臺(tái)相關(guān)的管理?xiàng)l例和辦法，以約束人的行為、促進(jìn)用水文明。

5 結(jié) 語(yǔ)

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展和長(zhǎng)江大保護(hù)戰(zhàn)略的推出，標(biāo)志著長(zhǎng)江治理開(kāi)發(fā)保護(hù)進(jìn)入到了新的時(shí)代。在此新時(shí)期，長(zhǎng)江水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)如何面對(duì)治水矛盾的深刻變化、破解日益復(fù)雜的新老水問(wèn)題，以及適應(yīng)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，這就需要有新的戰(zhàn)略思路和適應(yīng)性對(duì)策。本文在這方面做了一點(diǎn)初步的探討，認(rèn)為未來(lái)10 a長(zhǎng)江水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)的重點(diǎn)，是要加強(qiáng)以水環(huán)境改善為突破口的長(zhǎng)江四水系統(tǒng)治理。這不僅需要加強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)江四水問(wèn)題的科學(xué)研判，厘清長(zhǎng)江水環(huán)境變化與水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系，更需要建立管理+技術(shù)+經(jīng)濟(jì)+法律+文化等多種手段相結(jié)合的長(zhǎng)江水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)社會(huì)管理體制機(jī)制、技術(shù)支撐、經(jīng)濟(jì)政策、法律體系和文化保障。