從理念到實(shí)踐：國際應(yīng)對人口老齡化的經(jīng)驗(yàn)與啟示

文_陸杰華 劉 芹

（作者單位：北京大學(xué)社會學(xué)系）

（責(zé)任編輯 胡秀榮）

人口老齡化是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的產(chǎn)物，世界正在從有史以來的年輕社會轉(zhuǎn)向前所未有的新社會形態(tài)，即老齡社會。21世紀(jì)是人口老齡化的時(shí)代，目前幾乎每個(gè)國家都即將或已經(jīng)迎來老齡型社會，老齡化已經(jīng)成為一個(gè)全球性且不可逆轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。

聯(lián)合國2019年發(fā)布的《世界人口展望》顯示，預(yù)計(jì)到2050年，全球人口將從2019年的77億增加至97億，65歲及以上人口比例將增至16%，成為全球增長最快的群體。而中國老年人口占世界總量的1/5，中國人口老齡化關(guān)系全球人口老齡化的發(fā)展進(jìn)程。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2018年底，我國60歲及以上人口數(shù)量達(dá)2.49億，占總?cè)丝诘?7.9%。人口老齡化已成為貫穿我國21世紀(jì)的基本國情，積極應(yīng)對人口老齡化是國家的一項(xiàng)長期戰(zhàn)略任務(wù)。

十九屆四中全會特別強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而老齡化作為中國社會的新形勢，其應(yīng)對需要進(jìn)一步治理模式和公共政策。因此，老齡社會公共治理是國家治理體系的重要組成部分，應(yīng)該成為國家治理現(xiàn)代化基本的、重要的組成內(nèi)容。我國目前仍處于老齡社會的初級階段，應(yīng)對人口老齡化的制度框架正在初步構(gòu)建中。而一些發(fā)達(dá)國家經(jīng)過多年實(shí)踐，在積極應(yīng)對老齡化方面已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。不同國家在差異性國情下存在著某些共同的趨勢，我國可借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，從而超前謀劃積極應(yīng)對人口老齡化中長期制度框架，最終實(shí)現(xiàn)老齡社會公共治理的整體性戰(zhàn)略新格局。

一、從理念到實(shí)踐：國際應(yīng)對人口老齡化的成功經(jīng)驗(yàn)

伴隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)的進(jìn)步，西方發(fā)達(dá)國家的死亡率和生育率下降，率先開始了人口老齡化進(jìn)程。進(jìn)入21世紀(jì)以后，由于存在后發(fā)優(yōu)勢，發(fā)展中國家人口轉(zhuǎn)變雖開始較晚但發(fā)展迅速，人口老齡化呈現(xiàn)出日益加速的趨勢。面對世界范圍內(nèi)的老齡化問題，國際社會不斷進(jìn)行著理念更新和實(shí)踐探索。

（一）樹立老齡社會形態(tài)的新理念

健康老齡化和積極老齡化。1987年，世界衛(wèi)生大會提出“健康老齡化”的概念，指老年人在晚年保持軀體、心理和社會功能的健康狀態(tài)，將疾病和生活不能自理的時(shí)間推遲到生命的最后階段，從而整體提高老年人的健康預(yù)期生命和生活質(zhì)量。國際社會隨后提出了“積極老齡化”的概念，指老年人為了提高生活質(zhì)量，使健康、參與和保障的機(jī)會盡可能發(fā)揮最大效應(yīng)的過程，強(qiáng)調(diào)老年人按照自己的需要、愿望和能力參與社會, 同時(shí)在需要幫助時(shí)能夠獲得充分的保護(hù)、安全和照料。積極老齡化將老年人從社會負(fù)擔(dān)的觀念中解救出來，強(qiáng)調(diào)老年人的社會權(quán)利，明確老年人的重要作用，如日本提倡的“無齡感社會”。

全生命周期理念。根據(jù)生命歷程理論可知，人生的不同階段是相互關(guān)聯(lián)的過程。因此老齡問題絕不是老年人的問題，在應(yīng)對老齡化的過程中，應(yīng)該將個(gè)體發(fā)展的各個(gè)階段聯(lián)系起來加以考慮，在設(shè)計(jì)老齡社會政策時(shí)，不僅要重視老年人的社會保障、照護(hù)體制、醫(yī)療服務(wù)等方面的內(nèi)容，還需要關(guān)注其他年齡階段人群的良好發(fā)展，從早期奠定未來健康的老齡人口基礎(chǔ)。

超前公共治理理念。由于較多國家剛剛進(jìn)入老齡型社會，政策發(fā)展落后于人口轉(zhuǎn)變，以年輕人為主的政策模式已經(jīng)不適用于老齡社會。而社會難以及時(shí)做出調(diào)整，往往針對不斷涌現(xiàn)的老齡化問題對現(xiàn)今社會治理模式進(jìn)行修補(bǔ)，導(dǎo)致相關(guān)政策呈現(xiàn)滯后性和碎片化的特點(diǎn)。超前公共治理理念要求政策規(guī)劃先于人口轉(zhuǎn)變，通過預(yù)估未來人口結(jié)構(gòu)變化，前瞻性地整合和構(gòu)建適合于老齡社會的公共政策和管理體系。同時(shí)，需要重視整體性治理的理念，強(qiáng)調(diào)公共政策的跨功能性和跨部門性，將碎片化的公共政策和管理體系重構(gòu)為系統(tǒng)性、整體性的治理體系，從而實(shí)現(xiàn)各系統(tǒng)資源在應(yīng)對老齡化過程中的充分統(tǒng)籌。

（二）探索老齡化應(yīng)對的國別實(shí)踐

在積極應(yīng)對老齡化新理念的指導(dǎo)下，諸多國家旨在探尋適合本國國情的應(yīng)對老齡化的國別方案，其中實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)主要體現(xiàn)在以下六個(gè)方面。

第一，健全法律法規(guī)體系。為應(yīng)對老齡化趨勢，許多國家出臺了相關(guān)法律文件，并建立老齡化監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，從而保障老年人在社會中享有基本權(quán)利，對解決老齡化帶來的各種問題起到綱領(lǐng)性的作用。美國從20世紀(jì)40年代逐步出臺多個(gè)法律，包括《美國老年法》《禁止歧視老年人就業(yè)法》和《老年人公平法案》等，同時(shí)設(shè)立老人問題管理署、政府老齡問題顧問委員會等進(jìn)行老齡問題的監(jiān)督管理。德國于2001年通過《養(yǎng)老保險(xiǎn)改革法令》，控制公共養(yǎng)老保險(xiǎn)繳付率。英國2006年頒布《就業(yè)平等條例》，允許老年人在身體許可的條件下延長工作年限，不得受到年齡歧視。

第二，出臺相關(guān)鼓勵(lì)人口增長政策。例如，日本實(shí)行“育兒休業(yè)”制度，通過給予父母育兒休假的權(quán)利，促進(jìn)其生育意愿，并于2004年修改《兒童補(bǔ)貼法》，提高補(bǔ)貼范圍、補(bǔ)貼額度和補(bǔ)貼年限。德國給予每個(gè)孩子數(shù)目不同的政府補(bǔ)貼。移民是解決人口老齡化的重要舉措，如加拿大政府鼓勵(lì)移民，尤其歡迎年輕、學(xué)歷高和就業(yè)能力強(qiáng)的人移民加拿大。英國也通過調(diào)整移民政策，發(fā)揮外來人口在補(bǔ)充勞動力短缺和延緩人口老齡化中的作用。

第三，改革養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。經(jīng)過不斷的改革和調(diào)整，各國的養(yǎng)老金保障體系逐步由單一支柱向多支柱體系轉(zhuǎn)變。英國建立多層次的社會養(yǎng)老保障制度，形成比較完善的三支柱養(yǎng)老保障體系，即國家養(yǎng)老金體系、職業(yè)養(yǎng)老金體系和個(gè)人養(yǎng)老金體系。與英國類似，美國和加拿大也保持三大支柱的養(yǎng)老保障體系，即社會保障、退休金計(jì)劃和個(gè)人儲蓄與保險(xiǎn)。日本改革了年金制度，將之前的國民年金和厚生年金、共濟(jì)年金、職業(yè)年金保險(xiǎn)統(tǒng)一起來。韓國的養(yǎng)老保障由公共年金制度（社會保險(xiǎn)）和養(yǎng)老保障制度（社會福利）兩部分組成。此外，一些國家也關(guān)注弱勢群體的養(yǎng)老保障問題，如德國于2014年改善弱勢群體的公共養(yǎng)老金待遇，上調(diào)勞動受限者養(yǎng)老金額度。

第四，重視老齡健康照護(hù)。英國為了降低慢病共病概率，提出共病管理政策。新加坡通過老年人參與多領(lǐng)域老年篩查和身體健康測試來識別老年人是否虛弱，以確定中年的風(fēng)險(xiǎn)因素。加拿大實(shí)行全民免費(fèi)醫(yī)療體制，瑞典則設(shè)立了專門針對老年人的免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)。此外，隨著老年人失能失智的情況逐漸得到重視，各國開始關(guān)注建立長期護(hù)理保險(xiǎn)，以保障老年人的護(hù)理需求。目前，國外長期護(hù)理保險(xiǎn)采用兩種模式，即商業(yè)保險(xiǎn)模式和社會保險(xiǎn)模式，前者包括美國和法國，后者如日本和韓國。日本從2000年起開始實(shí)施長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，為老年人或殘障者提供醫(yī)療、護(hù)理及生活相關(guān)援助。韓國自2008年起逐步建立起老年人長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，資金來源于長期護(hù)理保險(xiǎn)費(fèi)、國庫和國民健康保險(xiǎn)公團(tuán)承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)、本人負(fù)擔(dān)三部分。

第五，開發(fā)老齡人力資源。各國主要是通過改革退休制度，鼓勵(lì)老年人就業(yè)等措施實(shí)現(xiàn)老齡人力資源的充分利用，一方面可以充分利用老年人繼續(xù)創(chuàng)造社會財(cái)富，另一方面延后養(yǎng)老金的領(lǐng)取并延長繳費(fèi)期，緩解政府的財(cái)政壓力。日本政府于2001年將法定退休年齡從60歲提高到65歲，每三年延長一年。2015年，美國將退休年齡延遲至67歲，到了退休年齡可以選擇繼續(xù)工作，退休越晚，能夠領(lǐng)取的養(yǎng)老金越高。在鼓勵(lì)老年人就業(yè)方面，美國《反老年人就業(yè)歧視法》規(guī)定用人單位不能在員工福利上歧視老年人。日本設(shè)有“銀色人才中心”，向用人單位推薦并派出工作，并出臺一系列支持老年人參與工作的制度安排。

第六，積極發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)。老齡產(chǎn)業(yè)又被稱為“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”，是由老年市場需求刺激而形成的產(chǎn)業(yè)，主要包括養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)、老年用品產(chǎn)業(yè)、老年房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)以及老年教育產(chǎn)業(yè)。老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅能夠?yàn)槔夏耆颂峁┒喾N服務(wù)，也提供了大量的就業(yè)崗位，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的增長。日本在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)方面發(fā)展迅速，包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施的開發(fā)建設(shè)和護(hù)理照料服務(wù)的提供等。美國的老年房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，建設(shè)了設(shè)施齊全、管理先進(jìn)、服務(wù)完備的老年公寓。

二、國際應(yīng)對老齡化對我國的啟示

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和文化觀念的差異，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在社會、人口、教育和科技等多方面存在不同，因此，不同國家具有各自的文化和社會特征，不能簡單地復(fù)制其經(jīng)驗(yàn)，而應(yīng)該以中國的國情和所處時(shí)代為基準(zhǔn)對經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行選擇。2019年11月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）從人、財(cái)、物、科技和環(huán)境這五個(gè)方面制定政策框架并明確了工作任務(wù)。以《規(guī)劃》的政策體系為中心，通過借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，未來我國可以在以下六個(gè)方面進(jìn)一步完善老齡社會公共治理體系。

一是創(chuàng)新老齡思維，優(yōu)化社會氛圍。首先，在積極老齡化的理念下，重塑老齡社會新思維。適時(shí)重新定義老年和老齡化，將老齡社會視為一種正常發(fā)展的社會形態(tài)，改變?nèi)鐣夏耆说南麡O觀念，鼓勵(lì)老年人積極融入社會，為社會創(chuàng)造價(jià)值。其次，強(qiáng)調(diào)應(yīng)對老齡化問題的全社會責(zé)任感。老齡化不只是老年人的問題，僅通過保障老年人的養(yǎng)老權(quán)益和提升公共服務(wù)無法充分應(yīng)對老齡化導(dǎo)致的社會問題。積極應(yīng)對老齡化需要社會主體共同參與，在全人口全生命周期中建立完備的治理體系。最后，發(fā)揚(yáng)中國傳統(tǒng)敬老愛老文化，確立家庭在老齡化應(yīng)對中的角色，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)中國式養(yǎng)老倫理的重要性。

二是超前整體治理，完善治理格局。超前公共治理理念要求政策規(guī)劃先于人口轉(zhuǎn)變，通過預(yù)估未來人口結(jié)構(gòu)變化，前瞻性地整合和構(gòu)建適合于老齡社會的公共政策和管理體系。同時(shí)，重視整體性治理的理念，打破部門差異格局，將碎片化的公共政策和管理體系重構(gòu)為系統(tǒng)性、整體性的治理體系，從而實(shí)現(xiàn)各系統(tǒng)資源在應(yīng)對老齡化過程中的充分統(tǒng)籌。在老齡社會治理過程中，中國政府主要起管理和引導(dǎo)的作用，責(zé)任重大。政府通過強(qiáng)大的組織能力完成資源配置及統(tǒng)籌監(jiān)督，并確保社會組織和個(gè)體參與公共治理并發(fā)揮重要作用，實(shí)現(xiàn)“政府主導(dǎo)，多元共治”的老齡社會公共治理理念。

三是重視財(cái)富儲備，提高社會保障。通過國際經(jīng)驗(yàn)可知，國家的經(jīng)濟(jì)儲備越高，應(yīng)對老齡問題的成效越好。例如，日本、瑞典和加拿大實(shí)現(xiàn)免費(fèi)醫(yī)療，極大減輕了社會和家庭的負(fù)擔(dān)。德國、芬蘭、日本等通過給予兒童補(bǔ)貼的方式鼓勵(lì)生育，這也需要強(qiáng)大的財(cái)力支持。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政策實(shí)施的前提，積極應(yīng)對老齡化的各方措施均需要強(qiáng)大的財(cái)力支持，包括養(yǎng)老保障、醫(yī)療照護(hù)、社區(qū)養(yǎng)老資源等?！兑?guī)劃》提到，堅(jiān)持夯實(shí)應(yīng)對老齡化的社會財(cái)富儲備，通過擴(kuò)大總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口老齡化相適應(yīng)。

四是探索長護(hù)制度，突出健康維護(hù)。要進(jìn)一步完善醫(yī)療體制建設(shè)，減輕老年人的就醫(yī)負(fù)擔(dān)，解決“看病難，看病貴”的問題。同時(shí)建立和完善從一級預(yù)防到三級預(yù)防的全方位、綜合、連續(xù)的老年健康服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)老年人全生命周期的持續(xù)照護(hù)。此外，隨著老年人的預(yù)期壽命持續(xù)增加，失能失智問題愈發(fā)嚴(yán)重，需要確保老年人在喪失日常生活能力、年老患病或身故時(shí)獲得護(hù)理保障和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。我國自2016年開始試點(diǎn)，初步形成了“政府主導(dǎo)、社會化經(jīng)辦、市場化服務(wù)供給”的基本格局，但是仍然在籌資、推廣、服務(wù)等多方面存在問題，需要繼續(xù)堅(jiān)持探索長期護(hù)理保險(xiǎn)制度。

五是挖掘人力資源，發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)。首先，通過法律法規(guī)的制定，保障老年人群工作的合法權(quán)益不受損害。其次，改革退休制度，調(diào)整退休年齡的同時(shí)修訂退休金發(fā)放相關(guān)辦法，延長繳納年限的同時(shí)延遲領(lǐng)取。但是需要注意，退休制度和養(yǎng)老金的改革不僅影響當(dāng)下，也對未來步入老年的群體產(chǎn)生重要影響，因此需要結(jié)合國情循序漸進(jìn)，“一刀切”容易導(dǎo)致民眾對未來的恐慌，例如2019年法國民眾因反對政府的退休改革而出現(xiàn)大規(guī)模罷工。最后，積極發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)，不僅能夠充分激發(fā)老年人的消費(fèi)潛力，解決老年人的需求問題，也能夠進(jìn)一步增加勞動崗位，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

通過借鑒發(fā)達(dá)國家的豐富經(jīng)驗(yàn)，基于中國思考，立足中國特色，盡早完成我國積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)老齡社會公共治理的整體性戰(zhàn)略新格局

六是立足中國特色，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢。中國已經(jīng)開啟中國特色社會主義新時(shí)代，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心，國家綜合實(shí)力空前強(qiáng)大，主動引領(lǐng)世界發(fā)展潮流。中國具有強(qiáng)大的人民政府，其制度優(yōu)勢、組織能力和監(jiān)管能力能夠保障應(yīng)對老齡化措施的切實(shí)推進(jìn)。同時(shí)，中國具有悠久的傳統(tǒng)敬老愛老文化，便于構(gòu)建良好的老齡社會氛圍。此外，中國應(yīng)充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，由于進(jìn)入老齡社會的時(shí)間不到20年，還處于老齡社會初級階段，因此可以充分借鑒其他國家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)并規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

總的來說，隨著我國人口老齡化進(jìn)程逐漸加快，需要盡早建立適用于老齡社會的公共治理制度框架和政策體系。通過借鑒發(fā)達(dá)國家的豐富經(jīng)驗(yàn)，基于中國思考，立足中國特色，盡早完成我國積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)老齡社會公共治理的整體性戰(zhàn)略新格局。