發(fā)達(dá)國家政府購買高等教育服務(wù)的經(jīng)驗借鑒與啟示

劉葉芬, 吳云勇

（遼寧大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，遼寧 沈陽110036）

政府購買教育服務(wù)就是政府為了提高教育服務(wù)的供給效率與效益，向社會組織、市場組織或政府內(nèi)部的社會服務(wù)機構(gòu)購買公共教育服務(wù)的行為，通過在政府和這些組織之間構(gòu)建契約關(guān)系來促進(jìn)政府職能“生產(chǎn)者”和“提供者”的分離，同時減輕財政負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)多元化教育服務(wù)供給，更好地滿足人民日益豐富的教育需求。政府的職責(zé)主要是提供資金和補貼，對教育服務(wù)過程進(jìn)行監(jiān)督和績效考核。習(xí)總書記在十九大報告中指出，“加快一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。著眼人民群眾對高等教育的新期待和我國高等教育發(fā)展的規(guī)律，以推進(jìn)教育現(xiàn)代化，開啟中國高等教育發(fā)展新征程?！边@體現(xiàn)了國家對高等教育的重視和亟待解決高等教育的發(fā)展問題。高等教育是促進(jìn)國家經(jīng)濟發(fā)展、培養(yǎng)優(yōu)秀人才、創(chuàng)新科研知識和社會不斷向前發(fā)展的重要因素。西方發(fā)達(dá)國家政府購買高等教育服務(wù)經(jīng)過多年探索，已經(jīng)有了顯著成果，我國政府購買服務(wù)還處在起步階段，研究西方國家政府購買高等教育服務(wù)的經(jīng)驗，對我國實行政府購買服務(wù)，解決高等教育發(fā)展問題有現(xiàn)實意義。

一、美國政府購買高等教育服務(wù)的經(jīng)驗

（一）美國公立高校私營化 自20世紀(jì)80年代以來，由于政府財政緊缺，美國對高等教育的資金投入逐年減少。國家對美國州立高校協(xié)會所屬高校的撥款占學(xué)校收入的比例由1988-1989 年度的50.6%下降到1998-1999年度的40.9%。[1]政府撥款縮減，導(dǎo)致美國高校難以滿足公民對高等教育的需求。政府和高校通過吸引外部資金來實現(xiàn)美國高等教育的繼續(xù)發(fā)展，美國公立高校日益私有化。所謂公立高等教育的“私有化”并不是所有權(quán)發(fā)生改變，而是公立高校教育經(jīng)濟中私人資金不斷擴大，公共資金（指聯(lián)邦和州財政撥款）相對減少。[2]美國政府與社會組織或企業(yè)簽訂協(xié)議使其為公立大學(xué)提供服務(wù)，最初企業(yè)為高校提供非教育類服務(wù)，如校園建設(shè)、食品服務(wù)、安保系統(tǒng)等。隨著教育發(fā)展，政府逐步向社會專業(yè)團(tuán)體或組織購買高等教育服務(wù)，如在教學(xué)課程、科研設(shè)備、實驗研究等方面由社會組織提供資金；或提供服務(wù)來保障高等教育的發(fā)展。政府以“契約形式”與公益性或商業(yè)性的社會組織合作，政府職能由直接管理轉(zhuǎn)向間接監(jiān)督。美國公立高等教育私營化，對高等教育發(fā)展有積極意義，一是緩解了高校經(jīng)費不足的壓力，為政府減輕財政負(fù)擔(dān)；二是提升了高等教育服務(wù)質(zhì)量；三是引入了市場競爭機制，提高高校管理效率。但也有學(xué)者認(rèn)為高校私營化并不能替代政府對高校的監(jiān)管與撥款，如果長期發(fā)展私營化，政府將會失去對高等教育的影響力，而私營化高校會日益成為“私人投資的公立高?！?。

（二）美國政府購買“教育券” 1955 年，芝加哥貨幣經(jīng)濟學(xué)派代表人物弗里德曼（Milton Friedman）在《政府在教育中的作用》一文中首次提出來“教育券”（school voucher，一譯學(xué)券制）理論，認(rèn)為應(yīng)該改變對公立大學(xué)的直接補助的教育投入方式，由政府向?qū)W生家庭直接發(fā)放“教育券”[3]。為了減少教育花銷，減輕美國經(jīng)濟不景氣造成的財政負(fù)擔(dān)，美國政府實行學(xué)券制，將投放給高校的教育經(jīng)費折算成有價憑單，發(fā)放給學(xué)生。學(xué)生可以憑借教育券抵扣學(xué)費，無論在公立大學(xué)還是私立大學(xué)，教育券均可使用。美國政府這一舉措促進(jìn)了教育公平，使學(xué)生有了教育自主選擇權(quán)；同時也可以刺激市場競爭，調(diào)動各高校辦學(xué)的積極性，提高辦學(xué)質(zhì)量。

（三）美國政府對高校財政撥款 政府對高校實行財政和稅收優(yōu)惠也是政府購買教育服務(wù)的重要手段。美國政府對高校實行政府補貼和經(jīng)費撥款，同時引入民間投資，最大限度的支持高等教育的發(fā)展。1965年美國頒布了《高等教育法》，提高政府對高等教育的財政扶持力度，為貧困學(xué)生提供獎學(xué)金、助學(xué)金等項目，解決學(xué)生上學(xué)經(jīng)費不足等問題。但隨著經(jīng)濟發(fā)展，美國教育經(jīng)費預(yù)算緊缺，政府開始在高等教育市場引入外部投資，社會企業(yè)或組織可以在高校設(shè)立獎助學(xué)金，從而加強企業(yè)與高校的合作。政府還鼓勵建立營利性大學(xué)，拓寬資金來源渠道，滿足學(xué)生教育機會平等的需求。進(jìn)入21世紀(jì)，美國政府進(jìn)一步實行教育稅收優(yōu)惠政策，如2017年，美國政府設(shè)立了“美國大學(xué)的承諾”項目旨在聯(lián)邦政府與各州政府共同合作（經(jīng)費投入比3：1），為GPA2.5 分以上的學(xué)生免除兩年社區(qū)學(xué)院學(xué)費[4]。經(jīng)費撥款和稅收優(yōu)惠是美國政府為推動高等教育發(fā)展的重要舉措。政府不直接參與高等教育管理，而是通過財政撥款、引入市場資本、稅收優(yōu)惠等教育政策對高等教育實行間接調(diào)控，推動高等教育資金供給向多元化方向發(fā)展，促使更多學(xué)生享有高等教育服務(wù)的權(quán)利。

二、日本政府購買高等教育服務(wù)的經(jīng)驗

日本高等教育建立于明治時期，初創(chuàng)時期實行大學(xué)自治，大學(xué)有高度自治權(quán)，很少受外界影響，政府對大學(xué)僅僅是支持與監(jiān)管作用。1991年，日本陸續(xù)頒布了《學(xué)校教育法》和《大學(xué)設(shè)置基準(zhǔn)》，從立法角度鼓勵大學(xué)開展自我評估。1998 年10 月，日本大學(xué)審議會發(fā)布了題為《21世紀(jì)大學(xué)展望與今后的改革方針》的咨詢報告，報告建議重新反思自我評估，引入第三方評估，自我評估制度應(yīng)向第三方評估制度轉(zhuǎn)變[5]。2003年，日本政府修改了《學(xué)校教育法》，以立法形式保障大學(xué)實行第三方評估體系。政府與第三方機構(gòu)簽訂協(xié)議，以契約形式向大學(xué)提供第三方評估機構(gòu)服務(wù)，推動日本高校教育評估從自我評估轉(zhuǎn)變?yōu)榈谌皆u估。2004年，日本政府實行公立大學(xué)法人化制度。日本國會通過了《國立大學(xué)法人法》，將國立大學(xué)從政府機構(gòu)管理中分離，對各國立大學(xué)制定中期計劃，如果在六年內(nèi)不能完成計劃，政府將依法削減甚至停止對大學(xué)的撥款。同時，政府引進(jìn)市場機制，大學(xué)不僅由政府認(rèn)證的專業(yè)團(tuán)體來進(jìn)行質(zhì)量測評，還可由民間社會組織或?qū)I(yè)人士進(jìn)行評估，并向社會公眾公布結(jié)果，例如對大學(xué)進(jìn)行排名，評測過程由社會和政府共同監(jiān)督。

日本政府購買第三方機構(gòu)及民間社會組織教育評估服務(wù)，推動日本高等教育評估體系由單一化向多元化發(fā)展。日本將國立大學(xué)法人化，下放對大學(xué)的管控權(quán)，通過立法、經(jīng)費撥款及第三方機構(gòu)評估結(jié)果等形式間接調(diào)控高等教育服務(wù)。政府職能由直接管理向間接監(jiān)督轉(zhuǎn)變，從而促進(jìn)了國立大學(xué)運作高效化，同時又減少了政府財政支出。政府購買高等教育服務(wù)，也讓社會各界參與了高等教育的發(fā)展，提高了高等教育發(fā)展的靈活性和多元性，更好地滿足大眾對高等教育多樣化的需求。日本政府購買高等教育服務(wù)的經(jīng)驗值得中國借鑒，但我國國情與日本不同，我國70%以上的高校隸屬國家，民辦高校僅占30%，要充分考慮國情差異來借鑒成功經(jīng)驗。

三、澳大利亞政府購買高等教育服務(wù)的經(jīng)驗

20世紀(jì)80年代，澳大利亞高等教育改革，促使高等教育由“精英教育”向“大眾化”教育發(fā)展，政府大力發(fā)展高等教育出口服務(wù)。澳大利亞高等教育國際化對國家產(chǎn)生的經(jīng)濟效益彌補了國家高等教育財政經(jīng)費不足，節(jié)約了辦學(xué)成本，減輕了政府財政負(fù)擔(dān)。同時，澳大利亞政府重視技術(shù)與職業(yè)教育，鼓勵公眾繼續(xù)教育，培養(yǎng)技術(shù)性人才。澳大利亞職業(yè)和繼續(xù)教育的制度框架以質(zhì)量培訓(xùn)框架體系（AQTF）和資格框架體系（AQF）為保障，以培訓(xùn)包（TP）為統(tǒng)一培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)的職業(yè)教育和培訓(xùn)體系。這三者構(gòu)成了澳大利亞職業(yè)與繼續(xù)教育的支柱[6]。其中最為重要的部分是澳大利亞政府購買職業(yè)教育培訓(xùn)包（TP）。澳大利亞新成立的教育培訓(xùn)機構(gòu)，都需要得到聯(lián)邦政府和州政府的培訓(xùn)資格認(rèn)證。政府與這些培訓(xùn)機構(gòu)簽訂合同，由機構(gòu)為繼續(xù)教育的學(xué)生提供教育服務(wù)，政府為機構(gòu)提供教育經(jīng)費（政府撥款額度=培訓(xùn)學(xué)生人數(shù)*課時數(shù)*教師授課費）。政府對培訓(xùn)機構(gòu)發(fā)揮監(jiān)督和評估作用，若培訓(xùn)機構(gòu)的質(zhì)量評估不達(dá)標(biāo)，政府將取消對其撥付經(jīng)費，并要求其歸還相關(guān)費用。澳大利亞政府在繼續(xù)教育方面分工明確，聯(lián)邦政府投資購置基建和部分專項設(shè)備，以及購買需要優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)域或?qū)I(yè)；州政府則購買職業(yè)教育培訓(xùn)的管理服務(wù)和日常運作開支[7]。澳大利亞政府在職業(yè)教育方面投入力度大，旨在培養(yǎng)優(yōu)秀的高技能人才，滿足人才與企業(yè)職位對口需求。

四、發(fā)達(dá)國家政府購買高等教育服務(wù)的啟示

（一）構(gòu)建政府購買教育服務(wù)體系 我國政府購買教育服務(wù)還處在基礎(chǔ)階段，為了有效地實行政府購買政策，需要制定完整的政府購買服務(wù)體系?？偨Y(jié)起來有四點：一是教育服務(wù)供給多元化。政府不再是教育服務(wù)的唯一供給主體，而是讓社會組織或企業(yè)參與競爭，形成政府主導(dǎo)、市場導(dǎo)向、社會參與的多元教育服務(wù)供給體系。政府制定教育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)政府與社會組織職能，推動高等教育更好的滿足人民需求。二是立法保障，注重頂層設(shè)計。政府購買高等教育服務(wù)應(yīng)明確政府購買邊界與政府權(quán)限。政府應(yīng)制定相關(guān)法律和規(guī)章制度，細(xì)化責(zé)任分工，防范風(fēng)險，避免出現(xiàn)腐敗、“尋租”等現(xiàn)象，以立法形式保障政府購買高等教育服務(wù)。三是引入市場競爭機制，加強績效考核。政府對高校財政撥款的同時，也應(yīng)吸引社會民間資本。在引入社會組織的同時，政府應(yīng)加強實施監(jiān)督職能，根據(jù)績效考核給予財政撥款，有效提高教育服務(wù)效率。四是政府應(yīng)設(shè)立專門的購買教育服務(wù)管理機構(gòu)，承擔(dān)教育服務(wù)需求調(diào)研、內(nèi)容設(shè)計、范圍確定、標(biāo)準(zhǔn)制定、招投標(biāo)組織、過程監(jiān)控、考核評估等日常管理工作，及時發(fā)現(xiàn)和解決工作中的問題[8]。

（二）加強實行第三方評估機制 我國政府應(yīng)逐步推行第三方機構(gòu)評估機制，促進(jìn)我國教育體系從單一化向多元化發(fā)展。我國高等教育一直采用政府統(tǒng)籌管理規(guī)劃的模式，忽視了大學(xué)及社會力量對高等教育評估的作用。通過對日本教育評估的分析，我們可以借鑒日本高等教育評估體系中成功的經(jīng)驗。政府應(yīng)適當(dāng)放權(quán)，引入市場競爭機制，購買第三方社會組織或機構(gòu)的評估服務(wù)，充分利用社會資源提高效率，讓社會參與高校教育發(fā)展。政府在高校質(zhì)量評估中從主導(dǎo)管理轉(zhuǎn)向輔助監(jiān)督，有利于政府在市場中實行宏觀調(diào)控，促進(jìn)高等教育質(zhì)量評估朝著學(xué)校、政府、社會共同組成的多元質(zhì)量保障主體方向發(fā)展。讓社會組織參與教育評估，也有利于高等教育公平與效率并舉，更高效地滿足公眾的需求。

（三）優(yōu)化繼續(xù)教育，培養(yǎng)專項人才 繼續(xù)教育是我國實行教育改革、培養(yǎng)優(yōu)秀專業(yè)人才的重要環(huán)節(jié)。目前我國經(jīng)濟市場存在著專項人才需求與技術(shù)人才緊缺之間的矛盾。國家重視職業(yè)人才培養(yǎng)，我們可以借鑒澳大利亞職業(yè)教育改革的經(jīng)驗，將重點放在技術(shù)應(yīng)用與知識相結(jié)合上。政府要鼓勵建立高質(zhì)量的?？圃盒；驒C構(gòu)，對已有的大專、高職院校進(jìn)行重組升級，提高教學(xué)資源利用率。高?；驒C構(gòu)可提供“培訓(xùn)包”服務(wù)，結(jié)合市場需求提供配套教學(xué)服務(wù)，優(yōu)化課程體系，改革傳統(tǒng)教學(xué)模式，將課堂知識與實踐應(yīng)用相聯(lián)系，以提高學(xué)生能力為主要教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。如高校與企業(yè)合作，在英語教學(xué)中，企業(yè)與高校合辦一些語言培訓(xùn)、商務(wù)英語教學(xué)等活動，將教學(xué)運用到實踐。政府購買高校教育服務(wù)，根據(jù)教學(xué)績效給予財政撥款，能有效提高教育質(zhì)量，促進(jìn)教育公平。同時，發(fā)展繼續(xù)教育也要注重教師團(tuán)體的水平。目前我國職業(yè)高校的教師水平普遍不高，缺少行業(yè)實踐經(jīng)驗，知識水平停留在理論層面，這在客觀上不利于我國職業(yè)教育改革。我們要嚴(yán)格實行職教教師的準(zhǔn)入制度，擇優(yōu)錄取有實踐經(jīng)歷的教師，提高我國高職院校辦學(xué)質(zhì)量。

五、結(jié)語

西方發(fā)達(dá)國家實行政府購買高等教育服務(wù)，經(jīng)過多年探索逐漸形成了各具特色的政府購買模式。通過研究美國、日本和澳大利亞三個發(fā)達(dá)國家在政府購買服務(wù)高等教育服務(wù)方面的經(jīng)驗，可以看出政府通過購買高等教育服務(wù)實現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變，而引入市場競爭機制，增加民間投資，政府財政撥款，購買第三方機構(gòu)評估，優(yōu)化繼續(xù)教育服務(wù)，對我國進(jìn)行高等教育改革以及政府購買教育服務(wù)具有重要的借鑒意義。我國在政府購買教育方面起步較晚，總結(jié)發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，優(yōu)化教育服務(wù)，有利于我國在推行政府購買高等教育服務(wù)過程中少走彎路，促進(jìn)高等教育長效發(fā)展。由于我國與發(fā)達(dá)國家國情不同，在借鑒優(yōu)秀經(jīng)驗的同時，要結(jié)合實際情況進(jìn)行有選擇的學(xué)習(xí)，不能生搬硬套。