新常態(tài)下我國(guó)教育資源配置改革的特點(diǎn)、挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)

張萬(wàn)朋 李夢(mèng)琦

(華東師范大學(xué) 教育學(xué)部,上海 200062)

一、問(wèn)題的提出與學(xué)術(shù)史梳理

“教育資源”可謂是一個(gè)含義非常廣泛的概念。從廣義的角度來(lái)看，其包含了自教育活動(dòng)產(chǎn)生以來(lái)，在長(zhǎng)期的文明進(jìn)化和教育實(shí)踐中所創(chuàng)造、積累的一切人類社會(huì)資源，是從教育知識(shí)、教育經(jīng)驗(yàn)、教育技能、教育資產(chǎn)、教育費(fèi)用、教育制度到教育品牌、教育人格、教育理念、教育設(shè)施以及教育領(lǐng)域內(nèi)外人際關(guān)系的總和。從教育經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，教育資源的概念和范疇相對(duì)比較明確，即教育過(guò)程所占用、使用及消耗的教育財(cái)力、物力和人力資源。鑒于課題研究的需要，本文所探討的教育資源主要集中在教育財(cái)力資源和教育物力資源兩個(gè)方面，教育人力資源方面的問(wèn)題雖然未做詳細(xì)論述，但其所面臨的挑戰(zhàn)也可根據(jù)本文的研究邏輯進(jìn)行相關(guān)的解釋。所謂教育資源配置，是將有限的教育資源進(jìn)行合理的分配，以發(fā)揮其最大效用的方式或途徑。一直以來(lái)，教育資源配置問(wèn)題都是教育經(jīng)濟(jì)學(xué)界研究的核心問(wèn)題和經(jīng)典課題，以教育資源配置為主題的研究也非常豐富，概括起來(lái)，主要集中在以下幾個(gè)方面。

首先，關(guān)于教育資源配置主體及其權(quán)責(zé)的研究。對(duì)此問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)界普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，教育資源配置方式的實(shí)質(zhì)就是配置主體及其權(quán)責(zé)的確定，是在公共選擇之下產(chǎn)權(quán)配置與資源配置的統(tǒng)一。[1]在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，王善邁教授根據(jù)教育產(chǎn)品的性質(zhì)分別討論了義務(wù)教育和非義務(wù)教育的資源配置方式，認(rèn)為前者屬于公共產(chǎn)品，主要由政府免費(fèi)提供；后者屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，同樣主要應(yīng)由政府提供，但提供的方式與前者有所不同。其提供的主要方式有政府舉辦并財(cái)政撥款，私人或民間舉辦、政府資助，以及私人或民間舉辦、政府資助且以受教育者學(xué)費(fèi)收取作為成本補(bǔ)償三種。[2]由此可見(jiàn)，早期研究是以教育財(cái)力資源作為教育資源配置的主要內(nèi)容。隨著教育體制改革的深入，各級(jí)各類教育的資源配置方式研究逐漸豐富，研究?jī)?nèi)容也從以教育經(jīng)費(fèi)配置為主向教育人財(cái)物資源分配擴(kuò)展，其中關(guān)注高等教育領(lǐng)域的研究居多。如康寧總結(jié)道，我國(guó)高等教育資源配置方式由改革之初傳統(tǒng)的計(jì)劃配置模式向市場(chǎng)約束下的政府干預(yù)、市場(chǎng)配置及學(xué)術(shù)治理相制衡轉(zhuǎn)變，意味著政府與市場(chǎng)、學(xué)校這三大主體間配置結(jié)構(gòu)關(guān)系的構(gòu)建。[3]在其他教育領(lǐng)域，多主體配置權(quán)責(zé)的明確，同樣也對(duì)優(yōu)化其教育資源配置方式產(chǎn)生了推動(dòng)作用。

其二，關(guān)于教育資源配置目標(biāo)的研究。眾多的研究成果表明，教育資源配置的主要目標(biāo)是效率、公平與穩(wěn)定的動(dòng)態(tài)平衡。公平，即盡可能使教育資源配置和受教育者的條件相當(dāng)，并充分考慮到人群、地區(qū)和類別差異，進(jìn)而對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中的不公平現(xiàn)象進(jìn)行調(diào)節(jié)和修正；效率，是指在對(duì)教育資源進(jìn)行配置時(shí)，必須考慮到投入的成本以及成本對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)；穩(wěn)定，是指教育資源的優(yōu)化配置能夠縮小教育的地區(qū)差異，各級(jí)各類教育得到較為充裕的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，推動(dòng)教育的穩(wěn)定發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)教育資源短缺和教育資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重,教育資源總體分布不均衡的現(xiàn)象普遍存在，教育資源的供需矛盾十分突出[4]，導(dǎo)致配置效率、公平與穩(wěn)定未能很好的平衡，究其本質(zhì)仍然是教育資源供給側(cè)改革不到位。此外，結(jié)合學(xué)者們的研究，可以發(fā)現(xiàn)教育資源配置效率與公平的問(wèn)題在不同教育領(lǐng)域和不同地區(qū)均呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，但都受到地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)等的影響，區(qū)域間的差異是我國(guó)實(shí)現(xiàn)教育資源配置效率與公平動(dòng)態(tài)平衡的一大挑戰(zhàn)。[5-6]

其三，關(guān)于教育資源配置機(jī)制改革的研究。一國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制會(huì)對(duì)教育和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生重要影響，決定教育資源配置機(jī)制。新中國(guó)成立至20世紀(jì)80年代前，我國(guó)的教育資源配置受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，是運(yùn)用計(jì)劃方式對(duì)教育資源進(jìn)行統(tǒng)一配置；80年代以來(lái)，有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相繼實(shí)行，市場(chǎng)參與教育資源配置的范圍逐漸擴(kuò)大，職能逐漸明確和豐富。[7]與教育資源配置機(jī)制相關(guān)的研究大多集中在高等教育領(lǐng)域，如王碩旺提出創(chuàng)新高等教育資源配置機(jī)制的路徑在于轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置作用，建立起基于新公共管理理論的資源配置機(jī)制。[8]伴隨教育信息化的深入推進(jìn)，數(shù)字教育資源配置機(jī)制的優(yōu)化也受到了學(xué)者的關(guān)注，如楊文正等以生態(tài)發(fā)展鏈理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建了數(shù)字教育資源配置生態(tài)鏈模型，從資源流轉(zhuǎn)、協(xié)同競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)值增值、互惠共生和動(dòng)態(tài)平衡多個(gè)角度探究了教育資源配置機(jī)制新形態(tài)。[9]

通過(guò)上述對(duì)國(guó)內(nèi)有關(guān)教育資源配置問(wèn)題研究的學(xué)術(shù)史的簡(jiǎn)單梳理，我們可以明確得到兩點(diǎn)發(fā)現(xiàn)：第一，教育資源配置必然受到一國(guó)或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)體制以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的制約。不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下的教育資源配置情況必然不同，這成為研究教育資源配置問(wèn)題不可忽視的前提和背景。第二，考慮到教育事業(yè)的公益性和民生性，無(wú)論在何時(shí)何地，教育資源配置要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)都是公平、效率與穩(wěn)定的兼顧。不同國(guó)家或地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平或階段的不同，其對(duì)公平、效率和穩(wěn)定的要求和標(biāo)準(zhǔn)也各不相同，但人民對(duì)教育資源配置公平的訴求始終是量與質(zhì)的兩個(gè)方面的，提高教育資源配置效率始終是通過(guò)教育獲取預(yù)期收益的必要條件，而保持教育資源配置穩(wěn)定始終是保證社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)平穩(wěn)持續(xù)發(fā)展的前提。概言之，對(duì)于教育資源配置問(wèn)題的研究邏輯就是在深入把握一國(guó)或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的前提下，探究如何更好地實(shí)現(xiàn)資源配置的公平、效率和穩(wěn)定三大目標(biāo)的過(guò)程。

教育資源配置改革既是我國(guó)教育改革的重要領(lǐng)域，也是推進(jìn)教育事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展的基礎(chǔ)保障。對(duì)于教育資源配置問(wèn)題研究的內(nèi)在基本邏輯的提煉與明確，既是本研究力圖實(shí)現(xiàn)的理論創(chuàng)新點(diǎn)，也構(gòu)成了新時(shí)代我國(guó)教育資源配置改革研究的基本框架。2012年起，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在增長(zhǎng)方式、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展動(dòng)力等方面均進(jìn)入新常態(tài)時(shí)期，面臨著從高速度增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展的重大轉(zhuǎn)變，社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。[10]教育事業(yè)作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力之一，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下同樣迎來(lái)重大的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。滿足人民群眾對(duì)于優(yōu)質(zhì)而公平的教育的追求，已然成為教育改革的主要目標(biāo)和任務(wù)。

因而，本文沿循提煉出的教育資源配置問(wèn)題研究的基本邏輯和思路，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建出以我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革為改革背景、以滿足人民的教育需求為改革目標(biāo)的教育資源配置問(wèn)題的研究框架，首先通過(guò)梳理我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)教育資源配置改革的歷程，概括深化教育資源配置改革所面臨的瓶頸和障礙；然后結(jié)合新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的基本國(guó)情和時(shí)代要求，在清醒認(rèn)識(shí)和把握新常態(tài)下中國(guó)教育改革面臨的挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，分析經(jīng)濟(jì)新常態(tài)對(duì)我國(guó)教育資源配置產(chǎn)生的影響與變化，明確新常態(tài)下教育資源配置的特點(diǎn)和要求，最后就我國(guó)政府教育資源配置改革的轉(zhuǎn)型和發(fā)展提出幾點(diǎn)思考和改革方向，力圖構(gòu)建起對(duì)我國(guó)教育資源配置改革研究的整體框架，為后續(xù)分階段、分學(xué)段、分區(qū)域的深入研究提供指導(dǎo)性的綱要和原則。

二、現(xiàn)階段深化教育資源配置改革面臨的瓶頸與障礙

(一)政府在教育資源配置中占絕對(duì)控制地位

一般來(lái)說(shuō)，形成教育資源配置狀態(tài)的途徑或手段有市場(chǎng)和政府兩種，在實(shí)踐中，由于市場(chǎng)和政府均存在失靈和缺陷，教育資源配置多采取混合式方式，關(guān)鍵問(wèn)題在于資源配置主體由誰(shuí)承擔(dān)。[11]在過(guò)去四十年間，我國(guó)通過(guò)以政府投入為主的教育資源配置方式，發(fā)揮其時(shí)間短、見(jiàn)效快的優(yōu)勢(shì)，極大地促進(jìn)了改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)教育事業(yè)的迅速發(fā)展。然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)，市場(chǎng)在教育資源配置過(guò)程中發(fā)揮的力量越來(lái)越大，同時(shí)人民群眾對(duì)于優(yōu)質(zhì)而公平的教育需求也不斷高漲，僅靠單一政府投入的資源配置方式越來(lái)越無(wú)法滿足社會(huì)的教育需求。因此，政府也開(kāi)始嘗試間或引入市場(chǎng)機(jī)制來(lái)配置資源，但均是淺嘗輒止，教育資源配置失衡問(wèn)題在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距拉大、社會(huì)階層分化等背景下日漸突出。這集中反映了資源配置的經(jīng)濟(jì)性或市場(chǎng)性與教育服務(wù)的公共性之間的矛盾。

雖然政府在處理與市場(chǎng)關(guān)系的過(guò)程中，對(duì)市場(chǎng)在教育資源配置中的作用的認(rèn)識(shí)不斷深入，對(duì)于政府、市場(chǎng)、學(xué)校三者關(guān)系的處理方式日趨完善，市場(chǎng)機(jī)制自新世紀(jì)以來(lái)在教育資源的配置過(guò)程中發(fā)揮的作用也逐步增大，但資源配置的經(jīng)濟(jì)性與教育服務(wù)的公共性之間的矛盾始終未能得到根本性的緩解。由于市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)體制中的利益導(dǎo)向性較強(qiáng)，政府在教育資源配置中，尤其是在保障教育資源配置達(dá)到起點(diǎn)公平、過(guò)程公平和結(jié)果公平的過(guò)程中，仍然占據(jù)絕對(duì)的控制地位。這種狀況在努力保持了教育服務(wù)公共性的同時(shí)，也逐漸呈現(xiàn)出政府職責(zé)泛化、邊界不明、負(fù)擔(dān)沉重、顧此失彼、結(jié)構(gòu)失衡等諸多弊端，成為新時(shí)期深化教育資源配置改革關(guān)鍵的體制機(jī)制瓶頸和障礙。

(二)政府教育資源配置方式以增量投入為主，結(jié)構(gòu)調(diào)整為輔

改革開(kāi)放后，為了彌補(bǔ)長(zhǎng)期社會(huì)運(yùn)動(dòng)過(guò)程中因財(cái)政弱化教育投入而造成的教育事業(yè)發(fā)展緩慢的結(jié)果，償還“歷史欠賬”，本著“教育優(yōu)先發(fā)展”的目標(biāo)，政府配置教育資源的基本方式以增量投入為主，即不斷增加各級(jí)各類教育資源的投入，用“做大蛋糕”的方式保證教育事業(yè)的快速發(fā)展，以滿足人民群眾不斷高漲的教育需求。具體表現(xiàn)為不斷努力加大教育經(jīng)費(fèi)投入力度、完善教學(xué)環(huán)境和設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)等人財(cái)物各方面的投入。在推進(jìn)教育快速發(fā)展的過(guò)程中，政府秉承以發(fā)展帶動(dòng)改革的理念，對(duì)教育資源配置中的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題關(guān)注不多，甚至在“做大蛋糕”的同時(shí)力求避免改變分蛋糕的方式，亦即在讓更多的人受益的情況下，盡量不觸動(dòng)既得利益階層的權(quán)利，從而使得每個(gè)階層均成為改革紅利的分享者。這一教育資源配置方式，在改革開(kāi)放初期教育發(fā)展目標(biāo)明確、整體教育規(guī)模有限、人民群眾教育需求相對(duì)單一的情況下，極大程度地提升了我國(guó)教育整體水平，但隨著我國(guó)教育事業(yè)的快速發(fā)展，人民群眾教育需求日益多元豐富，教育資源配置過(guò)程中的結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出，成為新常態(tài)下我國(guó)教育資源配置改革面臨的又一重要瓶頸和障礙。

(三)教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制仍未建立

長(zhǎng)期以來(lái)，在教育資源配置問(wèn)題上，我國(guó)中央和地方政府之間的事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分以及支出責(zé)任問(wèn)題一直未能很好解決。其原因在于，政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分并非簡(jiǎn)單的財(cái)政問(wèn)題，更涉及教育內(nèi)部治理。對(duì)此，當(dāng)某個(gè)領(lǐng)域或階段或群體矛盾突出激化時(shí)，我們總是依靠出臺(tái)各種針對(duì)性很強(qiáng)的數(shù)量指標(biāo)來(lái)暫時(shí)緩解教育資源配置方面的問(wèn)題，這種方法雖然成果顯著，但依然容易顧此失彼，部分教育領(lǐng)域的發(fā)展矛盾日漸凸顯。如《教育法》中有關(guān)保證教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長(zhǎng)”的規(guī)定，由于沒(méi)有明確的數(shù)量和時(shí)限要求而導(dǎo)致可操作性不強(qiáng)，未能有效避免政府間教育投入責(zé)任劃分的矛盾，各級(jí)政府落實(shí)“三個(gè)增長(zhǎng)”的保障措施也各有千秋。再比如，近年來(lái)政府雖然圍繞著義務(wù)教育投入、教師工資、職業(yè)教育、學(xué)前教育以及教育扶貧等方面連續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)政策，也產(chǎn)生了一些效果，但仍然是“只見(jiàn)樹(shù)木不見(jiàn)森林”“有點(diǎn)而無(wú)面”。對(duì)此，學(xué)界雖早有“建立教育經(jīng)費(fèi)投入增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制”的觀點(diǎn)和建議，但教育資源配置標(biāo)準(zhǔn)不明確、政府間責(zé)任定位不清晰、財(cái)政預(yù)算內(nèi)各級(jí)教育經(jīng)費(fèi)支出增長(zhǎng)不均衡不穩(wěn)定等問(wèn)題依舊突出，構(gòu)建教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制進(jìn)程緩慢，由此導(dǎo)致上述提及的教育經(jīng)費(fèi)投入問(wèn)題難以進(jìn)一步深化解決。

三、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)對(duì)我國(guó)教育資源配置產(chǎn)生的影響與變化

(一)新常態(tài)下我國(guó)教育改革面臨的挑戰(zhàn)

中國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)新常態(tài)的界定，不僅揭示了中國(guó)經(jīng)濟(jì)潛在增長(zhǎng)率的新變化，體現(xiàn)了對(duì)國(guó)內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)新變化的準(zhǔn)確把握，還概括了中國(guó)經(jīng)濟(jì)在增長(zhǎng)速度、發(fā)展方式、增長(zhǎng)動(dòng)力、資源配置方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等多方面的轉(zhuǎn)型升級(jí)。其主要特點(diǎn)為：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度由高速轉(zhuǎn)向中高速；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，第三產(chǎn)業(yè)、消費(fèi)需求逐步成為主體，城鄉(xiāng)差異有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)，居民收入占比上升；從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。[12]在這樣的背景下，“穩(wěn)增長(zhǎng)、轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、保民生、補(bǔ)短板”成為時(shí)代總要求，推動(dòng)整個(gè)國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)改革的全面深化，引領(lǐng)著中國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展。教育事業(yè)作為重大的民生工程，其改革的方向和目標(biāo)當(dāng)然也要以此為宗旨，“十五字方針”自然也就成為教育資源配置改革的總綱領(lǐng)。

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，教育作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、滿足人民公共服務(wù)需求的重要環(huán)節(jié)，被賦予了新的使命和任務(wù)，新時(shí)代的教育改革勢(shì)必面臨兩大挑戰(zhàn)。[13]第一，面臨的都是多年來(lái)的難題和“硬骨頭”。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)教育改革開(kāi)啟縱向推進(jìn)的進(jìn)程，各級(jí)各類教育長(zhǎng)期所積累下的問(wèn)題成為推進(jìn)教育深入發(fā)展的重大阻礙，如普惠性學(xué)前教育資源供給的短缺和難以保障；義務(wù)教育階段“擇校熱”有增無(wú)減，教育機(jī)會(huì)公平受到挑戰(zhàn)；校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)混亂、學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)沉重；以推動(dòng)基礎(chǔ)教育教學(xué)變革和高等教育人才培養(yǎng)模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯顚幽繕?biāo)的中高考改革難以推進(jìn)；等等。[14]第二，涉及的都是深層次的體制機(jī)制問(wèn)題。過(guò)去的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)教育改革措施關(guān)注的都是局部的表層問(wèn)題，如課程改革、招生體制改革、學(xué)生德育問(wèn)題、教師專業(yè)發(fā)展等，這些措施雖然取得了一定的成效，但始終是“就問(wèn)題解決問(wèn)題”地停留在表面，而未能深入剖析教育現(xiàn)象背后的體制機(jī)制問(wèn)題。

這兩大挑戰(zhàn)不僅包含于各級(jí)各類教育領(lǐng)域中，而且與教育各方面的體制機(jī)制相關(guān)聯(lián)，是新常態(tài)下教育改革必須面對(duì)和解決的。對(duì)于教育資源配置來(lái)說(shuō)，結(jié)構(gòu)不優(yōu)、配置不均等問(wèn)題同樣也是長(zhǎng)久以來(lái)的措施不及時(shí)、不到位、不徹底所致，而諸如構(gòu)建現(xiàn)代學(xué)校制度、深化辦學(xué)體制改革、完善現(xiàn)代學(xué)校治理和改革教育評(píng)價(jià)導(dǎo)向功能等深層體制問(wèn)題，都與教育資源配置的權(quán)責(zé)分配、效率及結(jié)構(gòu)優(yōu)化等密切相關(guān)。因此筆者認(rèn)為，以教育資源配置改革為切入點(diǎn)來(lái)推動(dòng)教育深化改革，對(duì)于新常態(tài)下教育的穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。

(二)新常態(tài)下我國(guó)教育資源配置的特點(diǎn)

李克強(qiáng)總理在全國(guó)綜合配套改革試點(diǎn)工作座談會(huì)上指出，“現(xiàn)階段推進(jìn)改革不僅要繼續(xù)解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，在很大程度上要觸動(dòng)利益”，在教育資源配置方面，原有利益格局也需被打破。新常態(tài)下教育改革的任務(wù)和特點(diǎn)要求整個(gè)教育改革的方向及其資源配置的方式都必須從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、內(nèi)生驅(qū)動(dòng)，從以增量改革為主轉(zhuǎn)為以存量改革為主。[15]這種轉(zhuǎn)變勢(shì)必使新時(shí)代中國(guó)教育資源配置改革具備以下明顯的特點(diǎn)。

1.以改革促發(fā)展，盤活、用好現(xiàn)有資源將成為教育資源配置的重點(diǎn)任務(wù)

新常態(tài)下國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出特點(diǎn)是：經(jīng)濟(jì)增速放緩進(jìn)而下行壓力加大，整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨從高速度增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展的重大轉(zhuǎn)變，而教育事業(yè)發(fā)展必然要與這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)保持同步。傳統(tǒng)的增量改革強(qiáng)調(diào)教育資源總量或供給的增加對(duì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的間接作用，往往在短期內(nèi)卓有成效，但由于增量資源的分配標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、方向不明確，將導(dǎo)致未來(lái)教育資源配置結(jié)構(gòu)矛盾逐漸突出，增加教育資源投入的邊際收益不斷遞減。加之國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革的新常態(tài)特點(diǎn)，使得增量改革方式難以為繼，存量改革方式由此產(chǎn)生。存量改革思維下的教育資源配置不再是以簡(jiǎn)單地滿足各種需求為主要目標(biāo)而一味加大投入，而是以盤活、用好現(xiàn)有資源為主，真正關(guān)注如何以改革促發(fā)展，重視教育資源配置效率和效益的提升。

此外，在經(jīng)濟(jì)下行壓力背景下，教育資源增量改革將對(duì)政府帶來(lái)巨大的財(cái)政壓力。因此，存量改革聚焦教育系統(tǒng)內(nèi)在的結(jié)構(gòu)問(wèn)題，以調(diào)整結(jié)構(gòu)不合理性，直接促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，推動(dòng)現(xiàn)有教育資源在各級(jí)各類教育間、不同地區(qū)間、不同人群間以及各級(jí)政府間的合理配置，從而鼓勵(lì)和支持教育資源共享共建，賦予教育資源“量”的增長(zhǎng)以新的形式。

2.改革將具有更加廣泛的微觀性，應(yīng)對(duì)各方利益主體對(duì)公平性的高訴求

促進(jìn)教育公平是以人民利益為中心來(lái)發(fā)展教育的必然要求。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)教育改革密切關(guān)注人民群眾對(duì)教育的需求，以公平為主要導(dǎo)向推進(jìn)教育均衡發(fā)展，力圖辦好讓人民滿意的教育。人民群眾都擁有參與教育改革的機(jī)會(huì)以及表達(dá)對(duì)教育公平訴求的發(fā)言權(quán)，隨著信息時(shí)代的蓬勃發(fā)展，教育資源配置主體獲取人民的教育需求變得更加便捷和直接，卻也使得教育資源配置改革具有更加廣泛的微觀性。然而，不同利益群體對(duì)教育公平的內(nèi)在需求是不一樣的，滿足對(duì)優(yōu)質(zhì)而公平的教育的廣泛的、多樣的、較高的訴求雖然是我們堅(jiān)定不移的改革方向，卻在短時(shí)間內(nèi)難以兼顧或?qū)崿F(xiàn)，進(jìn)而表現(xiàn)在教育資源配置改革中的微觀性需求也無(wú)法很好解決。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與全面二孩時(shí)代、人口老齡化交互碰撞的國(guó)情，將進(jìn)一步加劇教育資源總量短缺、結(jié)構(gòu)性利用率低下等現(xiàn)存問(wèn)題，教育資源共享機(jī)制不健全的問(wèn)題也會(huì)不斷突出。如此情況下，如何使有限教育資源實(shí)現(xiàn)盡可能公平且合理的配置，從而規(guī)避各主體間的利益沖突將成為教育資源配置改革面臨的難題。

3.以“存量改革”為導(dǎo)向的教育資源配置改革復(fù)雜性高，不易形成共識(shí)

新常態(tài)下的教育資源配置改革以盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)為主要著力點(diǎn)，勢(shì)必觸及現(xiàn)有的利益分配模式。與簡(jiǎn)單地增加教育資源投入相比，存量改革會(huì)打破原有的利益格局，而既得利益集團(tuán)的制約將導(dǎo)致更大的改革成本和交易費(fèi)用，這是經(jīng)過(guò)過(guò)去幾十年漸進(jìn)性改革歷程后必須面對(duì)的節(jié)點(diǎn)和難點(diǎn)。力圖通過(guò)深度的利益調(diào)整來(lái)達(dá)到整體利益增益的教育資源配置改革目標(biāo)，過(guò)程復(fù)雜、周期較長(zhǎng)，且由于短期內(nèi)部分群體的利益將受損，因此難以形成共識(shí)。加上各方利益主體的高訴求往往難以兼顧，改革的壓力和阻力都是前所未有的。在保證總量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的同時(shí)，還需要保證必要的增量投入。但增量投入的主體、方向、方式、結(jié)構(gòu)、數(shù)量及其績(jī)效評(píng)價(jià)等問(wèn)題都必須結(jié)合經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下國(guó)家教育綜合改革的總目標(biāo)和階段性目標(biāo)來(lái)進(jìn)行調(diào)整、創(chuàng)新，以更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下教育資源配置的效率、公平、穩(wěn)定三大目標(biāo)。

綜上所述，新常態(tài)下以“存量改革”為導(dǎo)向的教育資源配置改革核心是“存量調(diào)整”為主、“增量創(chuàng)新”為輔?！按媪空{(diào)整”的關(guān)鍵是結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整；“增量創(chuàng)新”即在重點(diǎn)盤活用好現(xiàn)有資源的前提下，仍然需要保證充足的教育投入，但新增投入的結(jié)構(gòu)、方向、重點(diǎn)及其績(jī)效評(píng)價(jià)均需要全方位改革和調(diào)整。

四、新常態(tài)下我國(guó)政府教育資源配置改革的著力點(diǎn)

新常態(tài)下，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和方式面臨轉(zhuǎn)型，為充分發(fā)揮教育事業(yè)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用，教育發(fā)展過(guò)程中的重大難題亟需解決，深層體制改革要提上日程。在教育資源配置領(lǐng)域，以存量改革為主是適應(yīng)新常態(tài)背景的戰(zhàn)略選擇，明確政府與市場(chǎng)的地位和責(zé)任是新常態(tài)下推進(jìn)教育資源配置改革的關(guān)鍵問(wèn)題。面對(duì)各方利益主體對(duì)教育資源的高訴求，存量改革對(duì)利益格局的調(diào)整將對(duì)教育資源配置改革形成巨大挑戰(zhàn)。就此，本文就我國(guó)政府在深化教育資源配置改革方面提出以下幾個(gè)著力點(diǎn)。

(一)堅(jiān)持政府在資源配置中的主導(dǎo)作用，明確并完善政府職能，加強(qiáng)教育資源的投入與管理

從經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)展歷程來(lái)看，無(wú)論是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，還是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，促進(jìn)教育公共事業(yè)的發(fā)展、提供基本的教育服務(wù)公共產(chǎn)品，都是政府不可推卸的職責(zé)。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，教育資源配置的方式和結(jié)構(gòu)會(huì)調(diào)整，政府的職責(zé)和職能需進(jìn)一步明確并完善。對(duì)于義務(wù)教育來(lái)說(shuō)，作為公共產(chǎn)品，需要堅(jiān)持政府投入的責(zé)任；對(duì)于非義務(wù)教育來(lái)說(shuō)，其屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府應(yīng)發(fā)揮在教育資源配置中的主導(dǎo)性作用，追求和滿足公共利益與需要，并降低或消除市場(chǎng)調(diào)節(jié)的缺陷與不足。[16]此外，教育公共服務(wù)的提供一般由于投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、資金回流慢、涉及面廣等特點(diǎn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的影響遠(yuǎn)比其他產(chǎn)品要更為廣泛、更為長(zhǎng)遠(yuǎn)，由此決定了無(wú)論是由政府直接生產(chǎn)還是間接生產(chǎn)，都必須重視政府的教育資源配置職能，由政府出面統(tǒng)一組織、統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)配套，加強(qiáng)教育資源管理，避免各自為政、重復(fù)建設(shè)而造成的教育資源的大量浪費(fèi)。

(二)充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，轉(zhuǎn)變教育資源配置理念

如何在確保教育事業(yè)發(fā)展的公平性和民生性的基礎(chǔ)上，更好地發(fā)揮市場(chǎng)在教育資源配置中的決定作用是新常態(tài)下我國(guó)教育資源配置改革面臨的重大挑戰(zhàn)。隨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)時(shí)期的到來(lái)，以及中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，以政府提供為主的教育資源配置方式必須及時(shí)改進(jìn)和完善，要學(xué)會(huì)更靈活地運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制作用下的間接生產(chǎn)方式。黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確指出“要緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”[17]，這不僅對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出了新的要求，也對(duì)教育資源配置提出了符合教育公平、推動(dòng)教育城鄉(xiāng)一體化的新要求。新常態(tài)下，中國(guó)教育資源的布局面臨調(diào)整，政府應(yīng)鼓勵(lì)、引導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)、個(gè)人等微觀主體的教育投資，充分發(fā)揮市場(chǎng)在教育資源配置中的決定性作用。

此外需要注意的是，在重新審視政府與市場(chǎng)在教育資源配置中的關(guān)系時(shí)，應(yīng)盡量避免兩個(gè)極端化思潮：政府直接提供不等于不利用市場(chǎng)機(jī)制；由政府間接生產(chǎn)亦不意味著完全由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)配置教育資源、提供教育公共產(chǎn)品和服務(wù)。在國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制不斷改革完善的過(guò)程中，需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的教育資源投資與配置理念，使其不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)大背景并符合教育發(fā)展需求。政府直接提供與市場(chǎng)間接生產(chǎn)應(yīng)該有機(jī)結(jié)合，在教育資源配置結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中建立起一個(gè)良性運(yùn)行機(jī)制。

(三)積極引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高教育資源配置效率

競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是市場(chǎng)機(jī)制的重要組成部分，是市場(chǎng)內(nèi)各利益主體為爭(zhēng)奪利益展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)而相互聯(lián)系和影響的載體。在教育資源配置過(guò)程中引入市場(chǎng)機(jī)制，并不是簡(jiǎn)單交給市場(chǎng)來(lái)配置資源，仍然需要政府的宏觀調(diào)控，它能使提供教育服務(wù)的部門產(chǎn)生內(nèi)在動(dòng)力、承受外在壓力，從而在競(jìng)爭(zhēng)中提高資源配置效率。特別是對(duì)高等教育來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制顯得尤為重要。普通高等教育的非營(yíng)利性、外部性等特點(diǎn)決定了高等教育與國(guó)家財(cái)政的密切關(guān)系，而市場(chǎng)機(jī)制不能完全在高等教育領(lǐng)域發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。但高等教育不排斥市場(chǎng)，可以在生源、資源、勞動(dòng)力市場(chǎng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推動(dòng)資源效率的提升。[18]當(dāng)下，隨著高等教育規(guī)模不斷擴(kuò)大，簡(jiǎn)單意義上的供需矛盾逐漸緩和，但地區(qū)間、校際間的教育質(zhì)量差異顯著，不能滿足人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育教學(xué)質(zhì)量的追求，使得高等教育公平并未很好地實(shí)現(xiàn)，追根到底還是優(yōu)質(zhì)教育資源不足。因此，高等教育機(jī)構(gòu)在內(nèi)部資源、人力方面和外部采購(gòu)、建設(shè)方面都可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入推動(dòng)教育資源的存量改革。

(四)樹(shù)立協(xié)同合作意識(shí)，實(shí)現(xiàn)教育資源配置利益最大化

過(guò)去的教育資源增量改革很少觸及既得利益群體，利益格局固化雖然減少了改革阻力，但增量改革紅利分享殆盡，教育資源配置內(nèi)部協(xié)商意識(shí)也比較薄弱。新常態(tài)下政府進(jìn)行教育資源配置有賴于現(xiàn)代社會(huì)治理模式的構(gòu)建，推動(dòng)各方利益主體協(xié)同合作、共享發(fā)展，在教育資源有限的情況下盡可能地滿足各方的利益需求，最終實(shí)現(xiàn)教育資源配置利益的最大化。對(duì)于原先利益格局中的強(qiáng)勢(shì)群體，要鼓勵(lì)其積極主動(dòng)地參與教育資源的存量改革，樹(shù)立資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、效益優(yōu)先等符合經(jīng)濟(jì)新常態(tài)時(shí)代背景的教育資源改革新理念，以開(kāi)放包容的態(tài)度配合政府調(diào)整利益格局，以長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為立足點(diǎn)，對(duì)利益的轉(zhuǎn)讓和分享不吝嗇、不反對(duì)、不阻礙。對(duì)于原先利益格局中的弱勢(shì)群體，政府應(yīng)該引導(dǎo)其創(chuàng)新教育資源獲取方式，正確了解改革的階段性，在教育資源存量改革尚未有顯著成效時(shí)，適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行利益妥協(xié)。

在教育領(lǐng)域，協(xié)同合作意識(shí)要求提供教育服務(wù)的各個(gè)部門以共享資源、合作辦學(xué)、創(chuàng)新功能等形式推動(dòng)教育資源的隱形增長(zhǎng)。在此過(guò)程中，無(wú)論是強(qiáng)勢(shì)群體還是弱勢(shì)群體，都要意識(shí)到利益格局的調(diào)整和平衡是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的必然趨勢(shì)，教育資源配置方式的改革需要在樹(shù)立全社會(huì)協(xié)同合作意識(shí)的基礎(chǔ)上，循序漸進(jìn)地推進(jìn)。

概言之，新時(shí)期我國(guó)教育資源配置體系是由以政府為主導(dǎo)的公共教育財(cái)政體系和以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的全社會(huì)教育資源配置體系兩大部分組成的。如何促進(jìn)這兩大部分的有機(jī)融合和協(xié)同發(fā)展，將是應(yīng)對(duì)新常態(tài)下我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、滿足人民群眾不斷增長(zhǎng)的多元化教育需求，以及更好地實(shí)現(xiàn)教育資源配置的公平、效率與穩(wěn)定三大目標(biāo)的關(guān)鍵所在。上述所提四大改革著力點(diǎn)均旨在于此。需要說(shuō)明的是，在促進(jìn)兩大配置體系協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程中，堅(jiān)持政府的主導(dǎo)作用、明確政府的主導(dǎo)地位與積極引入市場(chǎng)機(jī)制、發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用二者并不矛盾。前者是就新時(shí)期提升政府的治理能力、完善治理體系，保證教育資源配置的公平性而言的；后者是指轉(zhuǎn)變資源配置方式，提高教育資源配置的效率性而言的。筆者認(rèn)為，按此思路處理政府和市場(chǎng)二者的關(guān)系，才能從根本上解決資源配置的經(jīng)濟(jì)性和教育服務(wù)的公共性之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)教育事業(yè)的穩(wěn)定積極發(fā)展。