堅持從系統(tǒng)論出發(fā)優(yōu)化經(jīng)濟治理方式

文_張立群

（作者系國務院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部研究員）

（責任編輯 胡秀榮）

2019年12月10日至12日召開的中央經(jīng)濟工作會議，在總結2019年經(jīng)濟工作時指出，必須從系統(tǒng)論出發(fā)優(yōu)化經(jīng)濟治理方式，加強全局觀念，在多重目標中尋求動態(tài)平衡。這是對我國經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟運行內在規(guī)律從系統(tǒng)和全局方面認識的重要深化。

經(jīng)濟活動（社會再生產活動）是人類最基本的社會活動，事關人類的生存與發(fā)展，一刻不能停頓，其運動過程包括供給與需求，總量與結構，當前與長遠等多個方面的目標；涉及供求總量動態(tài)平衡，人們經(jīng)濟行為規(guī)范，要素資源優(yōu)化配置，人與自然關系調節(jié)等多個方面的體制機制和監(jiān)督管理；是一個內在聯(lián)系非常復雜、處于不停頓運動狀態(tài)的大系統(tǒng)。與之相對應的經(jīng)濟治理方式，必須適應特定國情下經(jīng)濟活動的特點和內在規(guī)律；必須從系統(tǒng)論出發(fā)，從全局和整體運動的復雜過程出發(fā)，不斷深化認識，不斷完善經(jīng)濟治理方式。

一、優(yōu)化經(jīng)濟治理方式，必須處理好供給與需求的關系

從宏觀角度看，現(xiàn)實的經(jīng)濟活動（經(jīng)濟增長、經(jīng)濟發(fā)展）總是表現(xiàn)為供給與需求兩個方面相互聯(lián)系、相互影響的矛盾運動過程。供給與需求的關系，從社會再生產角度看，也可以視同為生產與消費的關系（略去了分配和交換環(huán)節(jié)）。對于二者之間的依存關系，馬克思早就有深刻分析。他指出：“沒有生產，就沒有消費，但是，沒有消費，也就沒有生產，因為如果這樣，生產就沒有目的?！币虼?，經(jīng)濟治理既要高度重視社會生產，注重通過完善體制機制等相關因素，提高生產的效益和產品的質量；也要高度重視消費需求以及與其密切關聯(lián)的投資需求。既要注意解決供給質量偏低的問題，也要注意解決需求不足的問題。

當經(jīng)濟活動持續(xù)處于供不應求狀態(tài)（例如短缺經(jīng)濟）時，保證供給的質量會成為突出問題。因為持續(xù)的供不應求會形成賣方市場，使生產者（企業(yè)）處于優(yōu)勢地位。這就可能出現(xiàn)“蘿卜快了不洗泥”的情況，就可能出現(xiàn)低水平數(shù)量擴張。針對這一問題，經(jīng)濟治理既要注意控制需求的過快擴張（例如收緊銀根，控制項目投資等，控制經(jīng)濟過熱），也要注意完善促進市場競爭的體制機制（完善市場準入、退出等相關制度等）。這些都表現(xiàn)為促進供給體系質量提高的政策措施。當經(jīng)濟活動處于供大于求狀態(tài)（普遍的產能過剩和開工率不足）時，則要高度重視和著力解決需求不足問題。因為在嚴重的供大于求環(huán)境下，盡管市場競爭壓力加大，會推動部分優(yōu)秀企業(yè)脫穎而出，但也會使大量的企業(yè)處于停產半停產狀態(tài)。會出現(xiàn)銷售回款明顯減少，企業(yè)財務缺少必要的支付能力，導致減薪裁員以及拖欠銀行貸款等行為增加。這些情況發(fā)展下去，既會導致下崗失業(yè)增加和就業(yè)壓力加大，導致居民收入增速下降和消費需求減弱；也會加劇銀行的惜貸行為，加劇信貸和金融緊縮的力度。進而可能會進入需求不足導致生產下降，生產下降導致需求更加不足進而使生產加快下降的循環(huán)。因此，完善經(jīng)濟治理，既要始終注意提高供給質量，也要密切注意需求不足的問題。要統(tǒng)籌協(xié)調好提高供給體系質量和保持宏觀經(jīng)濟供求總量均衡的關系，努力使供給與需求的關系始終處于相互適應、良性互動狀態(tài)。

二、優(yōu)化經(jīng)濟治理方式，必須處理好總量與結構的關系

經(jīng)濟活動總是表現(xiàn)為總量的持續(xù)擴大和結構的持續(xù)調整等兩個方面，二者互為條件，緊密聯(lián)系，不可分割。從歷史角度看，經(jīng)濟活動是一個總量持續(xù)擴大和結構持續(xù)調整變化的過程。其中總量的擴大既包括供給規(guī)模的擴大，也包括需求規(guī)模的擴大。對此有人將其形象地比喻為面多了加水，水多了加面。這也是供給與需求不間斷地相互適應、動態(tài)平衡的過程。其結果是社會生產水平的持續(xù)提高，滿足人民美好生活需求的“面團”越來越大。但總量的擴大具體是建立在結構變化的基礎之上。一定的總量規(guī)模，對應一定特點的經(jīng)濟結構。包括產業(yè)結構、城鄉(xiāng)結構、區(qū)域結構、貿易結構等。經(jīng)濟總量規(guī)模擴大的過程，也是經(jīng)濟結構不斷調整變化的過程。包括技術進步引起的新產品、新產業(yè)、新經(jīng)濟的發(fā)展，也包括分工的細化和產業(yè)鏈條的延長；還包括產城融合水平提高，城市化和城鄉(xiāng)結構變化；伴隨產業(yè)和城鄉(xiāng)布局變化的區(qū)域結構變化等。

宏觀經(jīng)濟學主要關注和研究經(jīng)濟總量之間的關系，主要是總供給與總需求之間的關系，由此形成了國民經(jīng)濟核算理論、總供求模型等，認為長期中，一國生產能力決定該國公眾的生活水平；短期中，總需求影響一國的產出量。發(fā)展經(jīng)濟學則主要關注和研究經(jīng)濟結構的變化，包括產業(yè)結構（工業(yè)化）、城鄉(xiāng)結構、區(qū)域結構、貿易結構等，由此更加關注資源配置的效果和經(jīng)濟發(fā)展對人的綜合效果，進而形成提高全要素生產率，注重國民福利的增長，人與自然和諧，科學發(fā)展等理念。一般地，經(jīng)濟總量的變化在短期經(jīng)濟活動中被更多關注；經(jīng)濟結構的變化在中長期經(jīng)濟活動中被更多關注。從經(jīng)濟活動歷史脈絡看，總是通過每一個短期總量的增長，逐步累積為中長期的結構性變化。從這個角度看，宏觀經(jīng)濟學和發(fā)展經(jīng)濟學分別從不同時間長度，對經(jīng)濟活動引起的變化及其內在聯(lián)系進行了理論分析，從不同方面提供了理論指導。完善經(jīng)濟治理方式，必須注意經(jīng)濟活動總量與結構變化之間緊密的聯(lián)系和各自的特點，正確運用相關理論，注意把不同時間長度的經(jīng)濟調節(jié)目標區(qū)別開來，正確制定和統(tǒng)籌協(xié)調好針對不同目標的各項政策措施。

三、優(yōu)化經(jīng)濟治理方式，必須處理好當前與長遠的關系

現(xiàn)實的經(jīng)濟活動每時每刻都在進行中，因此當前（每天、每月、每年）的經(jīng)濟活動能否順利進行，非常重要。這主要涉及供給與需求的平衡和經(jīng)濟總量的持續(xù)增長。從微觀和企業(yè)角度看，則是資金的順利周轉和產品生產、銷售的順利進行。所以對于當前的經(jīng)濟活動，保持總供給和總需求大體均衡最為重要。如果出現(xiàn)持續(xù)的供求失衡，或者是嚴重的供不應求（經(jīng)濟過熱和低水平數(shù)量擴張），或者是嚴重的供大于求（產能過剩和企業(yè)開工率不足），都會嚴重影響當前的經(jīng)濟活動，引起經(jīng)濟增長速度的大起大落。宏觀政策逆周期調節(jié)的主要目標，就是要及時調節(jié)總供求失衡的態(tài)勢，促進總供求平衡；進而使經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)增長。這也被喻為熨平經(jīng)濟增長的周期性波動。

宏觀政策逆周期調節(jié)的任務，就是要及時通過財政政策和貨幣政策手段，引導需求水平與供給增長潛力大體相當。這就需要準確地估計和評價供給增長潛力，科學研判一定時期內的潛在經(jīng)濟增長率

現(xiàn)實的經(jīng)濟活動，是總供給與總需求不間斷的矛盾運動過程。其均衡狀態(tài)是暫時的、有條件的，而失衡趨勢是持續(xù)和一般的。由于相對于供給，需求是快變量（例如我國歷史上消費需求的排浪式快速增長，與對應的家電、汽車等生產能力建設比較，前者會更快地形成和擴大），因此從當前和短期經(jīng)濟活動看，總是表現(xiàn)為需求水平變動引起供求總量失衡。宏觀政策逆周期調節(jié)的任務，就是要及時通過財政政策和貨幣政策手段，引導需求水平與供給增長潛力大體相當。這就需要準確地估計和評價供給增長潛力，科學研判一定時期內的潛在經(jīng)濟增長率。

由于現(xiàn)實的經(jīng)濟活動，總是供給與需求相互依存、動態(tài)平衡的過程，因此單獨評估供給潛力存在困難。為此專家學者思考了諸多方法，大體看是兩類：評估過去時期的潛在經(jīng)濟增長率，以既定時期的實際經(jīng)濟數(shù)據(jù)為對象，通過濾波、生產函數(shù)、可計算一般均衡模型、面板數(shù)據(jù)模型等方法，測算既定時期的潛在經(jīng)濟增長率（最大供給潛力）；評估未來時期的潛在經(jīng)濟增長率，則使用經(jīng)濟增長理論模型的方法，例如盧卡斯模型等。目前看，這兩類方法都存在一定缺陷。依據(jù)實際經(jīng)濟增長數(shù)據(jù)的分析，容易包含需求因素的影響，因為這些數(shù)據(jù)就是供求平衡的結果。完全剔除需求因素的影響，目前使用的各種方法都不能做到。相對合理的做法，是對盡可能長時期（包括若干個經(jīng)濟周期）的實際經(jīng)濟增長數(shù)據(jù)進行處理；這樣可以較好地平滑需求因素的影響，進而比較可靠地測算潛在經(jīng)濟增長率。利用理論模型測算未來的潛在經(jīng)濟增長率，則可能發(fā)生相關假設方面的缺失。例如對人力資本外溢假設出現(xiàn)偏差等。一個比較簡單的方法，可能是比較要素供給能力的變化（人力資源、資金、技術資源等），因為這些是可獲得的數(shù)據(jù)，是決定供給潛力的主要因素。通過這些因素變化評估供給潛力，可以避免需求因素影響，結論相對可靠。當然，相比于前面提到的數(shù)量分析方法，這一方法過于簡單。因此從方法比較上，往往容易受到質疑。綜上，正確實施宏觀政策逆周期調節(jié)，關鍵問題之一，是準確評估既定時期的潛在經(jīng)濟增長率。這對于正確確定合理的經(jīng)濟增長區(qū)間，進而合理確定調控目標，至關重要。

當前的經(jīng)濟活動，也是在為長遠發(fā)展添磚加瓦，不斷進行積累的過程。因此，必須始終明確長遠發(fā)展的方向。包括轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、調整經(jīng)濟結構、轉換增長動力，全面轉向高質量發(fā)展等長遠目標和根本任務。為此在當前經(jīng)濟工作中，必須堅持穩(wěn)中求進工作總基調；必須注重穩(wěn)進結合。統(tǒng)籌協(xié)調好調節(jié)需求總量與供給側結構性改革、打好三大攻堅戰(zhàn)、堅持不懈轉向高質量發(fā)展等各方面工作，從系統(tǒng)和全局的角度將當前和長遠目標有機結合起來，全面抓好落實。

四、優(yōu)化經(jīng)濟治理方式，必須處理好政府與市場的關系

搞好經(jīng)濟治理，需要一定的治理體系，一定的機制和手段。在構建經(jīng)濟治理體系及相關體制機制時，要特別注意處理好政府與市場的關系。

隨著改革開放的推進，我國各類經(jīng)濟活動全面轉向市場調節(jié)，極大增強了經(jīng)濟活力、提高了資源配置的效率。因此，構建和完善經(jīng)濟治理體系，必須注意充分發(fā)揮市場的作用。特別是市場競爭優(yōu)勝劣汰，對微觀經(jīng)濟基礎持續(xù)的改造提升，對資源配置的不斷優(yōu)化，對技術進步和創(chuàng)新的有力促進等重大關鍵作用。

要依靠充分的市場競爭推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉變、經(jīng)濟結構調整和增長動力轉換。這方面要特別注意的是，當前我國社會主義市場經(jīng)濟體制還不完善，無論市場準入還是市場退出，在相關規(guī)則和機能方面，都還存在明顯不足。這些都嚴重影響了市場競爭諸方面作用的充分發(fā)揮，遲滯了發(fā)展方式轉變、經(jīng)濟結構調整和增長動能轉換的步伐。既增大了當前經(jīng)濟增長的困難，例如過剩產能和不良債務淘汰困難等；也給經(jīng)濟轉向高質量發(fā)展增大了阻力。解決這些問題，不能靠政府的行政命令，例如下達去產能、去杠桿的指標等。因為行政命令對經(jīng)濟活動的影響往往是突發(fā)的、一過式的，難以從規(guī)范市場主體的經(jīng)濟行為入手解決問題；必須依靠改革完善相關體制機制，進而形成對市場主體經(jīng)濟行為持久的規(guī)范。實現(xiàn)經(jīng)濟高質量發(fā)展，最重要的是市場規(guī)則的不斷完善，市場監(jiān)管的不斷加強，以及由此引起的市場主體經(jīng)濟行為日益趨向規(guī)范、理性、認真、負責。這樣才能通過市場競爭及時淘汰過剩產能和不良債務，實現(xiàn)要素資源優(yōu)化重組；才能夠通過持續(xù)的市場競爭，推動發(fā)展方式轉變、經(jīng)濟結構調整優(yōu)化、增長動能轉換，進而實現(xiàn)高質量發(fā)展目標。因此，實現(xiàn)全面轉向高質量發(fā)展的中長期目標，最重要的是持續(xù)推進供給側結構性改革，不斷完善我國社會主義市場經(jīng)濟體制，包括完善產權制度、發(fā)育要素市場等，使市場競爭的作用日益充分和全面地發(fā)揮出來。這也是中國特色社會主義基本經(jīng)濟制度不斷趨向成熟和定型的過程。綜上，實現(xiàn)經(jīng)濟高質量發(fā)展和供給體系質量全面提高，不能過多地依靠政府作用，依靠行政手段；必須依靠持之以恒地推進市場化改革和高水平對外開放，實現(xiàn)體制機制的全面完善。

同時要注意的是，市場調節(jié)存在自發(fā)性的一面，市場行為存在外部性影響。這些方面，要更好地發(fā)揮政府的作用。首先經(jīng)濟活動的總量關系，即總供給與總需求的關系，受多種因素復雜影響，出現(xiàn)嚴重失衡的可能性較大。對于這一問題，依靠市場自身力量調節(jié)，代價很大。從各國經(jīng)濟發(fā)展實踐看，市場經(jīng)濟早期都出現(xiàn)過經(jīng)濟增長的較大波動，出現(xiàn)了比較嚴重的經(jīng)濟危機。因此，針對經(jīng)濟總量失衡的傾向，要及時發(fā)揮政府宏觀政策逆周期調節(jié)的作用。通過財政政策和貨幣政策的配合，及時防止經(jīng)濟過熱（需求過旺）和經(jīng)濟偏冷（需求不足）的發(fā)展，使經(jīng)濟總量關系始終保持在大體均衡的狀態(tài)。針對市場行為的外部性，例如對資源和環(huán)境的影響，也需要通過政府的依法科學管理進行必要的調節(jié)。

綜上，從系統(tǒng)論出發(fā)完善經(jīng)濟治理方式，必須全面認識社會經(jīng)濟活動各個方面的關系，合理發(fā)揮市場和政府不同的作用。必須增強全局觀念，從多重目標中尋求動態(tài)平衡。當前我國經(jīng)濟面對需求不足和供大于求的突出矛盾，經(jīng)濟下行壓力加大。要按照中央經(jīng)濟工作會議的要求，充分發(fā)揮好宏觀政策逆周期調節(jié)作用，通過積極財政政策與穩(wěn)健貨幣政策的緊密配合，積極增加有效投資，擴大消費，盡快激活強大國內市場，全面實現(xiàn)“六穩(wěn)”目標，為決勝全面小康創(chuàng)造良好的宏觀經(jīng)濟環(huán)境。