論地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展現(xiàn)狀與轉(zhuǎn)型

黃丹

（中共大連市委黨校法學(xué)教研部，遼寧 大連 116000）

一、地方政府融資平臺(tái)發(fā)展的四個(gè)階段

第一階段：1994-2008 年，為起步發(fā)展階段。1994 年《預(yù)算法》頒布及分稅制改革后，在財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的情況下，地方有限的財(cái)政收入無(wú)法滿足各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資金，融資平臺(tái)成為地方政府財(cái)政收支矛盾的融資代理人。

第二階段：2009-2013 年，為平臺(tái)公司爆發(fā)增長(zhǎng)階段。2008 年，為應(yīng)對(duì)次貸危機(jī)沖擊，中央出臺(tái)了“四萬(wàn)億”投資計(jì)劃，其中地方配套資金2.82 萬(wàn)億元。2009 年，央行和銀監(jiān)會(huì)共同出臺(tái)文件，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。在四萬(wàn)億配套資金需求、國(guó)家政策支持、地方政府資金缺口等多因素推動(dòng)下，各地市級(jí)、區(qū)縣級(jí)融資平臺(tái)遍地開(kāi)花，呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)。

第三階段：2014-2017 年，為平臺(tái)清理整頓、但隱性債務(wù)逆勢(shì)擴(kuò)張的階段。2014年以新《預(yù)算法》與《關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43 號(hào)）出臺(tái)為標(biāo)志，地方融資平臺(tái)進(jìn)行全面規(guī)范期。關(guān)鍵是剝離地方融資平臺(tái)與地方政府的信用、債務(wù)，剝離平臺(tái)企業(yè)的“政府-投資”代理人角色。但是，由于省級(jí)地方政府債券的“開(kāi)前門”舉措難以真正滿足各層級(jí)地方政府的實(shí)際融資需求，導(dǎo)致融資平臺(tái)的融資職能難以真正剝離，地方政府開(kāi)始為該類債務(wù)提供隱性背書(shū)，各類非標(biāo)、違規(guī)PPP、政府購(gòu)買服務(wù)模式應(yīng)運(yùn)而生，此階段部分地方債務(wù)呈現(xiàn)“隱性化”特點(diǎn)。

第四階段：2018 年以來(lái)規(guī)范發(fā)展階段。2018 年中央下發(fā)了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》，對(duì)處置地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)責(zé)機(jī)制進(jìn)行了詳細(xì)部署。在此引領(lǐng)下，各地陸續(xù)開(kāi)始主動(dòng)化解融資平臺(tái)債務(wù)，融資平臺(tái)開(kāi)始進(jìn)入真正市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型階段。中辦、國(guó)辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》，指出將較大幅度增加專項(xiàng)債券規(guī)模，把“開(kāi)大前門”和“嚴(yán)堵后門”協(xié)調(diào)起來(lái)。該舉措將極大解決前期前門不夠大，后門堵不嚴(yán)的問(wèn)題，真正推動(dòng)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

二、地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的方向和路徑

（一）地方政府融資平臺(tái)的定位

第一種模式是，往后退一步，成為一個(gè)特殊目的實(shí)體或者無(wú)融資功能的公益性機(jī)構(gòu)。目標(biāo)就是專門做政府非市場(chǎng)化運(yùn)作的公益項(xiàng)目，資金完全通過(guò)地方政府發(fā)行債券來(lái)籌集，納入財(cái)政預(yù)算管理，出了問(wèn)題由政府兜底。目前，全國(guó)大約10%至20%的城投公司可以采用此種模式。

第二種模式是往前走一步，按照國(guó)企改革的要求，實(shí)施市場(chǎng)化的改革和重組。在剝離政府融資功能后，完成市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型后的融資平臺(tái)，其定位將是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)主體，可以積極參與政府市場(chǎng)化運(yùn)作的公益性項(xiàng)目和非公益性項(xiàng)目。依托自身在城市基礎(chǔ)設(shè)施及運(yùn)營(yíng)服務(wù)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)及資源稟賦，這類融資平臺(tái)仍將在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善城市功能、促進(jìn)民生改善的進(jìn)程中扮演重要角色。

（二）地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的路徑

第一條路徑：重組整合。根據(jù)“產(chǎn)業(yè)相近程度、業(yè)務(wù)相關(guān)度以及是否提高管理協(xié)同度”原則，可以對(duì)平臺(tái)公司進(jìn)行重組整合，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，提升經(jīng)營(yíng)實(shí)力。重組整合通常包括三種形式：一是同類合并，組建新的綜合性控股平臺(tái)。對(duì)于轄區(qū)內(nèi)擁有眾多平臺(tái)公司，而且資質(zhì)較差、層級(jí)較低的地區(qū)，可以將業(yè)務(wù)相關(guān)的平臺(tái)公司合并，既可以發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，增強(qiáng)整體實(shí)力，提升市場(chǎng)認(rèn)可度；又可以減少平臺(tái)數(shù)量，降低相互競(jìng)爭(zhēng)，避免資源浪費(fèi)。二是以大并小，做大做強(qiáng)平臺(tái)企業(yè)。主要依托綜合實(shí)力強(qiáng)的大型融資平臺(tái)，通過(guò)股權(quán)劃撥，對(duì)其他平臺(tái)進(jìn)行合并。相比于組建新的企業(yè)，這種模式既在實(shí)務(wù)中更易操作，也有助于落實(shí)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型意圖，還能夠?qū)崿F(xiàn)大型平臺(tái)多元化布局，并通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈整合，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。

第二條路徑：資產(chǎn)盤活。平臺(tái)公司往往擁有龐大的存量資產(chǎn)，可以通過(guò)各種途徑予以盤活，提升效益產(chǎn)出，有助于改善經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流，增強(qiáng)盈利能力。資產(chǎn)盤活通常包括兩種方式：一是用市場(chǎng)化方式進(jìn)行挖掘，提高存量資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率，增加經(jīng)濟(jì)收入。二是通過(guò)出售、轉(zhuǎn)讓、拍賣、租賃、資產(chǎn)證券化（ABS）、移交-經(jīng)營(yíng)-移交（TOT）等，解決由于投資基數(shù)大、投資期限長(zhǎng)導(dǎo)致的現(xiàn)金流時(shí)間錯(cuò)配，將未來(lái)可預(yù)期現(xiàn)金流提前變現(xiàn)，提升償債能力與再投資能力。

第三條路徑：資源引入。通過(guò)引入外部?jī)?yōu)質(zhì)資源，發(fā)揮帶動(dòng)效應(yīng)，改善經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流，增強(qiáng)公司盈利能力。資源引入通常包括兩種方式：一是政府協(xié)調(diào)、整合轄區(qū)內(nèi)資源，將優(yōu)質(zhì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、國(guó)有企業(yè)股權(quán)類資產(chǎn)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等注入平臺(tái)公司，實(shí)現(xiàn)持續(xù)、穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流入。二是引入民間資金等社會(huì)資本，對(duì)平臺(tái)公司實(shí)施混改，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，優(yōu)化公司治理機(jī)制，發(fā)揮戰(zhàn)略協(xié)同作用，激發(fā)經(jīng)營(yíng)活力，促進(jìn)提質(zhì)增效。

平臺(tái)公司完成市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型之后，將按照各自行業(yè)規(guī)律，聚焦主業(yè)、適度多元，進(jìn)一步提升可持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力，實(shí)現(xiàn)從“土地運(yùn)作模式”向“產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)與資本經(jīng)營(yíng)兩翼齊飛模式”轉(zhuǎn)變。