我國(guó)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制的現(xiàn)狀及完善對(duì)策

（上海市松江區(qū)輻射及固體廢棄物管理站，上海 201600）

隨著世界政治、經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及環(huán)境狀況的不斷惡化,加強(qiáng)政府的環(huán)境管理職能已日益成為各國(guó)政府有效地處理環(huán)境問(wèn)題的根本手段。作為一個(gè)迅速發(fā)展中的國(guó)家,工業(yè)化和城市化的迅速推進(jìn),使得我國(guó)的環(huán)境管理承受巨大的壓力,一些地區(qū)的環(huán)境污染問(wèn)題甚至成了其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“瓶頸”。雖然我國(guó)已經(jīng)制定了若干環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)和行政規(guī)定,但是執(zhí)行情況不容樂(lè)觀。

一、環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制存在的問(wèn)題

（一）一個(gè)“統(tǒng)管”無(wú)法落實(shí)

根據(jù)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制，環(huán)境保護(hù)行政主管部門是環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)管部門。統(tǒng)管管什么？目前理論界界定是“規(guī)劃”和“協(xié)調(diào)”，“規(guī)劃”目前有法律依據(jù)（《環(huán)境保護(hù)法》第十三條）且在現(xiàn)實(shí)中能做到。而“協(xié)調(diào)”卻做不到，這是因?yàn)椋阂皇菦](méi)有法律依據(jù)，《環(huán)境保護(hù)法》第二十條規(guī)定“協(xié)調(diào)”職能由人民政府行使,第十三條也未明確規(guī)定環(huán)境保護(hù)行政主管部門為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；二是現(xiàn)實(shí)中無(wú)法做到，因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)行政主管部門與其他現(xiàn)有監(jiān)督管理權(quán)的部門都是政府的職能部門，地位上是平等的，它在現(xiàn)實(shí)中無(wú)法去協(xié)調(diào)其他部門環(huán)境保護(hù)工作。

（二）兩個(gè)關(guān)系未理順

第一個(gè)未理順的關(guān)系是環(huán)境保護(hù)行政主管部門與其他依法行使環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門的關(guān)系。這導(dǎo)致兩方面問(wèn)題。首先，削弱了環(huán)保部門的職能。其次，統(tǒng)分結(jié)合的管理方式使環(huán)境主管部門的職責(zé)與其他部門的環(huán)境保護(hù)職責(zé)出現(xiàn)一定的重合現(xiàn)象，職責(zé)劃分不清晰。

第二個(gè)未理順的關(guān)系是環(huán)境保護(hù)行政主管部門上下級(jí)之間的關(guān)系。從現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)督管理體制來(lái)看,無(wú)論是環(huán)境保護(hù)行政主管部門還是其他各資源管理行政主管部門大都是按照行政區(qū)劃設(shè)置的,且各資源管理行政主管部門都是按土地、礦產(chǎn)、林業(yè)等單要素設(shè)置。

（三）立法體系不完善

環(huán)境監(jiān)督管理體制立法體系是由一系列有關(guān)環(huán)境管理體制法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法律文件構(gòu)成的，它們之間相互關(guān)聯(lián)、相互配合組成一個(gè)完整法規(guī)系統(tǒng)。立法結(jié)構(gòu)的完整性和不同級(jí)別、層次及不同層次立法之間的相互協(xié)調(diào)和配合是完善的立法體系最基本的特點(diǎn)，它是保障法治社會(huì)各行政機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行的必要條件。建立完善的環(huán)境監(jiān)督管理體制立法體系對(duì)我國(guó)走上可持續(xù)發(fā)展道路實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明有著重要的意義，但我國(guó)的環(huán)境管理體制立法體系所存在的問(wèn)題影響了環(huán)境保護(hù)工作的展開(kāi)，一定程度上阻礙了生態(tài)文明建設(shè)。

二、完善環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制的構(gòu)想

（一）堅(jiān)持一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)

環(huán)境保護(hù)本身包含兩方面的內(nèi)容：環(huán)境防止與資源保護(hù)。作為環(huán)境保護(hù)行政管理部門的生態(tài)環(huán)境部應(yīng)統(tǒng)一監(jiān)督管理這兩方面的內(nèi)容，但在我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制下，生態(tài)環(huán)境部這個(gè)統(tǒng)管部門有名無(wú)實(shí)，只有對(duì)污染防治進(jìn)行監(jiān)督管理的權(quán)利，而資源管理則由其他資源管理部門負(fù)責(zé)。在發(fā)展生態(tài)文明、實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)管理、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的今天,無(wú)論是從現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)還是從環(huán)境保護(hù)本身的要求來(lái)看，改革目前環(huán)境監(jiān)督管理的兩分模式，擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)行政主管部門監(jiān)督管理的職權(quán)范圍，使生態(tài)環(huán)境部真正成為一個(gè)綜合性的統(tǒng)一監(jiān)督管理部門，既對(duì)污染防治進(jìn)行監(jiān)督管理,又對(duì)資源的保護(hù)行使監(jiān)督管理權(quán)是勢(shì)在必行。

（二）理順兩個(gè)關(guān)系

第一個(gè)關(guān)系即環(huán)境保護(hù)行政主管部門與其他分管部門的關(guān)系。無(wú)論是海洋行政主管部門、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門、公安、交通、鐵道、民航管理部門對(duì)環(huán)境污染防治實(shí)施監(jiān)督管理，還是土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等對(duì)資源的保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理的行政主管部門都要由環(huán)保部統(tǒng)一牽頭協(xié)調(diào)。

第二個(gè)關(guān)系即中央環(huán)境保護(hù)行政主管部門與地方環(huán)境保護(hù)行政部門關(guān)系。分支機(jī)構(gòu)依國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政主管部門授權(quán)，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)管理的需要以流域、區(qū)域設(shè)置，負(fù)責(zé)本轄區(qū)的環(huán)境監(jiān)督管理。

（三）完善一個(gè)體系

完善環(huán)境監(jiān)督管理體制立法體系應(yīng)從以下兩方面進(jìn)行：

第一，形成環(huán)境管理體制立法體系。一個(gè)具有系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)一致的環(huán)境管理體制立法體系保障法治社會(huì)各行政機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行的必要條件，也是我們實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的有力保障。

第二，修改《環(huán)境保護(hù)法》和各單行立法。雖然《環(huán)境保護(hù)法》于2014年剛修訂，但是需要進(jìn)一步全面深化改革。進(jìn)一步規(guī)定、分清環(huán)境監(jiān)督管理執(zhí)法主體、資格與基本職責(zé)等重大問(wèn)題，然后在此基礎(chǔ)之上修改《大土壤污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等環(huán)境保護(hù)單行立法對(duì)環(huán)境管理體制的規(guī)定進(jìn)一步具體化。

結(jié)束語(yǔ)：

一般認(rèn)為，一國(guó)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制的現(xiàn)狀直接反映著該國(guó)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)識(shí)水平和程度，而環(huán)境監(jiān)管體制通過(guò)為國(guó)家環(huán)境監(jiān)管事務(wù)確定相應(yīng)的規(guī)范，建立必要的制度框架，從而明確各類環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)與權(quán)限，這些是環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制存在的前提條件和基礎(chǔ)，為環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法辦事提供了相應(yīng)的條件，也使得各項(xiàng)環(huán)境監(jiān)管活動(dòng)總體上有章可循。因此，這就為彌補(bǔ)環(huán)境保護(hù)政策、法制以及技術(shù)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后所帶來(lái)的缺陷提供了較為充分的條件。