網(wǎng)格化管理在基層治理的創(chuàng)新
——某市“一體兩翼”模式的調(diào)查研究

黃 江 何曰技

1.中共樂(lè)清市委黨校，浙江 樂(lè)清 325600；2.浙江省樂(lè)清市柳市鎮(zhèn)政府，浙江 樂(lè)清 325600

一、“一體兩翼”模式的治理背景

目前，網(wǎng)格化管理歷經(jīng)十多年的發(fā)展，已經(jīng)成為一種具有中國(guó)特色社會(huì)主義的基層社會(huì)治理模式。黨的十九屆四中全會(huì)聚焦于國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)，堅(jiān)持以解決實(shí)際問(wèn)題為導(dǎo)向，推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化，遵循共建、共治、共享原則，大力發(fā)展合作治理、共同治理機(jī)制，積極探索自主治理機(jī)制。

某市作為改革開(kāi)放的前沿陣地，也被稱(chēng)為“中國(guó)電器之都”，商貿(mào)歷史悠久、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。作為全國(guó)首批中小城市綜合改革試點(diǎn)鎮(zhèn)、中國(guó)特色小鎮(zhèn)，目前正處于加快轉(zhuǎn)型發(fā)展的機(jī)遇期，也是各種矛盾沖突爆發(fā)的凸顯期，表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是社會(huì)矛盾糾紛交織疊加。近年來(lái)，隨著某市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中心工作開(kāi)展以及多個(gè)重大項(xiàng)目建設(shè)落地，因大拆大整、企業(yè)金融風(fēng)波、村社規(guī)模優(yōu)化調(diào)整等產(chǎn)生的各種新舊社會(huì)矛盾相互交織，影響了社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。二是公共安全隱患量大面廣。某市車(chē)輛基數(shù)大，道路交通安全存在不少薄弱環(huán)節(jié)；居住出租房、合用場(chǎng)所3.2 萬(wàn)多戶，消防安全隱患動(dòng)態(tài)管控壓力大；大量的?；菲髽I(yè)、渉爆粉塵企業(yè)未能全面落實(shí)安全生產(chǎn)監(jiān)管任務(wù)。三是隱蔽戰(zhàn)線斗爭(zhēng)日趨激烈。筆者于2019 年5 月、10 月期間先后到某市鎮(zhèn)政府的綜合治理部門(mén)以及社區(qū)、村委等開(kāi)展了調(diào)研，并對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、城管執(zhí)法人員、村社干部進(jìn)行了重點(diǎn)訪談，具體考察了基層社會(huì)治理和網(wǎng)格化管理的具體實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)。2017 年以來(lái)，某市建成以鎮(zhèn)黨委、政府為基層社會(huì)穩(wěn)定責(zé)任主體、以全科網(wǎng)格防火機(jī)制和“一三五”應(yīng)急聯(lián)動(dòng)處置滅火機(jī)制為兩翼的“一體兩翼”工作體系。

二、“一體兩翼”模式的運(yùn)行機(jī)制

（一）網(wǎng)格化管理的黨政嵌入機(jī)制

黨政嵌入是綜合網(wǎng)格化管理的核心環(huán)節(jié)。城市管理涉及多個(gè)部門(mén)，因此具有多重“委托—代理”的特征。為此，某市在推進(jìn)城市網(wǎng)格化管理時(shí)通過(guò)成立網(wǎng)格化管理的領(lǐng)導(dǎo)小組，將鎮(zhèn)政府的黨政班子成員包含在內(nèi)，塑造了非正式制度層面的“委托—代理”關(guān)系，治理主體間形成了“矩陣式結(jié)構(gòu)”。領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)綜合網(wǎng)格化管理工作進(jìn)行全面直接的領(lǐng)導(dǎo)，各個(gè)部門(mén)或責(zé)任主體直接對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組服從，減少了信息不對(duì)稱(chēng)帶來(lái)的協(xié)同治理困難。

（二）切實(shí)發(fā)揮全科網(wǎng)格的源頭防火作用

通過(guò)科學(xué)劃分網(wǎng)格、組建網(wǎng)格員隊(duì)伍、嚴(yán)格網(wǎng)格員考核管理等環(huán)節(jié)，某市初步建立起以信息采集為主，兼顧服務(wù)管理功能的全科網(wǎng)格工作體系，全力打造全科網(wǎng)格2.0 升級(jí)版。

1.優(yōu)化網(wǎng)格設(shè)置。劃分網(wǎng)格是網(wǎng)格化管理的準(zhǔn)備工作。某市在網(wǎng)格化管理實(shí)施前，首先進(jìn)行了信息摸排，針對(duì)原有網(wǎng)格劃分中出現(xiàn)的網(wǎng)格工作量不均、網(wǎng)格數(shù)量過(guò)多不便管理等問(wèn)題，根據(jù)地理空間和社情復(fù)雜程度，對(duì)全鎮(zhèn)原有各網(wǎng)格工作量進(jìn)行測(cè)算，突破以往“一個(gè)村居至少設(shè)立一個(gè)網(wǎng)格”的固有思路，以實(shí)際網(wǎng)格工作量為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)二類(lèi)網(wǎng)格和部分工作量較少的一類(lèi)網(wǎng)格進(jìn)行撤并，將原有305 個(gè)網(wǎng)格調(diào)整為248 個(gè)，使網(wǎng)格設(shè)置更加合理。

2.優(yōu)化采集清單。信息采集是網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)工作。由于網(wǎng)格員對(duì)全科網(wǎng)格信息采辦清單無(wú)法全部深度排查，某市開(kāi)展了“數(shù)字城管”建設(shè)工作，利用“數(shù)字城管”系統(tǒng)將網(wǎng)格內(nèi)的治理對(duì)象進(jìn)行編碼、定位和監(jiān)控，賦予“身份標(biāo)識(shí)”。并將其中與基層矛盾糾紛、治安安全隱患相關(guān)的15 項(xiàng)內(nèi)容列為信息采集基本性內(nèi)容，組織網(wǎng)格員對(duì)社會(huì)治理重點(diǎn)群體相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行深度排查，實(shí)現(xiàn)全科網(wǎng)格工作體系從廣角鏡式的全方位信息采集向聚焦鏡式的重點(diǎn)問(wèn)題采集轉(zhuǎn)變。

3.優(yōu)化前端處置。前端處置是網(wǎng)格化管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。針對(duì)各職能站所與網(wǎng)格具體工作相對(duì)剝離的問(wèn)題，某市確定公安、行政執(zhí)法、市場(chǎng)監(jiān)管等職能站所業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、政策水平高的173 名工作人員擔(dān)任部門(mén)入格員，直接負(fù)責(zé)相應(yīng)條線上的網(wǎng)格業(yè)務(wù)工作。建立定期網(wǎng)格聯(lián)合巡查制度，確定每周二、周四為部門(mén)聯(lián)合入格重點(diǎn)巡查日。對(duì)于在聯(lián)合巡查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，能夠現(xiàn)場(chǎng)處置的，由部門(mén)入格員現(xiàn)場(chǎng)認(rèn)領(lǐng)處置并及時(shí)反饋處置結(jié)果；不能當(dāng)場(chǎng)處置的，進(jìn)入基層社會(huì)治理“四個(gè)平臺(tái)”流轉(zhuǎn)，由鎮(zhèn)綜合信息指揮室牽頭督辦，避免問(wèn)題積案的形成。

4.優(yōu)化隊(duì)伍管理。隊(duì)伍建設(shè)是網(wǎng)格化管理的保障力量。整合網(wǎng)格內(nèi)各方力量，建立包括信息員、平安志愿者在內(nèi)的網(wǎng)格化管理服務(wù)隊(duì)伍，形成專(zhuān)群結(jié)合、群防群治的有效力量。對(duì)部門(mén)入格員每月巡查進(jìn)行定期督查考核，并將考核結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)干部任用、職能站所“萬(wàn)人評(píng)議基層站所”活動(dòng)結(jié)合起來(lái)。在原有專(zhuān)職網(wǎng)格員考核細(xì)則和星級(jí)考評(píng)辦法基礎(chǔ)上，進(jìn)一步突出“按質(zhì)計(jì)酬”導(dǎo)向，拉大網(wǎng)格員優(yōu)劣檔次差距。對(duì)于工作落實(shí)不到位、階段性考核多次位列末尾的專(zhuān)職網(wǎng)格員，及時(shí)進(jìn)行清退。

（三）全面提升一三五應(yīng)急處置機(jī)制滅火能力

預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)分別對(duì)應(yīng)減災(zāi)（Reduction）、備災(zāi)（Readiness）、救災(zāi)（Response）和消災(zāi)（Recovery）各個(gè)環(huán)節(jié)的要求，構(gòu)成了發(fā)達(dá)國(guó)家危機(jī)管理的基本鏈環(huán)。因此在前期工作基礎(chǔ)上，某市創(chuàng)新“一三五”機(jī)制滅火新對(duì)策，不斷完善和提升軟硬件建設(shè)。

1.健全制度機(jī)制。持續(xù)完善《某市鎮(zhèn)突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)處置預(yù)案》，根據(jù)實(shí)際處置經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)調(diào)整，從事件處置的“事前、事中、事后”三個(gè)角度考慮，對(duì)涉穩(wěn)突發(fā)事件處置的組織機(jī)構(gòu)、部門(mén)分工、工作流程、實(shí)施保障等工作不斷優(yōu)化，完善《涉穩(wěn)信息收集整合研判機(jī)制》、《應(yīng)急處置力量整合調(diào)度機(jī)制》、《后續(xù)化解穩(wěn)控機(jī)制》等三項(xiàng)機(jī)制，使突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置各個(gè)環(huán)節(jié)的銜接更加順暢、各類(lèi)突發(fā)事件處置更加穩(wěn)健。

2.提升實(shí)戰(zhàn)能力。一是從利于實(shí)戰(zhàn)指揮角度出發(fā)，對(duì)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)處置指揮中心人員配置和分工進(jìn)行重新調(diào)整；二是將綜合應(yīng)急處置隊(duì)伍明確為“4+X”的形式，即由公安、鄉(xiāng)鎮(zhèn)專(zhuān)職特勤（聘用退伍軍人）、職能站所、藍(lán)天救援隊(duì)等平安志愿者4 支應(yīng)急力量和其他X 支增派力量，同時(shí)定期組織演練；三是撥付專(zhuān)項(xiàng)資金，設(shè)立應(yīng)急保障庫(kù)，配置了防爆頭盔、盾牌、無(wú)人機(jī)、單兵音視頻傳輸記錄儀等設(shè)備，并對(duì)損壞裝備進(jìn)行及時(shí)補(bǔ)充和更換。

3.完善處置流程。在某市統(tǒng)一規(guī)定的非正常死亡、征地拆遷、勞資糾紛、公共安全、特定訴求群體等五類(lèi)流程基礎(chǔ)上，結(jié)合醫(yī)療糾紛、鄰避糾紛2 類(lèi)突發(fā)事件處置流程，制定流程圖表，對(duì)時(shí)間、人員、步驟、注意事項(xiàng)等內(nèi)容進(jìn)行逐一明確，確保應(yīng)急時(shí)能熟練使用。例如非正常死亡突發(fā)事件處置流程，公安增援力量要在10 分鐘內(nèi)趕到現(xiàn)場(chǎng)，應(yīng)急特勤隊(duì)、司法分局、相關(guān)事權(quán)單位一般要在15 分鐘內(nèi)（最長(zhǎng)不超30分鐘）到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，配合現(xiàn)場(chǎng)公安穩(wěn)控和疏導(dǎo)化解工作。

三、“一體兩翼”模式的實(shí)踐效果

從實(shí)踐效果來(lái)看，隨著“一體兩翼”管理機(jī)制的不斷推進(jìn)，某市政府對(duì)基層社會(huì)的治理能力得到了極大的提升，治安形勢(shì)大為好轉(zhuǎn)。一是案件數(shù)量不斷下降。2019年，各類(lèi)案件發(fā)案數(shù)與去年同期下降8.7%，火警數(shù)同比去年下降20.7%。二是信息掌握更加全面。2019 年，全鎮(zhèn)共上報(bào)處理各類(lèi)動(dòng)態(tài)苗頭信息233916條，其中矛盾糾紛105453條，治安、安全隱患39097條，涉及中心工作1842條，其他信息1701條，即時(shí)辦結(jié)率100%。三是應(yīng)急機(jī)制更加順暢。2019 年，成功處置了各類(lèi)涉穩(wěn)事件3 起，其中已發(fā)未燃事件3 起，已燃未擴(kuò)事件0起，未發(fā)生群體性惡性事件和個(gè)人極端事件。

從社會(huì)管理的實(shí)踐來(lái)看，良好的社會(huì)秩序建立需要政府管理與群眾自治的緊密結(jié)合，需要政府主體、社會(huì)組織和公眾的相互協(xié)作和共同努力。因此，“一體兩翼”模式推進(jìn)過(guò)程中，需要沿著社會(huì)治理的改革方向，不斷強(qiáng)化網(wǎng)格化管理精細(xì)化、動(dòng)態(tài)化管理的特征，不斷適時(shí)進(jìn)行城鎮(zhèn)突發(fā)性危機(jī)處理機(jī)制的創(chuàng)新。但就目前而言，在原有網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)上推進(jìn)“一體兩翼”社會(huì)治理模式還有諸多問(wèn)題值得進(jìn)一步的探討。