美國(guó)智庫(kù)以“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”視角評(píng)價(jià)2021財(cái)年美國(guó)國(guó)防預(yù)算申請(qǐng)

張傳良 楊依然

按：近期，新美國(guó)安全中心（CNAS）以“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”視角，對(duì)尚未批復(fù)的2021財(cái)年國(guó)防預(yù)算申請(qǐng)進(jìn)行了系統(tǒng)分析。該智庫(kù)認(rèn)為，美國(guó)國(guó)防部正按照國(guó)防戰(zhàn)略全面推進(jìn)，在追求新的指揮控制和打擊體系結(jié)構(gòu)方面進(jìn)行了重要的投資，但在某些關(guān)鍵推動(dòng)因素上投入不足，這可能會(huì)產(chǎn)生不利影響。美國(guó)未來(lái)幾年的國(guó)防預(yù)算將面臨壓力，但科技投資對(duì)于確保美國(guó)軍事技術(shù)的長(zhǎng)期優(yōu)勢(shì)尤為重要。

主要觀點(diǎn)

跨域作戰(zhàn)概念要求美軍必須能夠在高強(qiáng)度競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，在數(shù)十個(gè)小時(shí)內(nèi)閉環(huán)數(shù)千條殺傷鏈。這就需要充分利用各種來(lái)源的目標(biāo)信息和美軍的打擊資產(chǎn)，建立聯(lián)合、高效的指揮控制規(guī)則。如果美軍要在未來(lái)幾十年內(nèi)戰(zhàn)勝中俄等競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，就不能再基于單一軍種或領(lǐng)域行動(dòng)。

跨域作戰(zhàn)概念的觀點(diǎn)與美國(guó)軍方?jīng)Q定按領(lǐng)域組織預(yù)算的模式形成鮮明對(duì)比。國(guó)防部的投資是按照陸、海、空等作戰(zhàn)域來(lái)制定的，而非真正弄清楚“某種投資決策，如何通過(guò)使用所有領(lǐng)域和軍種的網(wǎng)絡(luò)化資產(chǎn)來(lái)解決戰(zhàn)略或作戰(zhàn)問(wèn)題”。

1.國(guó)防部為閉環(huán)殺傷鏈，在信息環(huán)節(jié)、聯(lián)合全域指揮控制、打擊等方面進(jìn)行投資。

國(guó)防部所做的投資決策必須共同發(fā)揮作用，將國(guó)防部采用“任何傳感器、任何發(fā)射平臺(tái)”作戰(zhàn)和“數(shù)十小時(shí)內(nèi)閉環(huán)數(shù)千條殺傷鏈”的需求變成可行的作戰(zhàn)概念。

閉環(huán)殺傷鏈的第一步是找到目標(biāo)。美國(guó)國(guó)防部對(duì)更具彈性的信息搜集平臺(tái)和手段的投資是滯后的。可將這種能力分解為兩個(gè)主要部分：搜集，處理、使用和傳輸。

美軍的B-52轟炸機(jī)

國(guó)防部必須開(kāi)發(fā)能夠在反介入/區(qū)域拒止環(huán)境下工作的彈性情報(bào)搜集系統(tǒng)。處理、使用和傳輸系統(tǒng)使搜集到的信息變得有意義，并確保這些信息能夠送給適當(dāng)?shù)娜?。目前，信息的處理、使用和傳輸成本高、速度慢、不完整，因此更高效的處理、使用和傳輸信息是?guó)防部涉足人工智能業(yè)務(wù)應(yīng)用的原因之一。

一旦聯(lián)合部隊(duì)找到了目標(biāo)，就需要對(duì)它們進(jìn)行優(yōu)先排序，并針對(duì)它們分配各種打擊資產(chǎn)。指揮、控制和通信組合是將“任何傳感器、任何發(fā)射平臺(tái)”的需求變成現(xiàn)實(shí)的重要一環(huán)。

空軍的聯(lián)合全域指揮控制概念旨在使美國(guó)聯(lián)合部隊(duì)能夠跨域無(wú)縫作戰(zhàn)，允許監(jiān)視戰(zhàn)區(qū)的任何傳感器，將目標(biāo)信息傳遞給射程內(nèi)的任何打擊武器，并通過(guò)聯(lián)合指揮系統(tǒng)進(jìn)行優(yōu)先級(jí)排序。做好聯(lián)合全域指揮控制也許是在未來(lái)與中俄的沖突中獲勝的最關(guān)鍵因素。如果不能有效地將聯(lián)合部隊(duì)的不同要素相互連接起來(lái)，數(shù)字上的兵力結(jié)構(gòu)目標(biāo)就完全沒(méi)有意義。

殺傷鏈的打擊環(huán)節(jié)主要有兩個(gè)部分：有效載荷本身和幫助有效載荷到達(dá)目標(biāo)的運(yùn)載工具。一個(gè)共識(shí)似乎正在形成，那就是混合使用防區(qū)外和防區(qū)內(nèi)的作戰(zhàn)能力是對(duì)付中俄等高端對(duì)手的最佳方法。

在與中俄發(fā)生沖突的情況下，遠(yuǎn)程穿透打擊能力非常重要。如果搭配遠(yuǎn)程穿透武器，B-52轟炸機(jī)應(yīng)該在未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)仍然具備參與高端沖突的能力。

陸軍的遠(yuǎn)程精確火力是陸軍六大現(xiàn)代化優(yōu)先事項(xiàng)之首。此外，還有一些非動(dòng)能打擊的手段，特別是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)空間和電磁頻譜攻擊，這些方式的重要性將隨著時(shí)間的推移而增加。在與中俄等對(duì)手的假想沖突中，電子戰(zhàn)能力是至關(guān)重要的。

2.為了使用作戰(zhàn)概念和武器系統(tǒng)閉環(huán)殺傷鏈，軍方需要投資使能技術(shù)來(lái)使偵察打擊綜合體發(fā)揮作用。

美軍目前的軍力態(tài)勢(shì)、后勤、訓(xùn)練等關(guān)鍵方面仍不適合未來(lái)與中俄等對(duì)手的沖突，國(guó)防部必須加強(qiáng)投資以彌補(bǔ)這些缺陷。2021財(cái)年的國(guó)防預(yù)算申請(qǐng)沒(méi)有達(dá)到軍方在彈性態(tài)勢(shì)、后勤和聯(lián)合訓(xùn)練三個(gè)領(lǐng)域的要求。

國(guó)防部在彈性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資長(zhǎng)期不足。美軍主要從數(shù)量相對(duì)較少、規(guī)模非常大的作戰(zhàn)基地開(kāi)展行動(dòng)。這些大型樞紐也是美國(guó)對(duì)手的絕佳目標(biāo)。解決該問(wèn)題的方案之一是調(diào)整美國(guó)的軍事態(tài)勢(shì)，使部隊(duì)能從更多的地理分布地點(diǎn)行動(dòng)。

亞洲的基地建設(shè)情況比較復(fù)雜?？哲娫谟√貐^(qū)沒(méi)有任何其他的軍事建設(shè)，很難改變對(duì)在核心區(qū)域高效集結(jié)部隊(duì)的依賴。在基地防御方面，2021財(cái)年預(yù)算申請(qǐng)中，防空投資略有增加，但仍低于應(yīng)有水平。

后勤是聯(lián)合部隊(duì)長(zhǎng)期投資不足的領(lǐng)域。國(guó)防部發(fā)現(xiàn)在這一領(lǐng)域還面臨著兩個(gè)新的挑戰(zhàn)。首先，分布式基地化對(duì)后勤系統(tǒng)的要求將更高；其次，中俄等對(duì)手將以美軍從未面對(duì)過(guò)的方式攻擊其后勤基礎(chǔ)設(shè)施。2021財(cái)年的預(yù)算申請(qǐng)并沒(méi)有對(duì)不足之處做出補(bǔ)救。

美國(guó)空軍的空運(yùn)情況不容樂(lè)觀?？紤]到進(jìn)一步分散軍事行動(dòng)的必要性，這些發(fā)展趨勢(shì)與實(shí)際需求是背離的。對(duì)于缺乏可用的空運(yùn)，可能的緩解措施是預(yù)先部署。

要使新生的聯(lián)合作戰(zhàn)概念發(fā)揮作用，需要的不僅僅是開(kāi)發(fā)新概念和采辦程序，還需要強(qiáng)有力的聯(lián)合訓(xùn)練。目前，軍方進(jìn)行的大部分高端訓(xùn)練都是在單一軍種層面進(jìn)行的，沒(méi)有充分考慮到各軍種如何作為一支聯(lián)合部隊(duì)共同作戰(zhàn)。美軍需要更大程度的跨域交互和聯(lián)系，以實(shí)現(xiàn)新型作戰(zhàn)概念發(fā)揮作用所需的軍種整合。

3.2021財(cái)年對(duì)核武器和國(guó)土導(dǎo)彈防御能力的投資與政府的現(xiàn)行戰(zhàn)略和計(jì)劃基本一致。

“三位一體”核力量中的現(xiàn)有系統(tǒng)都將面臨服役壽命到期，已經(jīng)開(kāi)始了結(jié)構(gòu)重組計(jì)劃。仍需要對(duì)現(xiàn)有核武器系統(tǒng)進(jìn)行持續(xù)投資，以確保美國(guó)具備安全、可靠的核威懾能力。

核指揮、控制和通信是一個(gè)重要且急需增加投資的領(lǐng)域。這些系統(tǒng)必須與“三位一體”的核力量一起進(jìn)行現(xiàn)代化。

國(guó)土導(dǎo)彈防御的一個(gè)重要組成部分是國(guó)防部的導(dǎo)彈預(yù)警衛(wèi)星。導(dǎo)彈防御局繼續(xù)投資宙斯盾和薩德系統(tǒng)，以支持戰(zhàn)區(qū)導(dǎo)彈防御任務(wù)，并要求大幅增加高超聲速武器防御預(yù)算，以應(yīng)對(duì)中俄高超聲速武器威脅。

4.為確保美國(guó)軍事技術(shù)的長(zhǎng)期優(yōu)勢(shì)，需要對(duì)科技進(jìn)行持續(xù)的投資。

研發(fā)、試驗(yàn)與鑒定（RDT&E）的優(yōu)先級(jí)與國(guó)防戰(zhàn)略對(duì)軍事技術(shù)優(yōu)勢(shì)削弱的關(guān)注一致。盡管所有類型的RDT&E投資都很重要，但科技投資對(duì)于確保美國(guó)軍事技術(shù)的長(zhǎng)期優(yōu)勢(shì)尤為重要。

考慮到人工智能開(kāi)發(fā)和實(shí)戰(zhàn)化的緊迫性，以及在這一領(lǐng)域要做的大量工作，資金投入應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒€(wěn)定保障。商業(yè)部門在人工智能的發(fā)展上處于領(lǐng)先地位，而商業(yè)部門無(wú)法開(kāi)發(fā)專用軍事技術(shù)。國(guó)防部必須自主做到以下兩點(diǎn)：一是確定并開(kāi)發(fā)人工智能的軍事特定應(yīng)用；二是在存在類似商業(yè)技術(shù)的領(lǐng)域投資，將商業(yè)技術(shù)引入國(guó)防部。目前，國(guó)防部在這兩方面的進(jìn)展太慢。

5.國(guó)防改革、選舉、疫情等因素會(huì)對(duì)未來(lái)幾年的國(guó)防預(yù)算產(chǎn)生重要影響。

在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，國(guó)防開(kāi)支已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)較高水平。未來(lái)幾年的國(guó)防預(yù)算將面臨壓力，被迫削減部分現(xiàn)有項(xiàng)目，用于國(guó)防戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵投資。

國(guó)防部的進(jìn)一步改革是困難的，主要原因有兩點(diǎn)：一是大多數(shù)提高效率的努力都需要前期投資，而這些投資往往不能在短期得到回報(bào)；二是部門效率的提高往往會(huì)轉(zhuǎn)化為工作崗位的流失。

在國(guó)防開(kāi)支可能不增長(zhǎng)或收縮的情況下，國(guó)防部將不得不從現(xiàn)有計(jì)劃內(nèi)抽取資源來(lái)填補(bǔ)未來(lái)若干財(cái)年的漏洞。由于有前途的發(fā)展計(jì)劃必須逐步向生產(chǎn)過(guò)渡，未來(lái)若干財(cái)年這一問(wèn)題只會(huì)愈演愈烈。

特朗普和拜登無(wú)論誰(shuí)當(dāng)選，預(yù)計(jì)國(guó)防開(kāi)支將保持平穩(wěn)或略有下降。一個(gè)由不同的黨派分別控制白宮和參眾兩院的政府將傾向于維持現(xiàn)狀。國(guó)防開(kāi)支未來(lái)幾乎不可能大幅增加。

新冠肺炎可能會(huì)導(dǎo)致國(guó)防開(kāi)支大幅下降，但可能不會(huì)在未來(lái)兩年內(nèi)出現(xiàn)。根據(jù)新冠疫情后經(jīng)濟(jì)衰退的深度和持續(xù)時(shí)間，在未來(lái)更長(zhǎng)的時(shí)間里，國(guó)防開(kāi)支可能會(huì)有收縮壓力。

延伸閱讀

2021財(cái)年美國(guó)國(guó)防預(yù)算重點(diǎn)關(guān)注方向

美國(guó)總統(tǒng)特朗普向國(guó)會(huì)提交的2021財(cái)年預(yù)算要求中，用于國(guó)家安全的預(yù)算為7405億美元，其中7054億美元用于國(guó)防部。2021財(cái)年預(yù)算堅(jiān)定支持實(shí)施《國(guó)防戰(zhàn)略》，這將推動(dòng)國(guó)防部在重新確定資源優(yōu)先級(jí)和轉(zhuǎn)移投資方面的決策，為未來(lái)可能的高端戰(zhàn)爭(zhēng)做好準(zhǔn)備。

該預(yù)算為四個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域提供資源，以建立一支更具殺傷力、更靈活、更具創(chuàng)新性的聯(lián)合部隊(duì)：一是繼續(xù)提高軍事戰(zhàn)備水平，投資于更具殺傷力部隊(duì)的現(xiàn)代化建設(shè)；二是加強(qiáng)聯(lián)盟，深化互操作性，吸引新的合作伙伴；三是改革國(guó)防部，強(qiáng)化績(jī)效和問(wèn)責(zé)制；四是支持服役人員及其家人，將這些人員作為最寶貴的資源。

該預(yù)算側(cè)重于《國(guó)防戰(zhàn)略》在核威懾資產(chǎn)重組和國(guó)土導(dǎo)彈防御方面的優(yōu)先事項(xiàng)，同時(shí)將重點(diǎn)放在網(wǎng)絡(luò)和太空作戰(zhàn)領(lǐng)域以及所有作戰(zhàn)域（空中、陸地、海上、太空和網(wǎng)絡(luò)）的聯(lián)合賦能因素上。它將推動(dòng)5G、微電子、人工智能等多項(xiàng)關(guān)鍵技術(shù)發(fā)展。