環(huán)境行政公益訴訟中行政主管機關(guān)不作為違法及其裁判的實證研究

劉衛(wèi)先 張 帆

一、問題的提出及意義

隨著我國檢察機關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟在全國范圍的開展和廣泛實施，法學(xué)理論和司法實務(wù)領(lǐng)域都對此表現(xiàn)出較為濃厚的研究興趣，積極開展了研究并取得了較為豐碩的研究成果。我國學(xué)者對檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的研究正走向精細化。在這一過程中，一些細節(jié)性的具體法律問題應(yīng)該得到重視和深入研究。其中一個比較重要的具體問題就是如何判斷環(huán)境資源行政主管機關(guān)是否履行了職責(zé)。圍繞該問題，檢察機關(guān)、環(huán)境資源行政主管機關(guān)和法院的認(rèn)識可能不一致。檢察機關(guān)認(rèn)為環(huán)保行政機關(guān)不履行職責(zé)違法可能不被環(huán)境資源行政主管機關(guān)所接受，法院對二者的爭議所持的態(tài)度在司法實踐中直接決定著爭議結(jié)果，進而在一定程度上影響我國環(huán)境行政公益訴訟制度的實踐走向。

目前，我國現(xiàn)有的相關(guān)法律、法規(guī)及司法解釋并沒有對“何為環(huán)境資源行政機關(guān)不履行法定職責(zé)”作出詳細明確的規(guī)定。并且，法院判決是否可以同時確認(rèn)不作為違法和限期履行法定職責(zé)等問題，相關(guān)規(guī)范性文件也沒有明確規(guī)定。依據(jù)2017年修訂后的《行政訴訟法》第25條第4款的規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)環(huán)境資源行政主管機關(guān)“不作為”使國家利益或社會公共利益遭受損害，應(yīng)向其提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)；環(huán)境資源行政主管機關(guān)不履行職責(zé)，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。另據(jù)《行政訴訟法》第72條和第74條第2款的規(guī)定，人民法院審理后，查明被告不履行法定職責(zé)的，判決被告在一定期限內(nèi)履行；被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)，判決履行沒有意義的，人民法院判決確認(rèn)違法。最高人民法院和最高人民檢察院于2018年3月聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《兩高解釋》)第24條和第25條進一步規(guī)定，在行政公益訴訟過程中，如果環(huán)境資源行政主管機關(guān)履行了法定職責(zé)致使檢察機關(guān)的訴訟請求全部實現(xiàn)，人民檢察院將訴訟請求變更為確認(rèn)原行政行為違法的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法；被訴行政機關(guān)不履行法定職責(zé)的，判決在一定期限內(nèi)履行。

檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度在我國的環(huán)境司法理論和實踐中畢竟還是新事物，其仍處于不斷完善的過程中。人民檢察院針對環(huán)境資源行政主管機關(guān)的不作為提起的行政公益訴訟在環(huán)境行政公益訴訟中占據(jù)著重要的地位，對環(huán)境資源行政主管機關(guān)監(jiān)管職責(zé)的落實具有重要意義，也對整個社會環(huán)保目標(biāo)的實現(xiàn)具有重要影響。對此，有必要結(jié)合法院的判決對環(huán)境資源行政主管機關(guān)不作為行政公益訴訟的相關(guān)規(guī)定進行理論反思和經(jīng)驗總結(jié)。其意義主要體現(xiàn)在兩個方面：一是促進我國環(huán)境行政公益訴訟制度的進一步完善，促進我國環(huán)境保護目標(biāo)和生態(tài)文明建設(shè)的實現(xiàn)；二是為法院審理環(huán)境行政不作為公益訴訟案件提供理論指導(dǎo)，統(tǒng)一相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，促進司法公平。

筆者從“北大法寶”數(shù)據(jù)庫、“中國裁判文書網(wǎng)”等載體上公布的法院判決書中，共收集了225份關(guān)于檢察機關(guān)針對環(huán)境行政不作為提起的行政公益訴訟判決書，其中一審判決210份，二審判決15份。本文主要依據(jù)這些判決書對如何判斷環(huán)境資源行政主管機關(guān)不作為違法及其相關(guān)問題加以研究。

二、司法判決中所認(rèn)定的環(huán)境資源行政主管機關(guān)作為義務(wù)的直接依據(jù)

要確定環(huán)境資源行政主管機關(guān)的不作為違法，必須首先確定其具有相應(yīng)的作為義務(wù)。只有當(dāng)環(huán)境資源行政主管機關(guān)應(yīng)當(dāng)履行一定的作為義務(wù)且其實際上不履行該作為義務(wù)時，才可能確定其不作為是違法的。根據(jù)我國現(xiàn)有環(huán)境行政公益訴訟相關(guān)規(guī)范性文件的表述，環(huán)境資源行政主管機關(guān)的作為義務(wù)實際上就是其“法定職責(zé)”。環(huán)境資源行政主管機關(guān)不履行其“法定職責(zé)”的行為就是不作為。但是，該“法定職責(zé)”中的“法”指的是什么，相關(guān)規(guī)范性文件并沒有作出明確的規(guī)定。根據(jù)我國現(xiàn)有的環(huán)境行政不作為公益訴訟法院判決文書的表述，判定環(huán)境資源行政主管機關(guān)作為義務(wù)的直接法律依據(jù)主要有以下兩種典型類型：

第一，法律規(guī)定的監(jiān)督管理職責(zé)。在環(huán)境資源領(lǐng)域，我國現(xiàn)行的法律都對環(huán)境資源的管理體制作了相應(yīng)的規(guī)定，即賦予相應(yīng)行政主管機關(guān)對特定環(huán)境資源的監(jiān)督管理職責(zé)。如果負有法律規(guī)定的監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)不履行其監(jiān)督管理職責(zé)，致使生態(tài)環(huán)境和自然資源遭受損害，往往會成為檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的理由之一。例如，在“吉林省蛟河市檢察院訴蛟河市林業(yè)局”(1)吉林省蛟河市人民法院(2017)吉0281行初41號行政判決書。一案中，由于被告蛟河市林業(yè)局沒有對非法改變林地用途的違法行為采取有效措施加以制止，沒有全面履行其對森林資源的保護、利用、監(jiān)督管理的法定職責(zé)，從而遭到蛟河市檢察院的起訴。在“山東省長島縣檢察院訴長島縣海洋與漁業(yè)局”(2)山東省長島縣人民法院(2017)魯0634行初4號行政判決書。一案中，被告沒有采取有效措施追繳義務(wù)人欠繳的海域使用金而遭到檢察院的起訴。

第二，環(huán)境資源行政主管機關(guān)自己作出的行政處罰決定。在現(xiàn)實中，環(huán)境資源行政主管機關(guān)在履行其監(jiān)督管理職責(zé)時可能會對違法行為人(行政相對人)作出行政處罰決定。但是，行政處罰決定重在落實。環(huán)境資源行政主管機關(guān)應(yīng)當(dāng)采取措施確保行政處罰決定得以實現(xiàn)。如果由于環(huán)境資源行政主管機關(guān)的不作為而導(dǎo)致其作出的行政處罰決定無法實現(xiàn)，則檢察機關(guān)可能對環(huán)境資源行政主管機關(guān)提起行政公益訴訟。所以，在司法實踐中，環(huán)境資源行政主管機關(guān)沒有落實其作出的行政處罰決定也是行政公益訴訟的主要理由之一。例如，在“北京市密云區(qū)人民檢察院訴密云區(qū)園林綠化局”(3)北京市密云區(qū)人民法院(2017)京0118行初60號行政判決書。一案中，被告由于沒有履行其對行政處罰決定的監(jiān)督執(zhí)行職責(zé)而遭到檢察院的起訴。在“煙臺市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民檢察院訴威海市文登區(qū)國土資源局”(4)山東省威海市文登區(qū)人民法院(2017)魯1003行初16號行政判決書。一案中，被告作出行政處罰后，未采取有效措施積極追繳罰款，且未及時向法院申請強制執(zhí)行，從而遭到檢察院的起訴。

此外，在司法實踐中還有一些案例，環(huán)境資源行政主管機關(guān)由于既沒有履行其法律規(guī)定的監(jiān)督管理職責(zé)，也沒有采取措施積極落實其作出的行政處罰決定，從而遭到檢察院的起訴。例如，在“吉林省輝南縣檢察院訴輝南縣林業(yè)局”(5)吉林省輝南縣人民法院(2016)吉0523行初25號行政判決書。一案中，由于被告針對部分人違法侵占林地行為作出行政處罰后沒有采取進一步措施，也沒有申請強制執(zhí)行，針對另一部分人違法侵占林地行為沒有作出行政處罰，也沒有采取監(jiān)管措施，從而遭到檢察院的起訴。

從數(shù)量分布上看，就筆者檢索收集的225份關(guān)于環(huán)境資源行政不作為公益訴訟的法院判書而言，僅由環(huán)境資源行政主管機關(guān)不作為違反法律規(guī)定的職責(zé)而遭到檢察院起訴的為191份，占84.9%；僅由環(huán)境資源行政主管機關(guān)不作為使其行政處罰決定沒有實現(xiàn)而遭到檢察院起訴的為28份，占12.4%；同時具備兩種原因的案件為6份，占2.7%。

三、環(huán)境資源行政主管機關(guān)不作為違法的司法判斷標(biāo)準(zhǔn)

檢察機關(guān)以環(huán)境資源行政主管機關(guān)“不作為”違法為由，對其提起行政公益訴訟。在這里，檢察機關(guān)主張的“不作為”是什么？環(huán)境資源行政主管機關(guān)可否抗辯？如能，應(yīng)作何種抗辯？法院應(yīng)判決環(huán)境資源行政主管機關(guān)的何種“不作為”違法？盡管相關(guān)規(guī)范性法律文件對這些問題沒有給出明確的答案，但司法實踐對這些問題已經(jīng)作出了回應(yīng)。

(一)檢察機關(guān)主張的環(huán)境資源行政主管機關(guān)的不作為

從現(xiàn)有環(huán)境行政不作為公益訴訟的司法實踐來看，檢察機關(guān)所主張的被告環(huán)境資源行政主管機關(guān)的不作為，既包括環(huán)境資源行政主管機關(guān)完全的不作為，也包括其部分不作為。檢察機關(guān)判斷環(huán)境資源行政主管機關(guān)不作為的主要根據(jù)是環(huán)境資源遭受損害的客觀事實，即經(jīng)過訴前檢察建議后受損的環(huán)境資源仍然沒有得到有效恢復(fù)。在這一過程中，環(huán)境資源行政主管機關(guān)是否存在主觀故意，在所不問。當(dāng)然，在司法實踐中，也有部分檢察機關(guān)以環(huán)境資源行政主管機關(guān)“怠于履行”法定職責(zé)為由向法院提起行政公益訴訟，如“陜西省千陽縣檢察院訴千陽縣國土資源局”(6)寶雞市金臺區(qū)人民法院(2017)陜0303行初14號行政判決書 。、“陜西省西安市臨潼區(qū)檢察院訴西安市臨潼區(qū)水務(wù)局”(7)西安鐵路運輸法院(2017)陜7102行初739號行政判決書。、“陜西省安康鐵路運輸檢察院訴被告安康市國土資源局”(8)安康鐵路運輸法院(2018)陜7101行初67號行政判決書。等案。

在通常情況下，檢察機關(guān)向環(huán)境資源行政主管機關(guān)發(fā)出檢察建議后，環(huán)境資源行政主管機關(guān)都會認(rèn)真對待，積極回應(yīng)。但是，如果檢察機關(guān)認(rèn)為環(huán)境資源行政主管機關(guān)的回應(yīng)仍然沒有使受損環(huán)境資源得到有效恢復(fù)，仍然沒有能夠全面地履行其職責(zé)，檢察機關(guān)就會向人民法院提起行政公益訴訟。

(二)環(huán)境資源行政主管機關(guān)的抗辯事由

針對檢察機關(guān)控訴的不作為違法，環(huán)境資源行政主管機關(guān)一般都會據(jù)理力爭，提出各種抗辯事由。根據(jù)現(xiàn)有的法院判決文書，可將環(huán)境資源行政主管機關(guān)主張自己不存在不作為違法的抗辯事由歸納為如下幾種：

第一，已積極履職的抗辯。這是環(huán)境資源行政主管機關(guān)最為常用的抗辯事由。針對檢察機關(guān)指控的不作為違法，環(huán)境資源行政主管機關(guān)總會想方設(shè)法舉證自己已經(jīng)做出一系列積極履職行為，以證明自己不存在不履行職責(zé)的違法行為。至于積極履職的具體內(nèi)容，在不同的案件中則存在不同的表現(xiàn)。例如，在“吉林省敦化林區(qū)檢察院訴延邊朝鮮族自治州林業(yè)管理局”一案中，針對檢察機關(guān)的指控，被告提出的抗辯理由為：“收到檢察建議后，被告已經(jīng)采取整改措施，并向敦化林業(yè)局發(fā)出整改通知，責(zé)令當(dāng)事人停止非法侵占林地、限期恢復(fù)被占用林地植被?！?9)吉林省敦化林區(qū)基層法院(2017)吉7504行初2號行政判決書。在“吉林省長春市綠園區(qū)檢察院訴長春市國土資源局”一案中，被告認(rèn)為其“一直在積極履職，依法依規(guī)查處違法用地行為；收到檢察建議后，其向當(dāng)事人作出行政處罰，并已經(jīng)督促當(dāng)事人拆除違法建筑”(10)吉林省長春市綠園區(qū)人民法院(2017)吉0106行初22號行政判決書。，故主張不存在違法不作為情形。

第二，超越自身職責(zé)與權(quán)限的抗辯。環(huán)境資源行政主管機關(guān)認(rèn)為檢察機關(guān)的指控不屬于自己的法定職責(zé)范圍，所涉事項超出了自己的職權(quán)范圍，故不存在不履行法定職責(zé)的違法行為。例如，在“吉林省四平市鐵西區(qū)檢察院訴四平市林業(yè)局”一案中，被告認(rèn)為，“林業(yè)局的職責(zé)里沒有對毀林代為補種的職責(zé)；林業(yè)局的職責(zé)是監(jiān)督下級林業(yè)部門落實具體的造林情況，而非親自植樹造林”(11)四平市鐵西區(qū)人民法院(2018)吉0302行初1號行政判決書。。在“敦化市檢察院訴敦化市國土資源局不履職”一案中，被告辯稱“所涉土地已報批了土地利用總體規(guī)劃調(diào)整，目前等待國土資源部審核結(jié)果”，并非被告不愿履職。(12)吉林省延吉市人民法院(2018)吉2401行初42號行政判決書。

第三，超過訴訟時效的抗辯。環(huán)境資源行政主管機關(guān)認(rèn)為檢察機關(guān)的起訴超過了訴訟時效，進而請求法院駁回檢察機關(guān)的訴訟請求。例如，在“江蘇省常州市鐘樓區(qū)人民檢察院訴常州市鐘樓區(qū)環(huán)境保護局”一案中，被告認(rèn)為“公益訴訟起訴人在2017年12月25日對原鐘樓環(huán)保局2010年作出的具體行政行為提起訴訟已經(jīng)超過了五年訴訟時效，應(yīng)依法予以駁回”(13)江蘇省常州市武進區(qū)人民法院(2017)蘇0412行初118號行政判決書。。在“榆樹市檢察院訴榆樹市五棵樹鎮(zhèn)人民政府”一案中，被告也聲稱“本案已超過法定起訴期限”(14)吉林省榆樹市人民法院(2018)吉0182行初41號行政判決書。。

第四，與刑事案件銜接的抗辯。由于違法行為人觸犯了刑法，作為被告的環(huán)境資源行政主管機關(guān)將案件移送公安機關(guān)或等待法院的刑事判決，進而影響了其行政管理職責(zé)的履行。在“山東省五蓮縣檢察院訴五蓮縣環(huán)保局”一案中，被告聲稱“其之前未對違法行為人實施行政處罰并非怠于履職，而是為了等待刑事判決先行作出”(15)山東省五蓮縣人民法院(2018)魯1121行初16號行政判決書。。在“西安鐵路運輸檢察院訴平利縣國土資源局”一案中，被告也聲稱“已將案件移交公安機關(guān)，等待先行作出刑事處罰決定”，因而不存在怠于履職的情況。(16)西安鐵路運輸法院(2017)陜7102行初979號行政判決書。

第五，因客觀原因?qū)е颅h(huán)境資源行政主管機關(guān)無法履職的抗辯。環(huán)境資源行政主管機關(guān)認(rèn)為其不能完全履行職責(zé)是由于時間久遠、天氣不符合要求、沒有合適技術(shù)以及行政相對人隱匿等客觀原因造成的，故其不履行法定職責(zé)的行為不屬于違法。從司法實踐來看，具體包括如下客觀原因：

(1)天氣原因。在“北京市平谷區(qū)人民檢察院訴平谷區(qū)園林綠化局”一案中，被告辯稱“不立即補種樹木是因為季節(jié)等客觀條件限制而非被告怠于履行職責(zé)”(17)北京市平谷區(qū)人民法院(2017)京0117行初20號行政判決書。。在“山東省萊州市人民檢察院訴萊州市林業(yè)局”一案中，被告辯稱其尚未全部履職是“由于受氣候、雨季、環(huán)境等客觀因素的影響”(18)山東省萊州市人民法院(2018)魯0683行初28號行政判決書。。

(2)時間久遠。在“吉林省靖宇縣檢察院訴靖宇縣林業(yè)局”一案中，被告辯稱“涉案地塊被占用十余年，屬歷史遺留問題，不具備恢復(fù)植被的客觀條件”(19)吉林省靖宇縣人民法院(2017)吉0622行初14號行政判決書。。

(3)找不到違法行為人。在“吉林省樺甸市檢察院訴樺甸市林業(yè)局”一案中，被告辯稱其“行政處罰決定沒有完全實現(xiàn)是因為違法行為人關(guān)門歇業(yè)、人去樓空等客觀原因所致”(20)吉林省樺甸市人民法院(2017)吉0282行初10號行政判決書。。在“白城市洮北區(qū)檢察院訴洮北區(qū)畜牧業(yè)管理局”一案中，被告也辯稱“找不到違法行為人，其已經(jīng)將案件移送公安機關(guān)，履行了應(yīng)盡的法定職責(zé)”(21)吉林省白城市洮北區(qū)人民法院(2017)吉0802行初52號行政判決書。。

(4)違法行為人死亡。在“琿春市檢察院訴琿春市國土資源局”一案中，被告認(rèn)為“當(dāng)事人死亡、相關(guān)證據(jù)收集困難等客觀因素導(dǎo)致被告無法在短時間內(nèi)辦結(jié)案件，并非故意不履職”(22)吉林省延邊朝鮮族自治州中級人民法院(2018)吉24行終104號行政判決書。。在“吉林省乾安縣檢察院訴乾安縣國土資源局”一案中，被告也聲稱“由于涉案公司法定代表人死亡造成涉案地塊沒有按保證的期限復(fù)墾”(23)吉林省乾安縣人民法院(2018)吉0723行初10號行政判決書。。

(5)違法行為人已經(jīng)采取補救措施。在“密云區(qū)人民檢察院訴密云區(qū)園林綠化局”一案中，被告聲稱“義務(wù)人(違法行為人)已經(jīng)補種其他樹種”，因此主張被告的監(jiān)管目的已經(jīng)實現(xiàn)。(24)北京市密云區(qū)人民法院(2017)京0118行初60號行政判決書。

(6)違法行為人已經(jīng)被刑事處罰。在“甘肅省涼州區(qū)檢察院訴古浪縣林業(yè)局”一案中，被告辯稱“涉案當(dāng)事人已經(jīng)被刑事處罰，客觀上無法強制當(dāng)事人積極履行恢復(fù)植被協(xié)議”(25)甘肅省武威市涼州區(qū)人民法院(2018)甘0602行初84號行政判決書。。

(7)技術(shù)原因。在“吉林省紅石林區(qū)檢察院訴樺甸市紅石砬子鎮(zhèn)人民政府”一案中，被告聲稱“其已積極采取整改措施，但是受到客觀技術(shù)條件等限制，沒有完全達到整改標(biāo)準(zhǔn)”(26)吉林省樺甸市人民法院(2018)吉0282行初5號行政判決書。。

從上述被告的抗辯事由中我們不難發(fā)現(xiàn)，環(huán)境資源行政主管機關(guān)一方面竭力證明自己已經(jīng)努力履行了監(jiān)管職責(zé)，不存在不履行或怠于履行監(jiān)管職責(zé)的情況，另一方面，即使存在環(huán)境資源行政主管機關(guān)不履行或不完全履行監(jiān)管職責(zé)的客觀現(xiàn)實，其也是由各種客觀原因所致，而不是環(huán)境資源行政主管機關(guān)的主觀懈怠所致。這一抗辯過程暗含的邏輯前提就是，環(huán)境資源行政主管機關(guān)認(rèn)為只要自己在履行監(jiān)管職責(zé)中不存在主觀過錯，即使環(huán)境資源仍遭受損害，其不履職或不完全履職也不應(yīng)被認(rèn)為是違法的。這一抗辯邏輯所關(guān)注的重心在于環(huán)境資源行政主管機關(guān)的主觀方面，與作為公益訴訟人的檢察機關(guān)在控訴時所關(guān)注的重心明顯不同。檢察機關(guān)關(guān)注的重心在于環(huán)境資源處于持續(xù)損害狀態(tài)這一客觀事實。那么，面對檢察機關(guān)的控訴和環(huán)境資源行政主管機關(guān)的抗辯，法院該如何取舍？

(三)法院對環(huán)境資源行政主管機關(guān)抗辯事由的態(tài)度

1.否定態(tài)度

法院對環(huán)境資源行政主管機關(guān)提出的抗辯理由很少持贊同態(tài)度。針對環(huán)境資源行政主管機關(guān)提出的不同種類的抗辯事由，法院基于不同的理由加以否認(rèn)。

第一，針對“積極履職”抗辯，法院基于“履職不全面”“履職中存在程序錯誤”“履職措施不得力，沒有達到恢復(fù)環(huán)境資源損害的效果”等理由不予認(rèn)可。例如，在“通化市東昌區(qū)檢察院訴通化市水利局”(27)吉林省通化市中級人民法院(2018)吉05行終68號行政判決書。一案中，法院認(rèn)為被告收到檢察建議后未采取有效措施，迄今為止河道仍沒有恢復(fù)原貌，判定被告未全面履行法定監(jiān)督職責(zé)。在“吉林省蛟河市檢察院訴蛟河市林業(yè)局”(28)吉林省蛟河市人民法院(2017)吉0281行初41號行政判決書。一案中，法院認(rèn)為被告雖作出了行政處罰并申請法院強制執(zhí)行，但因程序違法未能強制執(zhí)行，之后被告未采取有效措施恢復(fù)被毀林地，其行為屬于怠于履行法定職責(zé)。在“吉林省敦化林區(qū)檢察院訴延邊朝鮮族自治州林業(yè)管理局”一案中，法院認(rèn)為被告盡管采取了一系列的履職措施，但是被告未對違法行為人作出行政處罰，未能及時有效制止侵占林地的違法行為，致使國有林地被違法侵占多年，其行為屬于怠于履行監(jiān)督管理職責(zé)。

第二，針對“職權(quán)與職責(zé)”抗辯，法院一般認(rèn)為被告對自己的職責(zé)認(rèn)識不清，仍存在積極履職的空間，從而對該抗辯不予采信。例如，在“吉林省四平市鐵西區(qū)檢察院訴四平市林業(yè)局”一案中，法院認(rèn)為被告作為林業(yè)主管部門對轄區(qū)內(nèi)的林地資源具有保護、監(jiān)管的職責(zé)，其對監(jiān)管轄區(qū)內(nèi)的林地植被破壞行為未履行監(jiān)督管理職責(zé)。在“敦化市檢察院訴敦化市國土資源局不履職”一案中，法院認(rèn)為被告撤回強制申請執(zhí)行后未繼續(xù)履行監(jiān)管職責(zé)，收到檢察建議后又以調(diào)整《土地利用總體規(guī)劃》為由未履行其他職責(zé)，故判決其繼續(xù)履行拆除違法建筑等監(jiān)督管理職責(zé)。

第三，針對“時效”抗辯，法院不予認(rèn)可。在“江蘇省常州市鐘樓區(qū)人民檢察院訴常州市鐘樓區(qū)環(huán)境保護局”一案中，法院認(rèn)為原告的起訴符合《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》的規(guī)定，對被告提出的時效抗辯不予認(rèn)可。在“榆樹市檢察院訴榆樹市五棵樹鎮(zhèn)人民政府”一案中，法院認(rèn)為起訴期限從知道或應(yīng)當(dāng)知道起訴內(nèi)容之日起最長一年，本案未超過起訴期限。

第四，針對“與刑事案件銜接”抗辯，法院一般基于刑事程序不應(yīng)影響行政管理職權(quán)的行使而不予認(rèn)可。在“山東省五蓮縣檢察院訴五蓮縣環(huán)保局”一案中，法院認(rèn)為義務(wù)人被采取強制措施，暫不具備對涉案污染土地治理修復(fù)的客觀條件，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)代履行或者委托沒有利害關(guān)系的第三人代履行，故被告履職不到位，屬于怠于履職。在“西安鐵路運輸檢察院訴平利縣國土資源局”一案中，法院認(rèn)為被告雖然向當(dāng)事人送達責(zé)令停止違法行為通知書，也將案件移交公安機關(guān)，但在起訴前未督促違法行為人土地復(fù)墾或責(zé)令違法行為人繳納土地復(fù)墾費并代為組織復(fù)墾，也未將處罰決定書送達當(dāng)事人，屬于未依法全面履行法定職責(zé)。

第五，針對“客觀原因”抗辯，法院一般綜合客觀因素與環(huán)境資源損害恢復(fù)效果判斷環(huán)境資源行政主管機關(guān)是否存在積極履職的可能性，進而確認(rèn)抗辯是否有效。

(1)關(guān)于天氣原因。在“北京市平谷區(qū)人民檢察院訴平谷區(qū)園林綠化局”一案中，法院認(rèn)為，實施代為補種樹木前還應(yīng)當(dāng)依法進行催告等程序，而催告等程序的實施不受季節(jié)性因素的影響，故被告未強制執(zhí)行行政處罰的行為違法。

(2)關(guān)于時間久遠。在“吉林省靖宇縣檢察院訴靖宇縣林業(yè)局”一案中，法院認(rèn)為被告放任占用國有林地行為十余年，未依法查處，未履行監(jiān)督管理職責(zé)，其主張林地被占用屬歷史遺留問題缺乏證據(jù)和法律依據(jù)。

(3)關(guān)于找不到違法行為人。在“吉林省樺甸市檢察院訴樺甸市林業(yè)局”一案中，法院認(rèn)為被告對處罰決定中的恢復(fù)原狀部分不履行代履行、委托代履行或者申請人民法院強制執(zhí)行的職責(zé)，收到檢察建議后被告也沒有履行法定職責(zé)，屬于不履行法定職責(zé)。

(4)關(guān)于違法行為人死亡。在“吉林省乾安縣檢察院訴乾安縣國土資源局”一案中，法院認(rèn)為被告下達責(zé)令恢復(fù)治理通知書后應(yīng)履行監(jiān)督復(fù)墾義務(wù)，如不能按期復(fù)墾的，應(yīng)依法采取相應(yīng)措施，而不應(yīng)以涉案公司法定代表人死亡為理由拖延執(zhí)法。

(5)關(guān)于違法行為人已經(jīng)采取補救措施。針對違法行為人已經(jīng)采取補救措施的抗辯，法院主要看已經(jīng)采取的補救措施是否達到了補救環(huán)境資源損害的效果，從而決定該抗辯的法律效力。例如，在“密云區(qū)人民檢察院訴密云區(qū)園林綠化局”一案中，法院認(rèn)為義務(wù)人補種的樹種與損毀的樹種的功能不一致，從而沒有達到補救環(huán)境資源損害的效果，進而判決被告怠于履職的行為違法。

(6)關(guān)于違法行為人已經(jīng)被刑事處罰。在“甘肅省涼州區(qū)檢察院訴古浪縣林業(yè)局”一案中，法院認(rèn)為違法行為發(fā)生后，被告未全面有效履行監(jiān)督職責(zé)，致使檢察建議發(fā)出時被毀林地植被仍未恢復(fù)。

(7)關(guān)于技術(shù)原因。在“吉林省紅石林區(qū)檢察院訴樺甸市紅石砬子鎮(zhèn)人民政府”一案中，法院認(rèn)為被告只是對部分垃圾采取了掩埋清運措施，未能徹底整治垃圾填埋點，致使公共利益受損，屬于不完全履行法定職責(zé)，判決責(zé)令繼續(xù)履行。

2.贊同態(tài)度

在司法實踐中，極少數(shù)法院判決對環(huán)境資源行政主管機關(guān)的抗辯采取贊同態(tài)度。在“吉林省延吉市檢察院訴延吉市環(huán)境保護局”一案中，延吉市檢察院認(rèn)為被告(市環(huán)保局)在對違法行為人作出行政處罰后的長達一年多時間內(nèi)未督促行為人履行處罰決定，也未申請強制執(zhí)行，未依法履行法定職責(zé)。被告辯稱其作出行政處罰后分兩個階段積極履行監(jiān)督管理，采取了一系列積極措施為恢復(fù)原狀而努力，沒有不履行法定職責(zé)。一審法院認(rèn)為，在主觀上，被告始終高度重視、積極推進、主動溝通，始終未放棄粉煤灰治理工作，沒有怠于履行法定職責(zé)的故意或過失；在客觀上，被告積極采取有效措施，克服不利因素，在合理期限內(nèi)依法履行了法定職責(zé)。因此，被告并未怠于履行法定職責(zé)。并且，一審法院在判決書中進一步指出：“在檢察機關(guān)提起公益訴訟前，行政機關(guān)已經(jīng)糾正違法行為或履行法定職責(zé)的，或者已經(jīng)依法履行職責(zé)并采取有效措施但因行政執(zhí)法程序及執(zhí)法條件所限尚未完全消除違法后果的，檢察機關(guān)提起類似本案行政公益訴訟并無實質(zhì)意義?！?29)吉林省敦化市人民法院(2017)吉2403行初12號行政判決書。延吉市檢察院對一審判決不服，提起上訴，認(rèn)為其提起公益訴訟前被上訴人一直沒有積極履職的意愿，怠于履行監(jiān)管職責(zé)，而且在客觀上也沒有做到對受損環(huán)境恢復(fù)原狀。二審法院經(jīng)審理后認(rèn)為原審作出的認(rèn)定證據(jù)充分，事實清楚，維持原判決。(30)延邊朝鮮族自治州中級人民法院(2018)吉24行終114號行政判決書。在“琿春市檢察院訴琿春市國土資源局”一案中，檢察機關(guān)認(rèn)為被告對在東北虎自然保護區(qū)的核心區(qū)域內(nèi)大面積毀林并開采礦石的違法行為屬于怠于履行監(jiān)管職責(zé)。被告辯稱，由于當(dāng)事人死亡、相關(guān)證據(jù)收集困難等客觀因素導(dǎo)致被告無法在短時間內(nèi)辦結(jié)案件，并非故意不履職；其已經(jīng)積極履行了監(jiān)管職責(zé)，將案件移交公安機關(guān)追究其刑事責(zé)任。一審法院經(jīng)審理后認(rèn)為，被告主觀上不存在拒絕履行或怠于履行的故意，客觀上在提起公益訴訟之前已經(jīng)著手積極履行了職責(zé)，不存在拒絕履行、拖延履行的情形，因此檢察機關(guān)“怠于履職”請求不成立。檢察機關(guān)不服一審判決，提起上訴。二審法院維持原判。(31)吉林省延邊朝鮮族自治州中級人民法院(2018)吉24行終104號行政判決書。

從總體上看，法院對環(huán)境資源行政主管機關(guān)提出的抗辯事由并沒有一個支持與否的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而是從檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的目的出發(fā)，綜合考慮各種主、客觀因素，最終判斷環(huán)境資源行政主管機關(guān)是否勤勉盡職地履行了其監(jiān)督管理職責(zé)。

四、環(huán)境資源行政主管機關(guān)不作為違法的訴訟請求及其判決

檢察機關(guān)針對環(huán)境資源行政主管機關(guān)的不作為提起行政公益訴訟，其訴訟請求應(yīng)當(dāng)是什么？法院應(yīng)作何種判決？《兩高解釋》第24條(32)該條規(guī)定：“在行政公益訴訟案件審理過程中，被告糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使人民檢察院的訴訟請求全部實現(xiàn)，人民檢察院撤回起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許；人民檢察院變更訴訟請求，請求確認(rèn)原行政行為違法的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法。”和第25條(33)該條規(guī)定：“人民法院區(qū)分下列情形作出行政公益訴訟判決：(一)被訴行政行為具有行政訴訟法第七十四條、第七十五條規(guī)定情形之一的，判決確認(rèn)違法或者確認(rèn)無效，并可以同時判決責(zé)令行政機關(guān)采取補救措施；(二)被訴行政行為具有行政訴訟法第七十條規(guī)定情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被訴行政機關(guān)重新作出行政行為；(三)被訴行政機關(guān)不履行法定職責(zé)的，判決在一定期限內(nèi)履行；(四)被訴行政機關(guān)作出的行政處罰明顯不當(dāng)，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認(rèn)定確有錯誤的，判決予以變更；(五)被訴行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序，未超越職權(quán)，未濫用職權(quán)，無明顯不當(dāng)，或者人民檢察院訴請被訴行政機關(guān)履行法定職責(zé)理由不成立的，判決駁回訴訟請求。人民法院可以將判決結(jié)果告知被訴行政機關(guān)所屬的人民政府或者其他相關(guān)的職能部門?！睂Υ藛栴}并沒有給出明確的答案。

在現(xiàn)有的司法實踐中，檢察機關(guān)對環(huán)境資源行政主管機關(guān)的不作為提起行政公益訴訟，訴訟請求一般都是兩項：一是請求法院確認(rèn)環(huán)境資源行政主管機關(guān)不作為違法；二是請求法院判決環(huán)境資源行政主管機關(guān)繼續(xù)履行職責(zé)。如果環(huán)境資源行政主管機關(guān)在訴訟過程中積極履職，致使檢察機關(guān)的訴訟請求得以實現(xiàn)，則檢察機關(guān)一般將其訴訟請求變更為僅僅確認(rèn)不作為違法。法院對檢察機關(guān)的第二項訴訟請求(即積極履職請求)都沒有異議，而對其第一項訴訟請求(即確認(rèn)不作為違法)則存在不同態(tài)度。其中存在一個值得重視的爭議問題就是，對于環(huán)境資源行政主管機關(guān)不作為提起的行政公益訴訟，檢察機關(guān)是否可以將確認(rèn)被告的不作為違法作為一項獨立的訴訟請求？法院對此應(yīng)作何種判決？

(一)法院認(rèn)可不作為違法的訴訟請求

在筆者所檢索收集的225份關(guān)于環(huán)境資源不作為行政公益訴訟的法院判決書中，檢察機關(guān)既請求確認(rèn)被告的不作為違法又請求被告繼續(xù)履職，并且法院判決同時支持兩項訴訟請求的有124份，占55.1%；檢察機關(guān)在訴訟過程中將訴訟請求變更為確認(rèn)被告的不作為違法，且得到法院判決認(rèn)可的有49份，占21.8%；檢察機關(guān)僅請求確認(rèn)被告的不作為違法，且得到法院判決支持的有10份，占4.4%。例如，在“山東省東營市東營區(qū)人民檢察院訴東營市水利局”(34)山東省東營市東營區(qū)人民法院(2018)魯0502行初71號行政判決書。一案中，東營區(qū)檢察院訴請法院：(1)確認(rèn)市水利局未全面履行河道監(jiān)管法定職責(zé)的行為違法。(2)判令市水利局繼續(xù)履行職責(zé)，采取補救措施，對涉案被毀堤壩予以修復(fù)，恢復(fù)原狀。法院經(jīng)審理后判決支持了這兩項訴訟請求。在“北京市密云區(qū)人民檢察院訴北京市密云區(qū)園林綠化局”一案中，密云區(qū)人民檢察院請求如下：(1)確認(rèn)密云綠化局怠于履行代為補種職責(zé)的行為違法；(2)責(zé)令密云綠化局履行對補種幼苗的成活率進行檢查驗收的職責(zé)。在案件審理過程中，密云區(qū)人民檢察院依法撤回了第二項訴訟請求。法院經(jīng)審理后判決支持了第一項訴訟請求。

(二)法院不認(rèn)可不作為違法的訴訟請求

在總計225份判決書中，法院對檢察機關(guān)提出的判決被告不作為違法的訴訟請求不予支持的有2份，其中檢察機關(guān)提起上訴的有2份，二審法院全部駁回上訴。在“吉林省通化市東昌區(qū)人民檢察院訴通化市水利局”一案中，東昌區(qū)檢察院訴請法院：(1)確認(rèn)通化市水利局對東昌區(qū)環(huán)通鄉(xiāng)長流村哈尼河水源壩下及二密河流域筑壩造田、修建房屋等破壞河道的違法行為不依法履行監(jiān)管職責(zé)違法；(2)判令通化市水利局依法對東昌區(qū)環(huán)通鄉(xiāng)長流村哈尼河流域違法建設(shè)建筑物妨礙行洪的問題進行全面整治。經(jīng)審理后，一審法院認(rèn)為，根據(jù)《行政訴訟法》第74條的規(guī)定，本案被告并不具備適用確認(rèn)違法判決的法定事由，故不能確認(rèn)被告違法，于是判決：(1)被告通化市水利局于判決生效后15日內(nèi)依法履行監(jiān)管職責(zé)；(2)駁回公益訴訟人其他訴訟請求。(35)吉林省通化市東昌區(qū)人民法院(2018)吉0502行初7號行政判決書。該案二審法院認(rèn)為，被訴行政機關(guān)是否存在未依法履行法定職責(zé)的違法行為，只是人民法院判斷被訴行政機關(guān)應(yīng)否履行法定職責(zé)的事實基礎(chǔ)和前提，而不能成為單獨的訴請和判項；東昌區(qū)人民檢察院在一審將確認(rèn)通化市水利局不履行監(jiān)管職責(zé)違法作為一個單獨的訴訟請求，沒有事實和法律依據(jù)，進而對一審判決的第一項內(nèi)容作了維持。(36)吉林省通化市中級人民法院(2018)吉05行終68號行政判決書。

另外，在“吉林省延吉市人民檢察院訴延吉市環(huán)境保護局”一案中，延吉市人民檢察院訴請法院：(1)確認(rèn)市環(huán)保局作出《2001號處罰決定》后，未依法履行職責(zé)違法；(2)判令市環(huán)保局對上述行政處罰決定所涉違法行為，依法繼續(xù)履行職責(zé)。在訴訟過程中，延吉市人民檢察院撤回第二項訴訟請求。法院經(jīng)審理認(rèn)為，市檢察院要求確認(rèn)市環(huán)保局不履行法定職責(zé)的訴訟請求不能成立，并判決如下：(1)準(zhǔn)予延吉市人民檢察院撤回“判令延吉市環(huán)境保護局對上述行政處罰決定所涉違法行為，依法繼續(xù)履行職責(zé)”的訴訟請求。(2)駁回延吉市人民檢察院“確認(rèn)延吉市環(huán)境保護局作出《2001號處罰決定》后，未依法履行職責(zé)違法”的訴訟請求。(37)吉林省敦化市人民法院(2017)吉2403行初12號行政判決書。延吉市檢察院提起上訴。二審法院認(rèn)為，在不履行法定職責(zé)之訴中，被訴行政機關(guān)是否存在未依法履行法定職責(zé)的違法行為，只是人民法院判斷被訴行政機關(guān)應(yīng)否履行法定職責(zé)的事實基礎(chǔ)和前提，而不能成為單獨的訴請和判項。市檢察院將確認(rèn)“市環(huán)保局未依法履行職責(zé)違法”作為一個單獨的訴訟請求，不符合法律規(guī)定的起訴條件。上訴人市檢察院在原審已經(jīng)撤回要求市環(huán)保局繼續(xù)履行監(jiān)管職責(zé)訴訟請求情況下，仍提起上訴要求本院確認(rèn)“市環(huán)保局作出《2001號處罰決定》后未依法履行職責(zé)違法”，該主張就案涉的環(huán)境公益保護而言并無實際意義。于是，二審法院作出“駁回上訴，維持原判”的判決。(38)延邊朝鮮族自治州中級人民法院(2018)吉24行終114號行政判決書。

在上述兩個案例中，法院一致認(rèn)為，根據(jù)《兩高解釋》第24條和第25條的規(guī)定，人民法院在審理不履行法定職責(zé)的訴訟案件中，作出確認(rèn)違法判決的情形只有兩種，即經(jīng)人民法院審理查明行政機關(guān)存在不履行法定職責(zé)的違法行為，但判決其繼續(xù)履行已無實際意義，以及被訴行政機關(guān)在訴訟中糾正違法行為、依法履行職責(zé)而使人民檢察院的訴訟請求全部實現(xiàn)，人民檢察院變更訴訟請求，請求確認(rèn)原行政行為違法。換言之，檢察機關(guān)只能在訴訟過程中將要求被訴行政機關(guān)繼續(xù)履職的訴訟請求變更為確認(rèn)被訴行政機關(guān)未依法履職的行為違法，而不能在訴訟開始時就將確認(rèn)被告行政機關(guān)的不作為違法作為一項獨立的訴訟請求。理由是，被訴行政機關(guān)是否存在未依法履行法定職責(zé)的違法行為，只是人民法院判斷被訴行政機關(guān)應(yīng)否履行法定職責(zé)的事實基礎(chǔ)和前提，而不能成為單獨的訴請和判項。

五、實證分析的結(jié)論與展望

檢察機關(guān)針對環(huán)境資源行政主管機關(guān)的不作為提起的行政公益訴訟是檢察機關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟的一種，其主要功能和目的在于督促環(huán)境資源行政主管機關(guān)積極全面地履行其監(jiān)督管理職責(zé)，以維護環(huán)境資源的良好狀態(tài)。在現(xiàn)實中，盡管環(huán)境資源損害在一般情況下都是由企事業(yè)單位或個人直接造成的，但其背后或多或少都存在相關(guān)環(huán)境資源行政主管機關(guān)監(jiān)管不力、沒有很好地履行其監(jiān)督管理職責(zé)的因素。針對環(huán)境資源行政主管機關(guān)的不作為提起行政公益訴訟，在一定程度上可以提高司法手段應(yīng)對環(huán)境資源損害的效率，這也是我國環(huán)境公益訴訟制度進一步深入發(fā)展的表現(xiàn)。通過上文的考察，筆者對檢察機關(guān)針對環(huán)境資源行政主管機關(guān)不作為提起的行政公益訴訟作以下幾點總結(jié)和展望：

第一，用以直接確定環(huán)境資源行政主管機關(guān)積極作為職責(zé)的依據(jù)范圍應(yīng)當(dāng)進一步擴展，相關(guān)行政主管機關(guān)的職責(zé)與職權(quán)應(yīng)當(dāng)劃分清楚。從現(xiàn)有的法院判決看，我國檢察機關(guān)針對環(huán)境資源行政主管機關(guān)的不作為提起的行政公益訴訟的理由比較集中，即環(huán)境資源行政主管機關(guān)不履行其法律規(guī)定的監(jiān)督管理職責(zé)和不采取措施實現(xiàn)其作出的行政處罰決定。至于其他判斷行政主管機關(guān)不作為違法的依據(jù)，如行政規(guī)定、行政慣例、行政契約、先行行為等，(39)參見沈巋：《國家賠償法：原理與案例》，北京大學(xué)出版社2011年版，第268-271頁。暫時還沒有成為檢察機關(guān)監(jiān)督環(huán)境行政主管機關(guān)積極履職的理由。隨著我國環(huán)境行政公益訴訟的進一步發(fā)展，檢察機關(guān)借以判斷環(huán)境資源行政主管機關(guān)不作為違法的法律依據(jù)應(yīng)該得到進一步的拓展。并且，針對有些案件中行政主管機關(guān)對自己的職責(zé)認(rèn)識不清以及劃分不清而相互推諉的現(xiàn)象，建議在將來的立法和管理實踐中進一步明確各環(huán)境資源行政主管機關(guān)的職責(zé)范圍。

第二，在環(huán)境資源行政主管機關(guān)不作為違法的判斷標(biāo)準(zhǔn)方面，檢察機關(guān)、環(huán)境資源行政主管機關(guān)和人民法院之間存在不同的認(rèn)識，檢察機關(guān)主要關(guān)注環(huán)境資源損害的事實，環(huán)境資源行政主管機關(guān)主要關(guān)注自身在主觀方面是否存在故意，而法院對檢察機關(guān)和環(huán)境資源行政主管機關(guān)的觀點并沒有統(tǒng)一的認(rèn)可與否的標(biāo)準(zhǔn)，而是綜合考慮各種因素，以判斷環(huán)境資源行政主管機關(guān)是否已恪盡職守。根據(jù)行政法的基礎(chǔ)理論，行政不作為違法的判斷標(biāo)準(zhǔn)一般包括三個方面，即行政主體有特定具體的作為義務(wù)、行政主體有無履行義務(wù)的現(xiàn)實可能和行政主體是否已經(jīng)作為。(40)參見章志遠：《行政法學(xué)總論》，北京大學(xué)出版社2014年版，第229-236頁。對于第一個方面的標(biāo)準(zhǔn)，檢察機關(guān)提起針對環(huán)境資源行政主管機關(guān)的不作為提起行政公益訴訟這一制度已經(jīng)不做嚴(yán)格要求，只要環(huán)境資源行政主管機關(guān)負有作為義務(wù)即可，而不問該作為義務(wù)是抽象的還是具體特定的。這也是由該公益訴訟制度旨在督促環(huán)境資源行政主管機關(guān)履職這一目的所決定的。所以，實踐中判斷環(huán)境資源行政主管機關(guān)的不作為是否違法，重點是看其是否有作為的現(xiàn)實可能以及是否已經(jīng)作為。其中，在判斷環(huán)境資源行政主管機關(guān)是否有作為的現(xiàn)實可能時，應(yīng)當(dāng)考慮不可抗力等客觀不能的情況。也即，由于不可抗力等客觀不能的情況造成的環(huán)境資源行政主管機關(guān)不履行職責(zé)，不應(yīng)構(gòu)成違法不作為。所以，筆者認(rèn)為，環(huán)境資源行政主管機關(guān)只要證明其在主觀方面不存在不履行或怠于履行其監(jiān)督管理職責(zé)的故意，在客觀方面已經(jīng)合法地窮盡了各種行政管理措施，即使受損的環(huán)境資源在檢察建議規(guī)定的時間內(nèi)仍沒有得到全面恢復(fù)，環(huán)境資源行政主管機關(guān)也不應(yīng)被認(rèn)為存在違法不作為。在這種情況下，檢察機關(guān)不應(yīng)提起行政公益訴訟；即使檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，人民法院也應(yīng)認(rèn)可檢察機關(guān)的判斷，如果判決環(huán)境資源行政主管機關(guān)繼續(xù)履職，則該判決沒有實際意義。

第三，對于確認(rèn)環(huán)境資源行政主管機關(guān)不作為違法是否可以成為獨立的訴訟請求和判決內(nèi)容這一問題，盡管從試點實踐開始絕大多數(shù)判例對此持肯定態(tài)度，但筆者更贊同持否定態(tài)度的判例。隨著我國環(huán)境行政公益訴訟實踐的發(fā)展以及制度的不斷成熟，環(huán)境行政公益訴訟制度也需與行政訴訟制度相接洽。針對環(huán)境資源行政主管機關(guān)不作為提起的行政公益訴訟，其目的是要求環(huán)境資源行政主管機關(guān)積極全面地履行職責(zé)，而不在于確認(rèn)其不作為違法，確認(rèn)其不作為違法是判定其積極履職的前提，不應(yīng)成為一項獨立的訴訟請求。如果環(huán)境資源行政主管機關(guān)已經(jīng)積極全面地履行職責(zé)，使得檢察機關(guān)的訴求及訴訟目的達到，另外再要求法院確認(rèn)環(huán)境資源行政主管機關(guān)過去的不作為違法實際上沒有什么意義，也不利于司法資源的節(jié)約。