中國FTA 戰(zhàn)略的實(shí)施策略：來自韓國的經(jīng)驗(yàn)與啟示

梁正瀚1.2

（1.許昌學(xué)院創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)學(xué)院，河南 許昌 461000；2.培材大學(xué)東北亞經(jīng)濟(jì)學(xué)系，韓國 大田 35345）

中國目前已簽署了涉及25 個國家（地區(qū)）的17 個FTA，尚有12 個正在談判的FTA，并且中國—東盟自貿(mào)區(qū)升級《議定書》于2019 年10 月22 日全面生效。然而相比于中國如今“全球貨物貿(mào)易第一大國”的地位來說，中國FTA的發(fā)展還比較落后。而韓國作為世界上唯一和美國、歐盟、中國三大經(jīng)濟(jì)體簽訂了FTA 的國家，并且已經(jīng)在世界范圍內(nèi)形成了以韓國為核心的巨大FTA 網(wǎng)絡(luò)。可以說，韓國在FTA 的發(fā)展上明顯優(yōu)于中國，有很多地方值得中國借鑒。因此，面對多邊貿(mào)易談判停滯不前、貿(mào)易保護(hù)主義抬頭、經(jīng)濟(jì)全球化退潮的局面，處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期的中國更需要積極學(xué)習(xí)韓國FTA 戰(zhàn)略中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，盡可能降低全球化游戲規(guī)則的新變化所帶來的負(fù)面影響，探尋可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，為全球化賦予新的生命與活力。

一、研究現(xiàn)狀

（一）對韓國FTA 戰(zhàn)略的研究

賀平、張弛（2016）認(rèn)為加入TPP 將有助于加速完成韓國的FTA 戰(zhàn)略布局，對其成為地區(qū)一體化的基軸和“全球通商國”的戰(zhàn)略目標(biāo)意義重大，但鑒于選舉周期、產(chǎn)業(yè)沖擊、規(guī)制改革、談判準(zhǔn)備等因素，謹(jǐn)慎行事仍是韓國政府的基本選擇。王煒（2015）從背景、效果及推進(jìn)方向等方面分析了韓國FTA 戰(zhàn)略，認(rèn)為FTA 戰(zhàn)略既是韓國全球和區(qū)域政策整體框架下的具體舉措，也是其推行經(jīng)濟(jì)、政治目標(biāo)的重要載體。認(rèn)為韓國應(yīng)以中韓 FTA 生效為突破口、以RCEP 和TPP 為兩翼、協(xié)調(diào)推進(jìn)韓日、中日韓FTA、著眼長遠(yuǎn)支持亞太自貿(mào)區(qū)（FTAAP）。董思齊（2015）從政治因素對韓國FTA 路線圖進(jìn)行了梳理，認(rèn)為韓國的FTA 政策轉(zhuǎn)變的原因來自內(nèi)部政治的需要。詹小洪（2016）認(rèn)為FTA戰(zhàn)略是韓國經(jīng)濟(jì)堅(jiān)挺的利器，韓國與FTA 伙伴國的貿(mào)易額急劇增加、對FTA 伙伴的外貿(mào)順差不斷擴(kuò)大、使得外國直接投資的急速增加。

（二）對中國FTA 戰(zhàn)略的研究

王中美（2018）認(rèn)為中國 FTA 戰(zhàn)略有許多問題尚未厘清，包括遵循自由貿(mào)易理論還是戰(zhàn)略貿(mào)易理論，是補(bǔ)充多邊還是自成一系，是接受規(guī)則還是創(chuàng)設(shè)規(guī)則，是堅(jiān)持互惠貿(mào)易還是推行競爭性開放，是受外部影響還是內(nèi)部壓力更大等，這些問題需要中國作出戰(zhàn)略選擇。余梅（2017）認(rèn)為中國FTA 戰(zhàn)略選擇一是加強(qiáng)與區(qū)域內(nèi)發(fā)達(dá)國家間的合作，形成整體共識。二是科學(xué)制定FTA 戰(zhàn)略規(guī)劃，全面推進(jìn)FTA 戰(zhàn)略實(shí)施。三是依托東亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，加快確立世界FTA 網(wǎng)絡(luò)格局中的軸心國地位。

二、韓國FTA 戰(zhàn)略發(fā)展特點(diǎn)

（一）明確的發(fā)展規(guī)劃

韓國于2003 年制定了FTA 戰(zhàn)略發(fā)展的路線圖。這個路線圖根據(jù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況確定FTA協(xié)商的先后順序，詳細(xì)地將韓國構(gòu)建戰(zhàn)略的對象國分為三大類型：應(yīng)當(dāng)立即簽署的國家、中期對象國、長期對象國。在政策執(zhí)行過程中，政府也會根據(jù)當(dāng)時的政治經(jīng)濟(jì)形勢及時進(jìn)行調(diào)整，但總體而言，是在路線圖所規(guī)劃的框架下進(jìn)行。

（二）完善的組織機(jī)構(gòu)

1994 年韓國政府將以往分散在外交事務(wù)部、商工資源部、企劃經(jīng)濟(jì)院的對外經(jīng)貿(mào)談判職能整合至“通商產(chǎn)業(yè)部”；1998 年，又將外交部與通商產(chǎn)業(yè)部合并為外交通商部；2004 在外交通商部設(shè)立“自由貿(mào)易協(xié)定局”（FTA 局）；2013 年將原外交通商部的通商職能（對外貿(mào)易）移交并更名為產(chǎn)業(yè)通商資源部；2017 年政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行新一輪改組后，產(chǎn)業(yè)通商資源部負(fù)責(zé)韓國產(chǎn)業(yè)、能源、電力、貿(mào)易、吸引外資以及自貿(mào)區(qū)等對外通商交涉政策，并新增內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)——副部長級的“通商交涉本部”，專門負(fù)責(zé)對外經(jīng)貿(mào)交涉和自貿(mào)協(xié)定談判等業(yè)務(wù)。

在民間組織方面，2004 年韓國全國經(jīng)濟(jì)人協(xié)會、大韓商工會議所等4 個經(jīng)濟(jì)團(tuán)體成立FTA 民間促進(jìn)委員會。該委員會是積極推進(jìn)與其他國家協(xié)商工作的核心支援機(jī)構(gòu)，在努力說服政府、充分聽取各產(chǎn)業(yè)界意見、為協(xié)商取得理想成果等方面發(fā)揮作用。除此之外，還有韓國FTA 產(chǎn)業(yè)協(xié)會、韓國貿(mào)易協(xié)會等組織服務(wù)于韓國的FTA工作。

（三）健全的服務(wù)宣傳網(wǎng)絡(luò)

韓國產(chǎn)業(yè)通商資源部下屬的“FTA 強(qiáng)國”網(wǎng)站，涵蓋關(guān)于韓國已經(jīng)締約的FTA以及尚未締結(jié)的FTA 的最新進(jìn)展，包括簽訂的進(jìn)程、協(xié)議文本、等詳細(xì)資料，并FTA簽約國相關(guān)的法律、法規(guī)及規(guī)章，并對商品的稅則歸類、所適用的原產(chǎn)地規(guī)則等作出詳細(xì)說明。韓國國際貿(mào)易協(xié)會作為進(jìn)出口統(tǒng)計(jì)的官方統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)，在K-STAT 網(wǎng)站上展示1957年以來積累的數(shù)據(jù)和專業(yè)知識，并按年、月、國家、項(xiàng)目等進(jìn)項(xiàng)詳細(xì)的劃分，涵蓋世界各國之間的貿(mào)易狀況和相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，并對韓國FTA簽訂國進(jìn)行了單獨(dú)劃分。

韓國在FTA 簽約國設(shè)立“活用FTA 支援中心”主要提供FTA 優(yōu)惠關(guān)稅及非關(guān)稅貿(mào)易障礙相關(guān)咨詢服務(wù)，促進(jìn)韓國企業(yè)活用FTA；韓國海關(guān)幫助企業(yè)用好FTA 優(yōu)惠政策，例如首爾海關(guān)為幫助轄區(qū)企業(yè)用好FTA 優(yōu)惠政策，切實(shí)降低企業(yè)進(jìn)出口成本，近日開展了“尋找休眠FTA 優(yōu)惠政策活動”。很多進(jìn)口企業(yè)在進(jìn)口中國、越南、新加坡等國產(chǎn)品時，往往不知曉韓國同以上國家簽署的FTA 中有重疊部分，可以選擇幾個FTA 協(xié)定中最低進(jìn)口稅率，從而多繳納了進(jìn)口商品稅。2017 年首爾海關(guān)第一次舉行該項(xiàng)活動，為企業(yè)節(jié)約了3 億韓元的進(jìn)口稅。

三、中國FTA 戰(zhàn)略實(shí)施與發(fā)展

中國自貿(mào)區(qū)建設(shè)啟動相對較晚，2000 年首次對外正式提出自貿(mào)區(qū)建設(shè)構(gòu)想，2001 年中國在《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計(jì)劃綱要》中首次提出“積極參與多邊貿(mào)易體系和國際區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作”，2007 年在中國共產(chǎn)黨十七大報(bào)告中首次將自貿(mào)區(qū)建設(shè)明確為國家戰(zhàn)略。2015 年，中國政府印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》（國發(fā)〔2015〕69 號）詳細(xì)說明中國加快實(shí)施FTA 戰(zhàn)略的總體要求、指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)，戰(zhàn)略布局、建設(shè)路徑、保障體系、支持機(jī)制、組織實(shí)施辦法等具體行動方案，標(biāo)志著中國特色的FTA 戰(zhàn)略理論體系已經(jīng)基本形成，2017 年中國共產(chǎn)黨十九大再次明確“促進(jìn)FTA 建設(shè)，推動建設(shè)開放型世界經(jīng)濟(jì)”的國家戰(zhàn)略目標(biāo)。

（一）中國FTA 的發(fā)展歷程

2002 年，中國與東盟簽署了《中國—東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》（CAFTA），確定此后談判和建設(shè)CAFTA 的基本架構(gòu)。然而，CAFTA 雖是中國第一個洽商的FTA，但并非是第一個建成，因?yàn)橹钡?010 年CAFTA 才正式成立。2003 年，中國內(nèi)地與中國香港簽署了《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（CEPA），且自簽署之日起生效，這是中國第一個FTA 性質(zhì)的貿(mào)易協(xié)定。自此，中國的FTA 建設(shè)進(jìn)入快車道。2019 年10 月17 日，中國與毛里求斯簽署了《中華人民共和國政府和毛里求斯共和國政府自由貿(mào)易協(xié)定》，至此，中國已簽署自貿(mào)協(xié)定17 個，涉及國家（地區(qū)）25 個。

（二）中國FTA 實(shí)施中存在的問題

1.FTA 簽訂數(shù)量較少，貿(mào)易覆蓋率偏低

簽訂協(xié)定的數(shù)量和涉及國家少，而且中國 FTA 簽約對象基本是經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體以及部分發(fā)展中國家，和美國、歐盟等主要經(jīng)濟(jì)體并沒有簽訂 FTA。其次，F(xiàn)TA 涉及領(lǐng)域比較狹窄，從貿(mào)易覆蓋率來看，韓國同其 FTA 伙伴的貿(mào)易占總貿(mào)易量的 67.47%，中國 FTA 貿(mào)易覆蓋占比 40.57% ；從協(xié)議內(nèi)容看，在中國目前的FTA 中，協(xié)議文本主要涉及關(guān)稅等傳統(tǒng)議題，競爭中立、監(jiān)管一致性、中小企業(yè)等新一代 FTA議題涉及較少，實(shí)施內(nèi)容的涵蓋面較窄。

2.企業(yè)FTA 利用率偏低，經(jīng)濟(jì)效應(yīng)較為有限

中國 70%的企業(yè)仍未充分利用 FTA 優(yōu)惠關(guān)稅政策，特別是中小企業(yè)對 FTA 相關(guān)問題的認(rèn)識和了解不足。2016 年湯森路透和畢馬威聯(lián)合調(diào)查發(fā)布的《全球貿(mào)易管理調(diào)查報(bào)告》顯示，中國企業(yè)FTA 利用率為34%，也就是說約有三分之二的企業(yè)沒有能夠充分利用現(xiàn)有FTA 優(yōu)惠政策。盡管中國參與了多個FTA 的簽訂，但相關(guān)優(yōu)惠政策始終無法落地，導(dǎo)致企業(yè)FTA 實(shí)施利用率整體偏低。

3.相應(yīng)制度和服務(wù)支持網(wǎng)絡(luò)不健全

中國商務(wù)部于2008 年開通了“中國自由貿(mào)易區(qū)服務(wù)網(wǎng)”，主要提供了中國FTA 的建設(shè)進(jìn)展和實(shí)施情況，內(nèi)容涵蓋協(xié)定稅率、降稅安排、原產(chǎn)地判定、服務(wù)開放等內(nèi)容，可供企業(yè)和消費(fèi)者查詢和適用自貿(mào)協(xié)定帶來的各種貿(mào)易、投資優(yōu)惠和便利?？梢哉f是中國政府部門較早地提供FTA 服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)平臺。中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會也于2018 年發(fā)布了“中小企業(yè)利用FTA 指南”，并于2019 年開通了FTA 服務(wù)網(wǎng)服務(wù)于外貿(mào)企業(yè)。但是，這些平臺普遍存在內(nèi)容不夠豐富、企業(yè)使用效率低等缺點(diǎn)。在制度上，現(xiàn)在更多的是宏觀層面的戰(zhàn)略，相應(yīng)的FTA 推進(jìn)體制尚未形成制度化，法律制度體系也不夠完善。因此，中國推廣和實(shí)施FTA 需要更廣泛的宣傳渠道、更有針對性的制度安排和更完善的服務(wù)支持網(wǎng)絡(luò)。

四、韓國FTA 戰(zhàn)略對中國的啟示

（一）做好FTA 推進(jìn)規(guī)劃

中國政府印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》中對進(jìn)一步優(yōu)化FTA 建設(shè)布局有了“加快構(gòu)建周邊自由貿(mào)易區(qū)、積極推進(jìn)“一帶一路”沿線自由貿(mào)易區(qū)、逐步形成全球自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)的宏觀規(guī)劃，但是缺乏可執(zhí)行性較強(qiáng)的、較為明確的路線圖和時間表。尤其是要積極推動與主要經(jīng)濟(jì)體的FTA，提高FTA 的經(jīng)濟(jì)覆蓋面。并且要建設(shè)高水平的FTA，要進(jìn)一步提高貨物貿(mào)易開放水平、擴(kuò)大服務(wù)貿(mào)易對外開放、推進(jìn)規(guī)則談判，以促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

（二）設(shè)立專門機(jī)構(gòu)推動FTA 建設(shè)

中國目前尚未設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)推動FTA 的建設(shè)，這方面應(yīng)借鑒韓國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，盡快成立專門的研究和決策機(jī)構(gòu)，深入全面進(jìn)行FTA 相關(guān)研究，同時也要廣泛的邀請諸如行業(yè)協(xié)會商會等社會力量參與，對FTA 談判進(jìn)行風(fēng)險評估并有針對性地解決可能出現(xiàn)的問題，使政策的針對性更強(qiáng)、FTA 建設(shè)的效率更高、推動經(jīng)濟(jì)增長的能力更強(qiáng)。

（三）積極宣傳，提高企業(yè)利用率

通過各種渠道全面、及時、準(zhǔn)確地提供有關(guān)自由貿(mào)易伙伴的貿(mào)易、投資及其他相關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)和政策信息等咨詢服務(wù)，在“中國自由貿(mào)易區(qū)服務(wù)網(wǎng)”等專門網(wǎng)站上增加相應(yīng)的內(nèi)容，開設(shè)關(guān)于FTA 的政策、知識講座，開通服務(wù)熱線解決企業(yè)疑問，讓更多的企業(yè)準(zhǔn)確了解FTA 的關(guān)稅優(yōu)惠措施和原產(chǎn)地操作規(guī)范和流程，提高企業(yè)的利用率，降低企業(yè)貿(mào)易成本，推動對外貿(mào)易發(fā)展。

（四）健全保障體系，完善支持機(jī)制

進(jìn)一步完善相應(yīng)的法律法規(guī)，保持政策穩(wěn)定、透明，在擴(kuò)大開放的同時，有效運(yùn)用相關(guān)協(xié)議的合法權(quán)利，切實(shí)維護(hù)本國企業(yè)的合法權(quán)益，并建立起注重事前預(yù)警的貿(mào)易摩擦應(yīng)對機(jī)制，指導(dǎo)企業(yè)做好貿(mào)易摩擦的處理工作。加強(qiáng)FTA專門人員的培養(yǎng)，為企業(yè)提供針對性的咨詢服務(wù)或者專門培訓(xùn)。建立貿(mào)易援助機(jī)制，對因關(guān)稅減讓受到?jīng)_擊的產(chǎn)業(yè)企業(yè)提供援助，彌補(bǔ)其損失，提升產(chǎn)業(yè)競爭力。