鄉(xiāng)村治理視閾下村規(guī)民約的發(fā)展困境與紓解措施
——以福建省晉江市磁灶鎮(zhèn)為例

張謀義， 江茹玉

（1.寧夏大學(xué) 政法學(xué)院，寧夏 銀川 750021；2.江西財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江西 南昌 330000）

2018年中央一號文件《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確指出鄉(xiāng)村治理系實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項目標(biāo)任務(wù)，系統(tǒng)闡明應(yīng)當(dāng)“發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約的積極作用”助力鄉(xiāng)村振興。2019年3月29日，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》系統(tǒng)強調(diào)應(yīng)進一步完善鄉(xiāng)村治理體系、增強村民自治組織能力、推進法治鄉(xiāng)村建設(shè)。這些指導(dǎo)意見既賦予村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中新的時代價值與歷史使命，也為村規(guī)民約規(guī)范發(fā)展提供“沃土”。

村規(guī)民約是鄉(xiāng)村治理欲以規(guī)范的章程準(zhǔn)則，是村民自治的內(nèi)生性規(guī)范，內(nèi)源于農(nóng)村社會、運行于鄉(xiāng)土聚落，對鄉(xiāng)村秩序、村民生活起重要規(guī)范作用。選擇福建省晉江市磁灶鎮(zhèn)各村村規(guī)民約為考察對象的原因，一是磁灶鎮(zhèn)有三個鄉(xiāng)村入選晉江市“最美鄉(xiāng)村”，有一定鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗與范式；二是該域內(nèi)25個行政村均已制定村規(guī)民約，研究內(nèi)容與材料殷實可靠。以鄉(xiāng)村治理為視閾，采用文獻分析與實證調(diào)研相結(jié)合，深入探究磁灶鎮(zhèn)域內(nèi)村規(guī)民約的發(fā)展困境與完善路徑。既能直擊問題所在，也可避免研究過于空洞化、泛化。

一、村規(guī)民約的法律性質(zhì)

（一）關(guān)于村規(guī)民約的討論

“村規(guī)民約”在概念厘定上將其定義為某種“行為規(guī)范”，該定義在學(xué)界已為通識，但就村規(guī)民約內(nèi)涵具象表述時仍存爭議。例如：一是汪俊英教授認(rèn)為“村規(guī)民約是在村民自治的條件下，由全體村民共同制定并遵照執(zhí)行的關(guān)于村務(wù)管理的行為規(guī)范”。①二是王禹副教授認(rèn)為“村規(guī)民約是立足于法律與實踐情況之上的關(guān)于村民日常生活的行為規(guī)范”。②三是梁治平教授主張“村規(guī)民約是為了規(guī)范村級治理的各項具體活動，根據(jù)國家法律、吸取傳統(tǒng)文化中的合理成分，由村級公共權(quán)力機構(gòu)通過民主方式制定的各種層級的規(guī)章制度的總和”。③上述三種“村規(guī)民約”內(nèi)涵表述有其存在的合理性與時代價值，與村規(guī)民約歷史衍遷相契合。

伴隨鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化、村民自治實踐深化，村規(guī)民約的內(nèi)涵范疇已有更新。結(jié)合前人理論、鄉(xiāng)村治理實質(zhì)要義、實證調(diào)研結(jié)果，筆者認(rèn)為：“村規(guī)民約是以村民自治為限且不得與國家法律相沖突，可就村務(wù)管理、土地分配、鄰里糾紛、衛(wèi)生環(huán)境、鄉(xiāng)風(fēng)民俗等事項為規(guī)范內(nèi)容，經(jīng)由村民參與制定、村民大會表決通過，內(nèi)源于鄉(xiāng)村、運行于村落的一種民間規(guī)范”。該定義既是對《村民委員會組織法》第27條的運用與回應(yīng)，亦是當(dāng)前村規(guī)民約內(nèi)涵更新可視化表達；更新村規(guī)民約定義欲符鄉(xiāng)村治理發(fā)展之勢，助力村民自治深化。

（二）村規(guī)民約的性質(zhì)探析

1.村規(guī)民約是承有地域性的民間法

以“法律多元主義”為視角，國家法與民間法二元并存運行于鄉(xiāng)土社會。④首先，制定村規(guī)民約是村民共商合意的結(jié)果，依靠村民內(nèi)部的某些約束力保障運行，可將“村規(guī)民約”歸于民間法范疇。其次，村規(guī)民約有其內(nèi)在特性，即村規(guī)民約承有特定地域性；俗語云：“五里不同村，十里不同俗”。其一，村規(guī)民約系村民共商合意達致而成的民間規(guī)范，其適用區(qū)域僅以該村為限，適用主體僅以該村村民為限，超出該區(qū)域即無適用效力。其二，村規(guī)民約是以村落實況為基礎(chǔ)，針對村莊亟待規(guī)制事項為內(nèi)容的規(guī)范準(zhǔn)則。每個村落情況或存差異，用甲村村規(guī)民約去調(diào)整乙村自治事項顯然不合宜，因此性質(zhì)上村規(guī)民約屬承有地域性的民間法。

2.村規(guī)民約是具有特殊性的契約

當(dāng)前學(xué)界就“村規(guī)民約”的法律性質(zhì)存有爭議，有人認(rèn)為村規(guī)民約屬于私人契約，則有人主張村規(guī)民約是一種“法律”［1］。村規(guī)民約是一種契約，且是具有特殊性的契約。首先，村規(guī)民約產(chǎn)生基礎(chǔ)是集體村民的合意表達，究其法律性質(zhì)應(yīng)為私人契約。只要制定程序、規(guī)范內(nèi)容未與國家法律相沖突，即可獲得法律承認(rèn)和保護。雖然《村民委員會組織法》第27條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)有對村規(guī)民約備案審查權(quán)，但在村規(guī)民約制定的全過程并無國家機關(guān)直接參與，也未明確規(guī)定須經(jīng)國家機關(guān)予以認(rèn)可該規(guī)范才得生效，故此知悉該村規(guī)民約為一份公共契約。其次，村規(guī)民約有其特殊性。制定村規(guī)民約須經(jīng)村民大會商議表決，然而村規(guī)民約作為公共契約卻無需獲得村內(nèi)全體村民的一致同意方能通過。根據(jù)《村民委員會組織法》第28條規(guī)定：村規(guī)民約表決通過僅需村民小組到會人員過半數(shù)表決同意即可，無須獲得村內(nèi)全體村民一致同意。但該規(guī)范卻適用于全體村民，此有別于合同領(lǐng)域內(nèi)契約訂立亟需雙方或多方一致同意才能產(chǎn)生。

3.村規(guī)民約是擁有“軟強制力”的民間規(guī)范

村規(guī)民約內(nèi)源于鄉(xiāng)村，服務(wù)于村落，有其歷史傳承，涵括鄉(xiāng)土文化于其中。誠如費老所言：“在一個熟悉的社會中，我們會得到從心所欲而不逾規(guī)矩的自由，這和法律所保障的不同，規(guī)矩不是法律，規(guī)矩是習(xí)出來的禮俗。從俗即是從心，鄉(xiāng)土社會里從熟悉到了信任”。⑤表露其鄉(xiāng)土性、衍遷性，闡明它是一種有別于法律，不可逾越、自覺遵行的“規(guī)矩”，村規(guī)民約是具有“軟強制力”的行為規(guī)范。于此欲說村規(guī)民約運行與國家法律實施均受一定“強制力”予以保障，但是“力量”的種類和來源存有不同。例如：國家法律實施是國家通過一定程序?qū)π袨檎哌M行強制制裁予以保障；然而村規(guī)民約施行是多以依靠村民內(nèi)心道德督促、契約精神約束以及鄉(xiāng)村社會公眾輿論等多元化、多方式的“軟強制力”來保障村規(guī)民約得以對村務(wù)事項、村民生活、村風(fēng)民俗等事項起規(guī)范作用。

二、鄉(xiāng)村治理中村規(guī)民約的功能價值

（一）促進村民自治深化實踐

村規(guī)民約是村民自治的內(nèi)生性產(chǎn)物，是村民自治事項的具體規(guī)范設(shè)定，也是村民實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的規(guī)范性依據(jù)?！稇椃ā返?11條、《村民委員會組織法》第1條系統(tǒng)規(guī)定村民自治制度，制度銜接和工作開展亟需載有細(xì)化的行為規(guī)范予以支撐，村規(guī)民約承擔(dān)起此項任務(wù)［2］。一方面村規(guī)民約是村民合意的規(guī)范準(zhǔn)則，是村民直接表達依法行使民主權(quán)利訴求的方式渠道，得以推動實現(xiàn)村民自治制度之目的，保障村民得以民主管理、民主決策以及民主監(jiān)督，將頂層設(shè)計變?yōu)楝F(xiàn)實操作，推動村民自治向縱深發(fā)展。另一方面村規(guī)民約為村民自治實踐提供規(guī)范性依據(jù)，當(dāng)前村規(guī)民約規(guī)范事項不再僅限于村務(wù)管理，有其內(nèi)涵豐富更新，例如：就鄉(xiāng)村衛(wèi)生、民風(fēng)習(xí)俗等內(nèi)容予以創(chuàng)新規(guī)范，村民能夠依照村規(guī)民約對此類事項進行自我管理和自我服務(wù)，進而促進鄉(xiāng)村穩(wěn)定秩序、村民自我管理能力提升、村民自治程度向深層次內(nèi)化延伸［3］。

（二）有助于文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)與承襲

隨著村規(guī)民約規(guī)范內(nèi)容拓展豐富，“移風(fēng)易俗”事項已為當(dāng)前部分地區(qū)村規(guī)民約重點規(guī)范的對象，規(guī)范移風(fēng)易俗村規(guī)民約能有效助力文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)和承襲［4］。例如：晉江市自2015年以來開展“最美鄉(xiāng)村”建設(shè)，開展移風(fēng)易俗文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)，這是基于掃除閩南地區(qū)部分民眾對鬼神迷信、陋習(xí)民俗的現(xiàn)實需要，亦為落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)之回應(yīng)。各村在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)下結(jié)合各村實況對鄉(xiāng)風(fēng)民俗予以規(guī)范，如：張林、湖頭、瑤瓊等村村規(guī)均規(guī)定：“結(jié)婚嫁娶、小孩十四天、滿月、四個月、周歲、十六歲等喜慶，一律禁止分送‘灶仔份’禮俗物品”。其一，村規(guī)民約對風(fēng)俗習(xí)慣予以細(xì)致規(guī)范，拒絕傳統(tǒng)陋習(xí)、反對鬼神迷信，對鄉(xiāng)村風(fēng)氣起凈化作用，對文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)起殷實推動效用。其二，村規(guī)民約規(guī)定移風(fēng)易俗事項能夠有效減少村民攀比之風(fēng)，減輕村民精神壓力與經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，切實承襲勤儉節(jié)約、反對鋪張浪費的傳統(tǒng)美德，以促文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)與承襲。

（三）有利于填補法律留白、銜接立法初衷

察村規(guī)民約歷史衍遷，看二元治理體系發(fā)展；從封建社會“皇權(quán)不下鄉(xiāng)”到鄉(xiāng)政村治，再到村民自治階段，最后進階為“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系，村規(guī)民約對村莊事務(wù)、村落秩序起調(diào)控規(guī)范之用［5］。一方面，因我國幅員廣闊，受鄉(xiāng)土文化影響，國家機構(gòu)、國家法律難以對村落事務(wù)、村民生活進行全覆蓋規(guī)制，存在法律留白之狀。然而村規(guī)民約得以依靠“軟強制力”對鄉(xiāng)村秩序、村落事項進行自發(fā)性調(diào)控，從而填補法律留白之空［6］。另一方面，立法機關(guān)在立法時認(rèn)識到“法律并非萬能”，無法對任何事項予以調(diào)整規(guī)范，反之將村落管理、部分事項交由村民自發(fā)管理、由村規(guī)民約自發(fā)調(diào)整，其效能常較于法律規(guī)制更行之有效。因而規(guī)范發(fā)展村規(guī)民約能有效銜接立法初衷、促進鄉(xiāng)村治理穩(wěn)序推進。

三、當(dāng)前村規(guī)民約面臨的發(fā)展困境

當(dāng)前晉江市磁灶鎮(zhèn)各行政村的村規(guī)民約多就環(huán)境衛(wèi)生、鄉(xiāng)風(fēng)民俗制定了“某村環(huán)境衛(wèi)生村規(guī)民約”“某村移風(fēng)易俗村規(guī)民約”，從文獻分析與實證調(diào)研相結(jié)合維度出發(fā)，即能察悉該域內(nèi)村規(guī)民約所面臨的發(fā)展難題。

（一）內(nèi)容缺乏針對性和可操作性

首先，各村制定“環(huán)境衛(wèi)生村規(guī)民約”系對村落衛(wèi)生進行綜合治理之表征，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的有效舉措，但是通過對磁灶鎮(zhèn)內(nèi)25個行政村環(huán)境衛(wèi)生村規(guī)民約進行文本對比，即會發(fā)現(xiàn)湖頭村、錦美村等25個行政村的《環(huán)境衛(wèi)生村規(guī)民約》在“條款數(shù)量、管理模式”等事項規(guī)定均為相同。第一，各村環(huán)境衛(wèi)生村規(guī)民約的條款數(shù)量都是十條，準(zhǔn)則實施日期均是“2017年元月1日”。第二，各村對環(huán)境衛(wèi)生管理模式規(guī)定表述均為：“全村實行包干區(qū)管理，劃分為若干區(qū)塊，每個區(qū)塊確定一名兩委干部為負(fù)責(zé)人、一名老人協(xié)會成員為義務(wù)監(jiān)督員，實行包干到戶責(zé)任制……”，并且就管理模式、文字表述以及條文位置，各行政村村規(guī)皆為一致。通過文本對比直接揭示該域內(nèi)各村村規(guī)民約存在內(nèi)容同質(zhì)化嚴(yán)重的問題。顯然各村制定村規(guī)民約沒有立足本村實況，著重突出本村環(huán)境衛(wèi)生治理側(cè)重點和模式選擇，導(dǎo)致缺少針對性的準(zhǔn)則內(nèi)容對鄉(xiāng)村環(huán)境衛(wèi)生進行綜合治理。

其次，該區(qū)域各村以村風(fēng)民俗為規(guī)范對象制定“移風(fēng)易俗村規(guī)民約”，察諸規(guī)則即會發(fā)現(xiàn)，各村就“普渡”“佛生日”“紅白喜事”等作了細(xì)致規(guī)定。如嶺畔村村規(guī)第一條第三項規(guī)定：“小孩十四天、滿月、四個月嚴(yán)禁辦桌宴客；周歲限于宴請親戚及三服以內(nèi)親屬；十六周歲限于宴請親戚及五服以內(nèi)親屬，酒席不得超過10席，……”；下官路村規(guī)第二條第九項規(guī)定：“周歲、十六歲、喬遷、祝壽等喜事宴客總數(shù)（包括：以上喜事合辦）不得超過（20）席”，同時域內(nèi)部分鄉(xiāng)村村規(guī)存在些許規(guī)定過于嚴(yán)苛。雖然移風(fēng)易俗村規(guī)民約在一定程度上能破除迷信陋習(xí)、減少村民經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，但是其中一些規(guī)定屬實較為理想化和嚴(yán)苛化。其一，“十六歲生日”是閩南地區(qū)慶賀孩子成年的儀式，家人、親戚、朋友的祝福對他們來說是極其珍貴，但是各村直接嚴(yán)格限定“宴席數(shù)量和賓客群體”，此項規(guī)定對于親戚較多、朋友較廣的家庭，會使其在某種程度上陷入兩難之窘境，故而部分村落在做此項規(guī)定沒有充分考量各戶社交實況，未留調(diào)整空間。其二，鄉(xiāng)土社會是一個“熟人社會”，社會關(guān)系交往在很大程度需要依靠紅白喜事的來往以維持和增強，若是規(guī)則過于理想化、嚴(yán)苛化，則該規(guī)范恐是無法對村莊鄉(xiāng)風(fēng)民俗起合宜調(diào)整作用。因此，采用文獻分析法，考察各村移風(fēng)易俗村規(guī)民約，得以屬實發(fā)現(xiàn)村規(guī)民約某些規(guī)定較為理想化，缺少合適的可操作性。

（二）民主參與度有待提升

村規(guī)民約是村民共同合意之表征，也是村民自治事項的具體規(guī)范，更是村民民主參與的再現(xiàn)。以實證調(diào)研實況為基礎(chǔ)，當(dāng)前磁灶鎮(zhèn)各村制定村規(guī)民約現(xiàn)狀闡述了：在村規(guī)民約制定的過程中，村民的民主參與程度尚待加強［7］。民主參與度既包括村民民主參與意識和參與積極性，也含括規(guī)則制定程序民主化、規(guī)范化。就制度設(shè)計與實況操作存在不同，引人深思。

導(dǎo)致村規(guī)民約面臨民主參與度不足的成因有兩點，一是民眾的民主參與意識和參與積極性有待激發(fā)喚醒；因受傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化影響，鄉(xiāng)村民眾對于村務(wù)管理多以消極不參與態(tài)度為主，于其內(nèi)心多為“各掃門前雪，各求家安穩(wěn)”。一方面，村民參與村務(wù)事項管理不會為其直接帶來物質(zhì)利益，對其現(xiàn)有生活未有實質(zhì)影響，逐漸地村民不愿意積極主動參與村莊事務(wù)管理。另一方面，部分村民積極參與鄉(xiāng)村事務(wù)管理，但是于此過程卻受到部分村民的為難抑或惹惡，慢慢地村民便不愿主動參與鄉(xiāng)村管理。當(dāng)前雖然隨著民主法治向前發(fā)展，民眾民主參與意識和積極性在逐漸增強，但在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化快速驅(qū)動下，民主參與意識與積極性亟需進一步激發(fā)喚醒才能更好地適應(yīng)發(fā)展節(jié)奏。

二是村規(guī)民約的制定程序未能民主化、規(guī)范化。采用實證調(diào)研、入戶訪談的方式即會發(fā)現(xiàn)村規(guī)民約在修改制定的過程中，缺乏大量村民的實質(zhì)性參與，或者是參與章程制定或修改的民眾范圍很小，未能多次歷經(jīng)村民共商共議、反復(fù)修改的前期程序，而是多以村委會成立“章程制定小組”以負(fù)責(zé)村規(guī)民約制定和修改，直至最后將村規(guī)民約草案交由村民大會表決通過。該項做法雖能提高章程制定效率，卻降低了民眾參與度，無法切實表達村民內(nèi)心意愿與訴求，易導(dǎo)致民眾對于村規(guī)民約“只知其形，不知其神”。

（三）部分條款內(nèi)容與國家法律存在沖突

村規(guī)民約產(chǎn)生的直接理論依據(jù)是《村民委員會組織法》第27條，產(chǎn)生的前提基礎(chǔ)是村民共同合意。雖然村規(guī)民約法律性質(zhì)存有爭議，但無論將其認(rèn)定為“法律”抑或契約，若要運行不能與國家法律規(guī)定相沖突，否則即是無效。首先，磁灶鎮(zhèn)各村均已制定“移風(fēng)易俗村規(guī)民約”，但條款規(guī)范卻呈現(xiàn)兩極分化態(tài)勢，部分行政村條款內(nèi)容符合法律法規(guī)，而部分行政村條款內(nèi)容與國家法律相沖突。

其次，部分村落在移風(fēng)易俗村規(guī)民約中設(shè)定若違反村規(guī)民約需要擔(dān)負(fù)的“處罰條款”，此種處罰并無法律依據(jù)。從罰責(zé)對象、罰責(zé)金額、監(jiān)督主體來看，該處罰類型與行政機關(guān)設(shè)置的行政處罰較為相似，但是根據(jù)我國《行政處罰法》規(guī)定只有特定行政機關(guān)或授權(quán)機構(gòu)才能依法行使行政處罰，行政村在村規(guī)民約中直接設(shè)定罰責(zé)條款顯然與國家法律法規(guī)存在沖突。例如：磁灶社區(qū)移風(fēng)易俗村規(guī)民約第一部分第十條規(guī)定：“除了違反以上每一條規(guī)定責(zé)成其向各點老友會捐款1萬元，另外每桌菜金超過3 000元將罰款3萬元”；東山村移風(fēng)易俗村規(guī)民約第五部分第一條規(guī)定：“在結(jié)婚嫁娶、慶壽、喬遷（入厝）、小孩周歲、16周歲等喜事中……，燃放煙花爆竹的，罰款20 000元及以上并上報派出所”；官田村移風(fēng)易俗村規(guī)民約第八部分第二條：“對違反移風(fēng)易俗村規(guī)民約的行為制止不力的，村兩委中的片區(qū)負(fù)責(zé)人及老年人協(xié)會正、副會長各處罰200元”。上述內(nèi)容一方面既表露此些條款與國家法律存在沖突，另一方面也揭示鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就村規(guī)民約備案審查未盡全面審查監(jiān)督之責(zé)。亟需就該問題予以調(diào)整規(guī)制。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案審查機制未能落實到位

根據(jù)《村民委員會組織法》第27條第3項⑥的規(guī)定既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案審查權(quán)責(zé)之限定，亦是村規(guī)民約規(guī)范發(fā)展之督促，闡明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村規(guī)民約既有備案之責(zé)，也有審查之權(quán)。根據(jù)實證調(diào)研結(jié)果表明，當(dāng)前村規(guī)民約規(guī)范發(fā)展過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)存在問題已非是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未能履行村規(guī)民約備案之實，已然轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府未能切實履行對村規(guī)民約文本內(nèi)容盡合法性審查之責(zé)。

磁灶鎮(zhèn)下轄25個行政村，各村均制定環(huán)境衛(wèi)生村規(guī)民約與移風(fēng)易俗村規(guī)民約，磁灶鎮(zhèn)政府對此些村規(guī)民約均已備案可查，但是通過研究各村移風(fēng)易俗村規(guī)民約文本內(nèi)容直接揭示鎮(zhèn)政府未能及時全面對章程內(nèi)容的規(guī)范性、合法性予以審查。例如上述所提及的磁灶社區(qū)、東山村、官田村在制定村規(guī)民約時違法違規(guī)設(shè)置“處罰性條款”，此些條款規(guī)定儼然與我國《行政處罰法》的具體規(guī)定相沖突。目前磁灶鎮(zhèn)政府已對該項村落村規(guī)進行備案，但是依然未能及時發(fā)現(xiàn)此些村規(guī)民約的部分條款與國家法律相沖突，沒有切實履行合法性審查職責(zé)，未能及時糾正、重點督促相關(guān)行政村對不合規(guī)村規(guī)內(nèi)容予以修正。依據(jù)《村民委員會組織法》第27條之規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村規(guī)民約既要行章程備案之實，也要對規(guī)則內(nèi)容合法性進行實質(zhì)審查，才能合乎法律要求，方能促進村規(guī)民約向規(guī)范化發(fā)展。此處的關(guān)注點是問題內(nèi)容已然發(fā)生變化，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府亟需全面落實備案審查機制，反對備案審查流于形式。

四、以問題為導(dǎo)向紓解村規(guī)民約之發(fā)展困境

歷史衍遷承襲，不同時期的鄉(xiāng)村治理范式多存不同，沒有一成不變的治理范式，也沒有諸多問題的同一化；村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理視閾內(nèi)因所處時期、治理能力不同，面臨問題也存有差異，因此以問題為導(dǎo)向?qū)Υ逡?guī)民約面臨的困境予以紓解，方能發(fā)揮其特定功能作用。

（一）增強內(nèi)容制定的針對性與合理性

首先，村規(guī)民約是各村落對本村自治事項進行自我管理、自我服務(wù)的規(guī)范文本，是各村實況的具象化反映。就當(dāng)前村規(guī)民約內(nèi)容規(guī)范同質(zhì)化嚴(yán)重，亟需增強準(zhǔn)則內(nèi)容的針對性。一是規(guī)則制定前期應(yīng)進行調(diào)研匯總，征集民意；準(zhǔn)確把握當(dāng)前村莊需要對哪些事項予以規(guī)范，怎么規(guī)范，規(guī)范到何種程度？二是合理借鑒他人優(yōu)秀經(jīng)驗，切忌全盤照搬照抄；相互借鑒能在他人實踐可行基礎(chǔ)上促進自身良性發(fā)展，但在經(jīng)驗借鑒時應(yīng)該緊扎本村“土壤”才能因地制宜適應(yīng)本村發(fā)展之需，例如考慮本村經(jīng)濟狀況、鄉(xiāng)土文化以及傳統(tǒng)習(xí)俗等事項。

其次，制定村規(guī)民約的實質(zhì)目的在于對村落事項起調(diào)整規(guī)范作用，它是具體實踐運行的民間規(guī)范，全體村民皆需自覺遵行。但就規(guī)范要求過于嚴(yán)苛化而言，需要對其予以修改完善。其一，在制定修改村規(guī)民約時，應(yīng)該充分考慮本村大多數(shù)村民各家社會交往情況、朋友圈子以及禮儀習(xí)俗等多方面因素，以使得制定修改的準(zhǔn)則能夠規(guī)范化、合理化，避免規(guī)范內(nèi)容過于理想化和嚴(yán)苛化，切實發(fā)揮村規(guī)民約的調(diào)整規(guī)范效用。其二，應(yīng)適當(dāng)規(guī)定例外情形以解部分村民喜事宴請的進退兩難窘境；規(guī)定例外情形、留存部分商量余地，并不意味著任何人均可適用例外規(guī)定，而是僅對確有必要適用例外規(guī)定的村民予以適用，同時亟需嚴(yán)格把關(guān)、認(rèn)真核實相關(guān)事項以保障例外情形不被隨意性適用［8］。

（二）規(guī)范村規(guī)民約制定程序，激發(fā)村民民主參與意識

為促進村規(guī)民約切實有效發(fā)揮自治規(guī)范之效用，亟待提升村民的民主參與度，擬從以下兩方面著手改善處理。一方面，亟待嚴(yán)格規(guī)范和完善村規(guī)民約制定修改相應(yīng)程序；村規(guī)民約范本需經(jīng)前期調(diào)研、文本起草、論證研討、反復(fù)修改、會議表決等環(huán)節(jié)方能系統(tǒng)成型，此些環(huán)節(jié)各有其作用與意義，儼然不可或缺，所以在制定或修改村規(guī)民約時便需嚴(yán)格遵循上述等程序穩(wěn)步推進，進而促使制定、修改村規(guī)民約得以規(guī)范化、明晰化，也能最大程度反映村民真實意愿與合理訴求。此方面可向紹興市石磁村學(xué)習(xí)，石磁村通過明晰制定村規(guī)民約的各項規(guī)范化程序：“前期調(diào)研→征求民意→草案起草→論證修改→表決通過”。標(biāo)準(zhǔn)化的程序產(chǎn)生浙江省第一部“鄉(xiāng)村典章”，該典章對鄉(xiāng)村管理、村民自治、農(nóng)村矛盾糾紛化解等事項發(fā)揮重要效用。［9］向石磁村等富有農(nóng)村發(fā)展經(jīng)驗的先行者學(xué)習(xí)，既是完善村規(guī)民約、促進鄉(xiāng)村治理之需，亦是對“楓橋經(jīng)驗”豐富與發(fā)展。

另一方面，亟需激發(fā)喚醒民眾的民主參與意識和參與積極性；村民既是村規(guī)民約的合意主體，也是村規(guī)民約的約束主體，村民若是僅為準(zhǔn)則約束主體，缺乏合意主體之實，則此份村規(guī)民約將變?yōu)椤皢芜厳l款”，民主參與將無從而言。第一，應(yīng)增強村民民主參與意識，讓村民充分意識到參與村規(guī)民約制定或修改的必要性；第二，必須改變村民內(nèi)心“各掃門前雪，各求家安穩(wěn)”的錯誤思想，逐步提升村民參與村落事務(wù)管理的范圍與能力。第三，亟需調(diào)動村民參與村規(guī)民約民意征求、研討論證、草案表決等事項的積極性，使得民眾親自參與村規(guī)民約制定全過程。

（三）構(gòu)建農(nóng)村法律咨詢服務(wù)，實施鄉(xiāng)村法律人才培養(yǎng)

村規(guī)民約條款與國家法律規(guī)定時常相沖突，此現(xiàn)象是當(dāng)前全國各地村規(guī)民約發(fā)展所面臨急需紓解的問題，為解決此類難題應(yīng)從兩方面著手：第一，各村構(gòu)建農(nóng)村法律咨詢服務(wù)。目前我國農(nóng)村法治環(huán)境尚需改善，村民法律意識急需增強。如若構(gòu)建鄉(xiāng)村法律咨詢服務(wù)，則可推動農(nóng)村法治環(huán)境發(fā)展完善。例如：農(nóng)村可通過外聘律師作為本村法律顧問，也可與高校法學(xué)院系老師洽談合作，聘其擔(dān)任法律咨詢專家。一方面，在制定或修改村規(guī)民約的過程中能夠及時有效避免準(zhǔn)則條款與國家法律相抵觸，提高制定準(zhǔn)則效率和規(guī)范化；另一方面，若是出現(xiàn)村規(guī)民約侵犯村民合法權(quán)益時，村民可以通過此項法律咨詢來維護自身權(quán)益，有效化解矛盾以實現(xiàn)“村里事，村里了”。第二，逐步實施農(nóng)村法律人才培養(yǎng)工程。在構(gòu)建農(nóng)村法律咨詢服務(wù)的同時，各村可以鼓勵資助部分青年村民去系統(tǒng)學(xué)習(xí)法律知識、鍛煉法律實踐能力，待學(xué)有所成后回村工作反饋鄉(xiāng)村發(fā)展之需。一是各村得以逐步組建起農(nóng)村“法律明白人”隊伍，推動農(nóng)村法治環(huán)境的發(fā)展與完善；二是通過實施法律人才培養(yǎng)工程能擴充“法律明白人”隊伍，緩解部分村落因經(jīng)濟因素?zé)o法外聘法律顧問或法律專家的難題，通過此舉實現(xiàn)自身獨立化發(fā)展。三是實施農(nóng)村法律人才培養(yǎng)工程可以激發(fā)、引導(dǎo)更多鄉(xiāng)村青年學(xué)子立志學(xué)法研法、反哺家鄉(xiāng)發(fā)展。

（四）加強政府規(guī)范指導(dǎo)，全面落實備案審查

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為我國基層政權(quán)既肩負(fù)行政管理職責(zé)，對村民自治也承有指導(dǎo)與幫助作用，故而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)該加強規(guī)范指導(dǎo)。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該明晰自身職權(quán)；謹(jǐn)記鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村民自治、村委會的工作開展僅是起支持、指導(dǎo)以及幫助，不能突破自身權(quán)限、依靠行政力量對村民自治進行干預(yù)。［10］二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在各村制定村規(guī)民約的前期調(diào)研、民意征求、草案起草、會議表決等環(huán)節(jié)指派鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員定時駐村予以指導(dǎo)并給出合理建議。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)充分發(fā)揮司法所功能，定點定時派員駐村進行法律宣傳、普法教育以及提供法律援助。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共法律服務(wù)職能，將公共法律服務(wù)“最后一公里”對接通車，助力我國法治鄉(xiāng)村建設(shè)，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供制度化、法治化保障。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)依法行政、恪盡職守?！洞迕裎瘑T會組織法》第27條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要對各村村規(guī)民約進行登記備案，亦需對村規(guī)內(nèi)容的合法性予以審查［11］。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就存有條款規(guī)定與國家法律規(guī)范相沖突的村規(guī)民約應(yīng)該及時發(fā)現(xiàn)、有效督促該村對村規(guī)民約“違法”條款內(nèi)容予以規(guī)范修改，適時為其提供專業(yè)的技術(shù)指導(dǎo)。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)積極履行職責(zé)、細(xì)心聽取公民意見和建議。如若村民認(rèn)為村規(guī)民約對其合法權(quán)益造成侵害，村民向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出審查村規(guī)民約申請時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該及時合理聽取公民訴求并依法審查、限期回復(fù)。此舉既可維護公民合法權(quán)益不受損害，又可提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法審查之能力與實踐經(jīng)驗。第三，通過前期指導(dǎo)、支持與幫助，后期全面?zhèn)浒笇彶?，動態(tài)聯(lián)動共同致力于村規(guī)民約的完善。

五、結(jié)語

綜上所述，村規(guī)民約是推動村民自治深化實踐的規(guī)范性文本，是民眾進行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的有效途徑，更是鄉(xiāng)村治理有效化的重要內(nèi)容。一方面，處在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化背景下，村規(guī)民約既需順勢而為，更新拓展村規(guī)民約的內(nèi)涵和時代價值，亦需為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供基層治理的經(jīng)驗范本和輔助推動力，協(xié)同聯(lián)動，共同發(fā)展。另一方面，村規(guī)民約并非新生事物，因其時代背景、社會基礎(chǔ)、鄉(xiāng)村實況發(fā)生變遷，村規(guī)民約面臨的發(fā)展難題也在發(fā)生變化。必須因勢利導(dǎo)，因地制宜，對時下村規(guī)民約面臨的發(fā)展困境予以化解完善，進而發(fā)揮助力文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)、填補法律留白等功能價值。因此，規(guī)范和完善村規(guī)民約需要多方主體群策群力，多元方式共同致力，方能有效促進基層社會治理能力提升，穩(wěn)定鄉(xiāng)村秩序結(jié)構(gòu)，保障基層社會長治久安。

注 釋

①汪俊英.農(nóng)村基層“準(zhǔn)法律”——“村規(guī)民約”［J］.法學(xué)雜志，1998（4）：44.

②王禹.村民選舉法律問題研研究［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2002：55-58.

③梁治平.鄉(xiāng)土社會中的法律與秩序［M］.桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2013：63.

④“國家法與民間法”：國家法是指經(jīng)由國家制定或認(rèn)可的，依靠國家強制力保障實施的法律規(guī)范稱之為“國家法”，而民間法的內(nèi)容范疇較為廣泛，主要依靠一些特定約束力來保障其施行，例如含括行業(yè)規(guī)范、家法族規(guī)、少數(shù)民族習(xí)慣法、村規(guī)民約等。

⑤費孝通.鄉(xiāng)土中國 生育制度［M］.北京：北京大學(xué)出版社，1998：10.

⑥《村民委員會組織法》第27條第3項規(guī)定：“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正”。