農(nóng)村留守兒童權(quán)益保障問題研究

王 悅 悅

(中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410083)

在我國社會(huì)化轉(zhuǎn)型和城市化進(jìn)程中，農(nóng)民工總量一直在持續(xù)增加， 2019年達(dá)到了29 077萬人[1]，作為與農(nóng)民工群體具有很強(qiáng)相關(guān)性的農(nóng)村留守兒童的數(shù)量同樣也不容忽視。在農(nóng)村留守兒童問題日益顯露和嚴(yán)重之后，國家、各級政府以及社會(huì)各界力量都在為建立健全農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)制度體系作出努力。

一、農(nóng)村留守兒童現(xiàn)狀

近年來，頻頻在報(bào)端看到農(nóng)村留守兒童人身財(cái)產(chǎn)等權(quán)益受到侵害的案例，圍繞在農(nóng)村留守兒童身上的心理健康問題、人身安全問題以及受教育權(quán)被侵害問題讓人揪心。

根據(jù)2019年度 《中國留守兒童心靈狀況白皮書》的調(diào)查，留守兒童的心理健康水平、學(xué)習(xí)成績和性格養(yǎng)成與非留守兒童相比更容易出現(xiàn)問題，根據(jù)對江西、安徽和云南三省的實(shí)證數(shù)據(jù)分析結(jié)果，被調(diào)查地區(qū)的兒童遭受軀體暴力、精神暴力、性暴力和忽視四類暴力的發(fā)生率多達(dá) 65.1%、91.3%、30.6%和40.6%，其中，有13.7%的兒童遭受四重暴力[2]。大量農(nóng)村留守兒童無法正常獲得家庭教育，導(dǎo)致了心理問題突出、性格成長偏激、兒童犯罪和兒童被侵害案件多發(fā)、校園暴力事件不斷等一系列重大的社會(huì)問題[3]。

陪伴是維系包括農(nóng)村留守兒童在內(nèi)的所有孩子心理健康的重要元素，缺少父母陪伴的孩子會(huì)更大概率地被孤獨(dú)威脅。有父母長期陪伴的兒童能夠從父母那里獲得充分的支持，產(chǎn)生心理問題后能夠得到父母及時(shí)的疏導(dǎo)，更容易擁有安全感和確立對自己的積極評價(jià)，從而擁有較高的自尊自信水平和維持健康的心理狀態(tài)。農(nóng)村留守兒童與父母相處的時(shí)間較短，見面次數(shù)不多甚至不能見面，導(dǎo)致其自尊自信水平顯著低于其他兒童，較容易產(chǎn)生心理問題。

根據(jù)最新發(fā)布的《中國兒童福利與保護(hù)政策報(bào)告(2019)》顯示，我國697萬名農(nóng)村留守兒童的96%由(外)祖父母隔代照料，剩余4%為親友照料[4]。目前農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)的形式主要有隔代監(jiān)護(hù)、單親監(jiān)護(hù)、親戚監(jiān)護(hù)、同輩監(jiān)護(hù)和自我監(jiān)護(hù)，而且在農(nóng)村留守兒童中,絕大多數(shù)是單親監(jiān)護(hù)或隔代監(jiān)護(hù)[5]。在我國監(jiān)護(hù)制度不完善和祖父母擔(dān)任主要監(jiān)護(hù)人的背景下，因監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)或監(jiān)護(hù)人防范危險(xiǎn)能力較弱的原因，缺少有效監(jiān)護(hù)的農(nóng)村留守兒童除了有心理健康問題之外，人身安全問題同樣層出不窮。

在日常生活中,農(nóng)村留守兒童很容易淪為犯罪分子的侵害對象。根據(jù)公安部的統(tǒng)計(jì)結(jié)果和發(fā)布的信息顯示， 農(nóng)村“留守兒童”已成為受各類犯罪侵犯的高危人群,其中，留守女孩容易成為性侵犯的對象，代養(yǎng)人侵犯“留守兒童”人身權(quán)利的事件時(shí)有發(fā)生[6]。農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護(hù)人多為(外)祖父母，防范危險(xiǎn)能力弱，導(dǎo)致留守兒童成為被拐賣的重要目標(biāo)，極容易發(fā)生留守兒童被拐事件。此外，相當(dāng)一部分農(nóng)村留守兒童因缺少有效的監(jiān)護(hù)而發(fā)生車禍、溺水等意外事故而受傷甚至死亡。

教育權(quán)和發(fā)展權(quán)息息相關(guān)，為保障兒童的受教育權(quán)，國家出臺(tái)《義務(wù)教育法》推行九年義務(wù)教育，但農(nóng)村留守兒童的受教育情況卻不容樂觀。首先，因在學(xué)習(xí)上缺少父母有效的監(jiān)督，留守兒童的學(xué)習(xí)成績普遍較差，輟學(xué)率也比較高。其次，在快速城市化過程中，一些地方將“學(xué)校進(jìn)城” 作為施政目標(biāo)，大規(guī)模撤并農(nóng)村學(xué)校，不僅高中進(jìn)城，初中也進(jìn)入縣城，鄉(xiāng)村中小學(xué)開始大撤并，鄉(xiāng)村學(xué)校正靜悄悄地走向集體消亡[7]。這意味著農(nóng)村留守兒童在農(nóng)村可以享受到的教育資源大大減少。同時(shí)，因家庭沒有經(jīng)濟(jì)能力負(fù)擔(dān)農(nóng)村留守兒童在父母務(wù)工所在地上學(xué)的費(fèi)用以及城鄉(xiāng)存在戶籍壁壘的原因，進(jìn)一步壓縮了農(nóng)村留守兒童受教育的機(jī)會(huì)，長此以往發(fā)展，留守兒童的發(fā)展權(quán)勢必會(huì)受到影響。農(nóng)村留守兒童面臨的問題復(fù)雜嚴(yán)重，被社會(huì)各界所重視，值得肯定的是，在國家和各地區(qū)采取了多種措施之后，農(nóng)村留守兒童數(shù)量總體呈減少趨勢，根據(jù)民政部公布的數(shù)據(jù)，2016年農(nóng)村留守兒童數(shù)量尚有902萬余名，2018年已降低至697萬，減幅達(dá)22.7%。

二、保障農(nóng)村留守兒童權(quán)益的重要法律政策和地方措施

(一)重要的法律與政策

近年來，為了保障農(nóng)村留守兒童的各項(xiàng)權(quán)益， 2006年國家分別對《未成年人保護(hù)法》和《義務(wù)教育法》作出了修改，加強(qiáng)了對農(nóng)村留守兒童受教育權(quán)的法律保障，明確規(guī)定了農(nóng)民工流入地政府在解決隨遷的農(nóng)民工子女在城市的受教育問題的責(zé)任。對于不能跟隨父母進(jìn)城的農(nóng)村留守兒童，《未成年人保護(hù)法》第16條規(guī)定了委托監(jiān)護(hù)制度，當(dāng)農(nóng)村留守兒童的父母因外出務(wù)工不能履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)，要委托有監(jiān)護(hù)能力的其他成年人代為監(jiān)護(hù)。

此外，國務(wù)院和各部委不斷出臺(tái)文件和措施，2016年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》(下文簡稱《工作意見》)，這是第一份由國務(wù)院發(fā)布的旨在全面系統(tǒng)的解決農(nóng)村留守兒童問題的文件，明確了保護(hù)農(nóng)村留守兒童的制度政策和工作機(jī)制，留守兒童問題在各個(gè)方面開始受到前所未有的高度重視。[8]《工作意見》中把“加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作、維護(hù)未成年人合法權(quán)益”作為各級政府、全社會(huì)和家庭的共同責(zé)任，民政部門被明確為保護(hù)農(nóng)村留守兒童權(quán)益的牽頭部門?？偟膩碚f，對于農(nóng)村留守兒童問題的解決，國家更多是采取在宏觀層面制定法律、完善制度和利用財(cái)稅政策引導(dǎo)等措施，而具體如何解決問題需要各地方政府去積極落實(shí)。

(二)重要的地方文件與措施

在2016年國務(wù)院發(fā)布《工作意見》之后，目前全國已經(jīng)有20多個(gè)省(區(qū)、市)根據(jù)《工作意見》的要求建立了農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作聯(lián)席會(huì)議制度，同時(shí)，各省(區(qū)、市)根據(jù)《工作意見》的精神和內(nèi)容，制定了地方關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的實(shí)施意見。其中，作為留守兒童大省的安徽、湖南、河南和陜西采取的措施更為豐富。

安徽省在《安徽省未成年人保護(hù)條例》中制定專門的條款保障農(nóng)村留守兒童的權(quán)益。政府在績效考核中將農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛保護(hù)工作納入考核范圍，在政府購買服務(wù)目錄中增加農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作內(nèi)容，同時(shí)支持社會(huì)各界組織開展關(guān)愛農(nóng)村留守兒童的活動(dòng)。此外，安徽省教育廳在2018年發(fā)布的《安徽省2018年普通中小學(xué)招生入學(xué)工作實(shí)施方案》提出要全面建立以居住證為主要依據(jù)的隨遷子女入學(xué)政策，只要是持有安徽省居住證人員的適齡子女，都可以在居住地接受義務(wù)教育，保護(hù)了隨遷子女的受教育權(quán)。

湖南省把保障農(nóng)村留守兒童權(quán)益工作放在重要位置，2016年，湖南省政府建立了由26個(gè)職能部門組成的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作部門聯(lián)席會(huì)議制度，并出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》，對建立留守兒童關(guān)愛保護(hù)機(jī)制做了詳細(xì)規(guī)定，強(qiáng)化督促考核機(jī)制，在對市州黨委政府的綜治考評和全省績效考核、民政重點(diǎn)工作評估和“五化民政”示范創(chuàng)建考評中納入留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作成效這一指標(biāo)。大力建設(shè)留守兒童之家，并且專門出臺(tái)了《湖南省農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)機(jī)構(gòu)(兒童之家)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，目前湖南省有14個(gè)市州和部分縣市區(qū)新建和改造了一批設(shè)施完善、功能齊全、環(huán)境良好的兒童福利機(jī)構(gòu)。

河南省在《河南省未成年人保護(hù)條例》修訂案中明確了政府對留守兒童應(yīng)盡的保護(hù)職能。陜西省有針對性地分別對未登記戶籍、處于困境、輟學(xué)和無人監(jiān)護(hù)或父母一方無監(jiān)護(hù)能力的四類農(nóng)村留守兒童，采取了進(jìn)行全方位的摸排、信息核查以及進(jìn)一步明確監(jiān)護(hù)人等措施。

三、農(nóng)村留守兒童權(quán)益保障體系存在的問題

(一)法律制度規(guī)定不健全

國務(wù)院出臺(tái)的《工作意見》較為全面地規(guī)定了如何保障農(nóng)村留守兒童權(quán)益，但是在效力層級上，國家沒有出臺(tái)保障農(nóng)村留守兒童權(quán)益的專門性法律?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》和《義務(wù)教育法》等法律對農(nóng)村留守兒童權(quán)益保障的規(guī)定并不全面，許多重要的制度都存在立法空白，例如，對保障農(nóng)村留守兒童權(quán)益至關(guān)重要的委托監(jiān)護(hù)制度、委托監(jiān)護(hù)的監(jiān)督制度以及留守兒童專門經(jīng)費(fèi)劃撥制度等都尚未建立。農(nóng)村地區(qū)存在針對廣大農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、五保制度等社會(huì)保障制度，唯獨(dú)沒有建立針對留守兒童生活保障的社會(huì)保障制度[9]。

在農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護(hù)制度規(guī)定方面，我國立法中關(guān)于留守兒童的監(jiān)護(hù)以及對監(jiān)護(hù)人監(jiān)督制度的規(guī)定非常有限，僅在《民法總則》和《未成年人保護(hù)法》等法律中圍繞撤銷怠于履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害被監(jiān)護(hù)未成年人合法權(quán)益等的監(jiān)護(hù)人的資格問題作出了規(guī)定。近年來不斷有學(xué)者提出規(guī)范和完善未成年人監(jiān)護(hù)和監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度，國家也在完善制度方面采取了行動(dòng)，在《民法總則》新增加了國家監(jiān)護(hù)制度，但是關(guān)于委托監(jiān)護(hù)制度和監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度仍沒有具體操作方法。此外，現(xiàn)行法律對農(nóng)村留守兒童的父母長期外出務(wù)工時(shí)如何解決監(jiān)護(hù)問題、監(jiān)護(hù)人有無監(jiān)護(hù)能力的判斷標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督主體如何行使監(jiān)督權(quán)以及受委托監(jiān)護(hù)人不履行委托監(jiān)護(hù)職責(zé)或侵害被監(jiān)護(hù)人權(quán)益時(shí)的法律責(zé)任都沒有作出規(guī)定。

在鄉(xiāng)村學(xué)校受城市化的影響，導(dǎo)致農(nóng)村留守兒童的受教育權(quán)逐漸被擠壓的背景下，我國現(xiàn)行法律對農(nóng)村留守兒童受教育權(quán)的保護(hù)力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，城鄉(xiāng)二元戶籍制度也在阻礙隨父母進(jìn)城的農(nóng)村留守兒童受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)，與此同時(shí)，農(nóng)村留守兒童不能享受到和城市居民一樣的醫(yī)療和社會(huì)保障，面對此種困境，需要法律進(jìn)行完善來保護(hù)農(nóng)村留守兒童的各項(xiàng)權(quán)益。

(二)地區(qū)資源和政策工具的利用不合理

因地制宜發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)是從根本上減少農(nóng)村留守兒童數(shù)量的重要途徑，卻很少被各地方政府重視。許多農(nóng)村地區(qū)有著豐富的勞動(dòng)力、土地或自然資源等優(yōu)勢，適宜發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，有的農(nóng)村地區(qū)有著悠久的歷史和優(yōu)美的自然景觀，適宜發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)。如果對這些資源做到因材施教和因地制宜，必然能帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)村地區(qū)豐富的資源是發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，合理的政策是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障和助推器。這意味著選擇科學(xué)合理的政策工具可以最大限度地發(fā)揮地區(qū)資源優(yōu)勢，而目前沒有充分合理地利用政策工具，導(dǎo)致僅有較少地區(qū)因地制宜發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興。

(三)采取的措施體系化、專業(yè)化程度不足

第一，已經(jīng)采取的各類對農(nóng)村留守兒童的保護(hù)、幫扶、救助等具體舉措，分散規(guī)定在民政、教育、公安等多個(gè)領(lǐng)域，國家層面沒有形成統(tǒng)一的具有可操作性的留守兒童權(quán)益保障措施體系，各省(區(qū)、市)范圍內(nèi)也沒有制定統(tǒng)一的實(shí)施細(xì)則，這樣就不能采取相同的工作考核標(biāo)準(zhǔn)，無法在一定范圍內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開展工作。

第二，各地區(qū)采取的權(quán)益保障措施單一，沒有形成全方位多層次的多元保護(hù)措施體系。目前已經(jīng)出臺(tái)的政策和各地方采取的措施大多集中在保障農(nóng)村留守兒童的權(quán)益，例如，作為留守兒童大省的湖南省近年來在各級政府和各方力量的共同努力下，農(nóng)村留守兒童面臨的親情缺失、生活撫育、教育監(jiān)護(hù)以及流動(dòng)兒童平等接受教育等問題得到一定的解決，但是目前湖南省內(nèi)工作重點(diǎn)放在了建設(shè)留守兒童之家，對于留守兒童的心理健康、受教育權(quán)的保障、生命安全等問題沒有出臺(tái)具體的措施。

第三，相關(guān)工作人員缺乏專業(yè)性，農(nóng)村留守兒童問題非常復(fù)雜，對農(nóng)村留守兒童的幫扶、干預(yù)等工作都要求非常高的專業(yè)性，而我國大部分地區(qū)的留守兒童權(quán)益保障相關(guān)部門的工作人員缺乏應(yīng)有的專業(yè)度，取得的工作效果也就不盡如人意。例如，農(nóng)村留守兒童出現(xiàn)的心理問題需要專業(yè)的心理醫(yī)生來解決，但是僅有較少地區(qū)的相關(guān)部門具有讓“專業(yè)的人做專業(yè)的事”這一意識(shí)。

四、完善農(nóng)村留守兒童權(quán)益保障的建議

(一)制定法律和完善制度

健全的法律和完善的制度體系對于解決農(nóng)村留守兒童問題具有不可比擬的優(yōu)越性和引導(dǎo)性，因此應(yīng)該重點(diǎn)從法律和制度層面進(jìn)行跟進(jìn)和完善。國務(wù)院發(fā)布的《工作意見》在效力層級上只是行政規(guī)章，保障力度不強(qiáng)，因此，可以制定專門的《留守兒童保護(hù)法》，全面保障農(nóng)村留守兒童權(quán)益，通過法律規(guī)定明確建立委托監(jiān)護(hù)制度、委托監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度、留守兒童專門經(jīng)費(fèi)劃撥制度等。建立健全司法保護(hù)體系，加強(qiáng)行政監(jiān)管和行政立法,保護(hù)農(nóng)村留守兒童的合法權(quán)益不受侵犯。嚴(yán)厲打擊各種侵害農(nóng)村留守兒童權(quán)利的違法犯罪行為，同時(shí)建立專門針對“農(nóng)村留守兒童”教育管理的法律援助機(jī)制，加大留守兒童人身財(cái)產(chǎn)安全的保護(hù)力度，為農(nóng)村留守兒童創(chuàng)造一個(gè)安全健康的成長環(huán)境。

在完善監(jiān)護(hù)制度方面，可以借鑒起源于重慶市南川區(qū)鳴玉鎮(zhèn)“代理家長制”，該制度屬于政府倡導(dǎo)的義務(wù)監(jiān)護(hù)人制度，政府動(dòng)員當(dāng)?shù)厣鐣?huì)上的愛心人士組成關(guān)愛留守兒童隊(duì)伍，“一對一”幫扶孩子，投入少卻具有很強(qiáng)的操作性，這種“代理家長制”是一個(gè)很好的保障農(nóng)村留守兒童權(quán)益的方法，但是缺少法律層面的保障，以后難免會(huì)出現(xiàn)問題，因此可以出臺(tái)相應(yīng)的法律規(guī)制該制度，在取得積極效果的基礎(chǔ)上科學(xué)合理地推廣到全國。對于委托監(jiān)護(hù)制度，法律要對父母和委托監(jiān)護(hù)人的權(quán)利義務(wù)作出具體規(guī)定，對責(zé)任劃分、委托監(jiān)護(hù)的建立和終止作出規(guī)定；對于委托監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度，可以設(shè)立專門的委托監(jiān)護(hù)監(jiān)督專門機(jī)構(gòu)和委托監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，詳細(xì)規(guī)定其權(quán)利與職責(zé)，明確規(guī)定監(jiān)督主體、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)督職責(zé)。

已出臺(tái)的《義務(wù)教育法》對解決戶籍制度保障兒童的受教育權(quán)問題作出了規(guī)定，政府在落實(shí)《義務(wù)教育法》規(guī)定中要加快戶籍制度改革步伐，消除城鄉(xiāng)二元化戶籍制度，從政策層面上確保農(nóng)村留守兒童享受到公平的受教育權(quán)利[10]。國家制定法律時(shí)要消除城鄉(xiāng)戶籍壁壘，讓隨父母到城市的兒童可以公平地享受到教育資源。此外，在我國的教育資源配置上也應(yīng)兼顧農(nóng)村地區(qū)，保障留守在農(nóng)村的兒童受教育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，慎重決定鄉(xiāng)村學(xué)校的撤并，在一些通過發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)興旺起來的鄉(xiāng)村地區(qū)，可以恢復(fù)原來已經(jīng)撤并了的學(xué)校，為留在農(nóng)村的留守兒童接受教育創(chuàng)造條件。

(二)“父母留下來”和“孩子走出去”

在完善的宏觀法律制度下，還可以從讓父母不再外出務(wù)工或者農(nóng)村留守兒童跟隨父母去城市生活來解決。

農(nóng)村留守兒童問題出現(xiàn)的根源在于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距較大，要從根本上解決問題就要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，使外出務(wù)工的農(nóng)民工重返農(nóng)村，從根本上減少農(nóng)村留守兒童的數(shù)量。首先，可以因地制宜發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，利用互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)的發(fā)展，拓寬農(nóng)產(chǎn)品出售渠道，提高農(nóng)民收入；其次，在適合發(fā)展旅游業(yè)的地區(qū)大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，政府可從鄉(xiāng)村旅游的可開發(fā)性方面進(jìn)行大力宣傳，以此來吸引投資者的眼球，進(jìn)而招商引資，帶動(dòng)農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展[11]；最后，借助地區(qū)資源優(yōu)勢大力發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，充分借鑒國內(nèi)成功經(jīng)驗(yàn)，如湖南郴州嘉禾縣委縣政府通過大力發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，增加該地區(qū)就業(yè)機(jī)會(huì)，減少外出務(wù)工人員的數(shù)量，同時(shí)政府全面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)差距，吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

當(dāng)外出務(wù)工的農(nóng)民在農(nóng)村無法獲得可觀的收入時(shí)只能選擇外出務(wù)工，讓留守兒童跟隨父母一同進(jìn)城也是解決農(nóng)村留守兒童問題的關(guān)鍵方式。目前，農(nóng)民工子女無法隨同父母一同進(jìn)城生活的重要障礙是他們無法享受和城市居民一樣的教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等福利待遇，因此，國家在制定法律打破二元戶籍制度造成的壁壘的同時(shí)，還要完善農(nóng)民工權(quán)益保障制度，農(nóng)民工主要流入地區(qū)的政府也要加強(qiáng)政策調(diào)整，保障農(nóng)村留守兒童在跟隨父母進(jìn)城時(shí)可以享受到相應(yīng)的教育權(quán)和醫(yī)療條件。

(三)建立體系化、多元化的保障措施體系

當(dāng)既不能發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造勞動(dòng)崗位讓父母回鄉(xiāng)工作，因?yàn)榉N種原因農(nóng)村留守兒童也不能跟隨父母一同進(jìn)城時(shí)，在當(dāng)前各地區(qū)沒有形成統(tǒng)一的工作標(biāo)準(zhǔn)的情況下，就需要建立以政府為主導(dǎo)的全方位專業(yè)化的保障體系和制定具體可行的措施來保障農(nóng)村留守兒童的利益。各個(gè)地區(qū)既要認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大的事實(shí)，統(tǒng)籌發(fā)展逐漸縮小各地區(qū)之間的差距，也要認(rèn)真正確對待現(xiàn)有的差距，因地制宜采取措施。結(jié)合國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)，具體還可以從以下幾個(gè)方面加以改進(jìn)。

1.為了解決農(nóng)村留守兒童因缺少父母陪伴而造成的心理問題

首先，政府可以在條件允許的地區(qū)安裝監(jiān)控，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，讓父母通過監(jiān)控保持和孩子的聯(lián)系，隨時(shí)照顧到孩子的學(xué)習(xí)和生活。同時(shí)也可以建立視頻聊天室，讓留守兒童與家長進(jìn)行視頻通話，保證留守兒童和父母的交流以及父母對孩子的日常生活的了解，最大限度降低父母陪伴缺位帶給農(nóng)村留守兒童心理關(guān)懷的缺失。其次，為了保證農(nóng)村留守兒童權(quán)益保障隊(duì)伍的專業(yè)化，可以根據(jù)實(shí)際情況培養(yǎng)具有專業(yè)資質(zhì)的心理咨詢師隊(duì)伍，為農(nóng)村留守兒童的心理問題提供專業(yè)疏導(dǎo)。最后，要大力建設(shè)留守兒童之家，組織各類興趣活動(dòng)小組，讓孩子們能夠在集體活動(dòng)中找到快樂，彌補(bǔ)缺少父母陪伴產(chǎn)生的情感缺失。

2.政府可以通過購買服務(wù)的方式為留守兒童提供監(jiān)護(hù)指導(dǎo)、心理疏導(dǎo)、行為矯治、家庭教育等專業(yè)服務(wù)，解決留守兒童的教育問題

政府購買社會(huì)工作服務(wù)，是指政府以競投標(biāo)或第三方評估等方式，通過合同向社會(huì)組織采購專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)，它是滿足最迫切困境之人的需要，也是提高公共服務(wù)供給效率、推動(dòng)社會(huì)共治的有效手段之一[12]。近年來，為了解決留守兒童家庭教育缺失的問題，我國部分城市例如蘇州、長春和西安開始探索政府購買家庭教育服務(wù)的模式，根據(jù)蘇州和長春兩地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，政府購買家庭教育服務(wù)模式的主體一般分為三方，政府部門、家庭和各類培訓(xùn)教育機(jī)構(gòu)、組織、社區(qū)，內(nèi)容包括上門送教、開辦講座和家長學(xué)校、組織培訓(xùn)和組織線上線下學(xué)習(xí)等，通過以上幾種方式普及家庭教育知識(shí)，傳授知識(shí)和技能。在這個(gè)模式中，政府居于主導(dǎo)地位，依靠社區(qū)、學(xué)校和各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供的專業(yè)化支持，以服務(wù)為理念，整合全社會(huì)資源，統(tǒng)籌發(fā)展，優(yōu)勢互補(bǔ)，參考這一方式，政府購買的留守兒童其他項(xiàng)目的服務(wù)也可以依照政府購買家庭教育服務(wù)的模式來構(gòu)建。

3.對擔(dān)任委托監(jiān)護(hù)人的(外)祖父母進(jìn)行培訓(xùn)

根據(jù)上文提到的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，農(nóng)村留守兒童中由(外)祖父母監(jiān)護(hù)的占農(nóng)村留守兒童總?cè)藬?shù)的96%，很多(外)祖父母的教育觀念落后，文化水平不高，對孩子的學(xué)業(yè)、品行、素質(zhì)能力的提升心有余而力不足。為了解決這個(gè)問題，可以借鑒湖南省武岡市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，地方政府可以組織培訓(xùn)農(nóng)村留守兒童的委托監(jiān)護(hù)人，給擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的(外)祖父母上家庭教育課，教給他們科學(xué)教育孩子的方法，提高留守兒童的學(xué)習(xí)成績，減少輟學(xué)率，促進(jìn)農(nóng)村留守兒童的全面發(fā)展。

五、結(jié)語

少年強(qiáng)則國強(qiáng)，兒童是一個(gè)國家發(fā)展的希望和根基，能否為兒童的成長成才提供穩(wěn)定的環(huán)境關(guān)乎國家的未來。農(nóng)村留守兒童作為中國時(shí)代發(fā)展的特殊產(chǎn)物和社會(huì)的痛處，在我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于工業(yè)化、城市化的背景下，農(nóng)村留守兒童問題也必將長期存在，解決這一問題也將是一個(gè)需要各方面力量共同參與的漫長而艱辛的過程。學(xué)界目前的研究重點(diǎn)多為局部問題，而農(nóng)村留守兒童權(quán)益保障需要全方位多層次的制度和措施，本文在體系化保護(hù)機(jī)制層面做出了探索，提出了具體的解決方案和完善路徑，為深入研究提供借鑒。