政府職能轉(zhuǎn)變視域下的應(yīng)急管理體制轉(zhuǎn)變

孫 瑩

中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110000

一、政府職能轉(zhuǎn)變對應(yīng)急管理的影響

中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會提出建立令人民滿意的服務(wù)型政府，而政府職能轉(zhuǎn)變的頂層設(shè)計是由機(jī)構(gòu)改革開始的。習(xí)近平在十九大報告中指出，為適應(yīng)新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化，要進(jìn)一步深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革。這需要政府減少管制性因素轉(zhuǎn)變成服務(wù)型政府。政府職能包括兩層含義，從職能范圍層面來看并沒有進(jìn)行轉(zhuǎn)變，依然是：政治職能，經(jīng)濟(jì)職能，文化職能，社會職能和生態(tài)職能；從政府能力導(dǎo)向來看，轉(zhuǎn)變十分明顯，由原來的管理轉(zhuǎn)為治理，突出政府的社會服務(wù)職能。應(yīng)急管理是政府對公民的安全進(jìn)行的公共服務(wù)。政府職能轉(zhuǎn)變即要求提升應(yīng)急管理的效率，同時也要提升公民的安全感。日益復(fù)雜的國內(nèi)外環(huán)境使用及管理面臨新的挑戰(zhàn)。在政府職能轉(zhuǎn)變的新要求之下，中央需要更好的統(tǒng)籌，各類機(jī)關(guān)的配置，明確責(zé)任。對于省一級政府，要對職能相近的機(jī)關(guān)進(jìn)行合并或合署辦公。縣級以上地方人民政府，需要更加注重源頭治理，并在全過程，更多的體現(xiàn)服務(wù)性。

二、服務(wù)型政府與應(yīng)急管理在體制上的沖突

（一）應(yīng)急管理作為非常規(guī)管理的特殊性

應(yīng)急管理作為非常規(guī)管理在部分環(huán)節(jié)，尤其是應(yīng)急處置方面，與常規(guī)管理有很大的區(qū)別。以應(yīng)急處置為例，應(yīng)急管理的快速應(yīng)對是衡量管理功效的關(guān)鍵。在應(yīng)對突發(fā)事件的過程中，追求的目標(biāo)不同也造成管理要求與常規(guī)管理有所不同。常規(guī)管理追求效果最大化，應(yīng)急管理追求效率最大化。常規(guī)管理如同陣地戰(zhàn)，而應(yīng)急管理如同搶灘登陸戰(zhàn)。正如在搶灘登陸戰(zhàn)的過程中，灘頭部隊過量消耗彈藥，后勤補(bǔ)給是否規(guī)范等因素的權(quán)重都有明顯的減小。在應(yīng)急管理過程中，以衡量常規(guī)管理的量化指標(biāo)衡量應(yīng)急管理效益，并不十分準(zhǔn)確。

（二）應(yīng)急管理中組織與市場的管理邊界

組織與市場的關(guān)系一直是公共管理討論的熱點，對于應(yīng)急管理的特殊性，組織和市場的平衡點與常規(guī)管理有所不同。應(yīng)急管理邊界應(yīng)更傾向于組織。在我國的政治體制下，中央的統(tǒng)一權(quán)威毋庸置疑。我國的社會主義制度也決定了，突發(fā)事件必須在具有權(quán)威性政府主導(dǎo)下進(jìn)行，而市場的力量更多體現(xiàn)在事后恢復(fù)重建階段。政府職能轉(zhuǎn)變要求市場能在更多的環(huán)節(jié)中提供對組織的支撐，在明確應(yīng)急管理的組織與市場的管理邊界之后，盡量發(fā)揮市場的力量有利于應(yīng)急效率的提升。

三、應(yīng)急管理順應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的原則

（一）公共性原則

應(yīng)急管理作為社會管理的一部分，首先要符合公社會管理的基本原則。公共性是政府進(jìn)行社會管理的核心，現(xiàn)在公共管理更強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)的完成度和民眾的反應(yīng)，這在應(yīng)急管理的輿情引導(dǎo)、信息發(fā)布以及其他各個環(huán)節(jié)都有所體現(xiàn)。衡量政府對某項公共事務(wù)管理的水平，其直接標(biāo)準(zhǔn)就是來自公眾的反饋。我國公民意識的提升也使公共性原則在應(yīng)急管理中的地位更加重要。全國各地發(fā)生的多起“鄰避”群體性事件，其共性在于未及時與民眾進(jìn)行廣泛而有效的溝通。將順應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變和提升管理效率和群眾滿意度進(jìn)行更好的融合需要重新評估公共性風(fēng)險。

（二）成本收益最大化原則

政府管理公共事務(wù)的每一個細(xì)節(jié)會造成資源的浪費和市場的僵化。在應(yīng)急管理中同樣存在政府投入成本過大而效率有限的環(huán)節(jié)。這主要表現(xiàn)在突發(fā)事件的醞釀期和緩解期。在預(yù)防和重建中引入市場力量，有利于實現(xiàn)成本收益最大化原則。成本收益最大化原則，既有利于政府減少不必要的財政開支，也有利于活躍社會主義市場經(jīng)濟(jì)，提升企業(yè)、公益組織及個人參與公共事物的熱情。以成本收益最大化原則為參考的應(yīng)急管理源于西方新公共管理理論與中國實踐的結(jié)合。應(yīng)急管理離不開社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度的支撐，所以成本收益，最大化原則是應(yīng)急管理與市場經(jīng)濟(jì)結(jié)合的必然選擇。

四、應(yīng)急體制機(jī)制適應(yīng)服務(wù)型政府要求的轉(zhuǎn)變

在突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備階段，應(yīng)急管理與服務(wù)型政府的要求結(jié)合的途徑主要表現(xiàn)為風(fēng)險管理。風(fēng)險管理需要對各種突發(fā)事件的風(fēng)險進(jìn)行評估，對可能發(fā)生的風(fēng)險進(jìn)行識別，定期對風(fēng)險源進(jìn)行評估并及時進(jìn)行風(fēng)險處置。這一系列的風(fēng)險管理，先于應(yīng)急管理的監(jiān)控與預(yù)警，是實踐源頭治理的重要手段。在經(jīng)濟(jì)支持方面，引入并推廣巨災(zāi)保險機(jī)制是對突發(fā)事件引發(fā)金融風(fēng)險的重要預(yù)防手段。在突發(fā)事件處置階段，為了更好的將服務(wù)型政府與應(yīng)急管理相結(jié)合，應(yīng)鼓勵社會服務(wù)團(tuán)體加入應(yīng)急管理活動。西方發(fā)達(dá)國家的應(yīng)急管理中，民間組織分擔(dān)政府的公共服務(wù)是經(jīng)過實踐檢驗的合理途徑。目前我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革不斷深化，為我國應(yīng)急管理引入社會服務(wù)團(tuán)體提供了制度層面上的保障。鼓勵社會團(tuán)體參與公共服務(wù)也有利于更好的推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。對于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的災(zāi)后重建，更需要地方政府將災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)全面提升并超越災(zāi)前水平，實現(xiàn)這一目標(biāo)需要更為雄厚的資金作為保障。在我國根據(jù)實際需要進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度的同時，引入民間資本，加強(qiáng)國際合作，提升災(zāi)后重建的質(zhì)量及配套服務(wù)，也是政府職能轉(zhuǎn)變的重要表現(xiàn)。