社會治理視角下的精準(zhǔn)脫貧

肖文婷

南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，江蘇 南京 210094

我國的扶貧開發(fā)工作始于上個世紀(jì)的80年代中期，我國扶貧開發(fā)的歷史進(jìn)程由“救濟(jì)式扶貧治理”“開發(fā)式扶貧治理”不斷走向“參與式扶貧治理”的治理模式，脫貧攻堅戰(zhàn)取得決定性進(jìn)展，六千多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從百分之十點(diǎn)二下降到百分之四以下?，F(xiàn)階段，剩下的都是難啃的“硬骨頭”，減貧脫貧的難度越來越大，急需轉(zhuǎn)變過去的扶貧模式，解決貧困區(qū)域發(fā)展的滯后問題。社會治理進(jìn)一步豐富了精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵，不僅要扶貧，更重要的是脫貧，推動脫貧開發(fā)工作建立有內(nèi)生動力、上下結(jié)合、內(nèi)外互動、多方協(xié)調(diào)的脫貧長效機(jī)制。社會治理的引入，革新了我國傳統(tǒng)貧困治理的格局，強(qiáng)調(diào)政府、市場與社會之間的良性互動，以及調(diào)整新的社會權(quán)力分布格局和以社會系統(tǒng)組織整合理論看待問題的視角，對于改變片面強(qiáng)調(diào)整體利益而漠視公民個體因素的傳統(tǒng)貧困治理有著重要的政策啟示意義。

一、社會治理理論的內(nèi)涵和在精準(zhǔn)脫貧應(yīng)用中的合理分析

精準(zhǔn)扶貧作為貧困治理最重要的內(nèi)容和手段，直接關(guān)系減貧的有效實現(xiàn)，更關(guān)系全面建成小康社會的進(jìn)度。社會治理視角和精準(zhǔn)扶貧有高度的契合度，不僅在目標(biāo)上存在著內(nèi)在統(tǒng)一性，而且在實踐結(jié)構(gòu)上的同構(gòu)性也頗為相似，都注重從物質(zhì)資本、人力資本轉(zhuǎn)變到社會資本的過程，強(qiáng)調(diào)社會治理主體的多元發(fā)展和社會資本的不斷開拓，為脫貧攻堅的實踐模式創(chuàng)新提供強(qiáng)有力的理論支持。

社會治理理論強(qiáng)調(diào)多元扶貧主體的共同參與?！爸卫怼币辉~不僅體現(xiàn)多個權(quán)力中心之間連續(xù)有機(jī)的協(xié)調(diào)，也體現(xiàn)了公共部門和私人部門之間協(xié)同參與的內(nèi)在意義；社會治理的理論基礎(chǔ)則是遵循科學(xué)規(guī)范的制度體系，以多元主體間共同合作和參與為基礎(chǔ)，理性的選擇和配置社會資源，以人為本的原則滿足社會公眾的合法性需求；將社會治理引入精準(zhǔn)脫貧，除了政府機(jī)構(gòu)，還包含更為廣泛的社會組織，這些主體共同承擔(dān)扶貧工作。社會治理制度的強(qiáng)制性是其政策有效實施的剛性特征，這種“正式制度安排”與“非正式制度安排”的契合程度是社會治理制度的一大優(yōu)勢所在。

社會治理理論注重貧困人口社會資本的積累，在當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的背景下，我國貧困治理已經(jīng)跳出了單純的物質(zhì)供給階段。社會治理理論強(qiáng)調(diào)貧困人口社會資本的積累，社會資本是存在于社會支持網(wǎng)絡(luò)中，使得人們的社會行動能夠?qū)崿F(xiàn)的一種社會資源，通常表現(xiàn)為信任和規(guī)范等，這些資源可以為貧困人口帶來便利，并且在一定程度上節(jié)約它們獲取資源的成本。社會治理理論認(rèn)為精準(zhǔn)脫貧的人口社會資本存量不足，現(xiàn)有的扶貧工作應(yīng)當(dāng)不斷推動物質(zhì)資本向人力資本，再到社會資本的轉(zhuǎn)變。

社會治理理論強(qiáng)調(diào)減貧對象的內(nèi)生發(fā)展動力。社會治理理論在精準(zhǔn)脫貧中的應(yīng)用，不僅注重協(xié)同共治，積累社會資本，更強(qiáng)調(diào)減貧對象的內(nèi)生發(fā)展動力。貧困人口的物質(zhì)和精神雙重富足才能達(dá)到脫貧的目的。社會治理理論認(rèn)為貧困治理不僅有外生式扶助，內(nèi)生式的發(fā)展是更關(guān)鍵和更根本的治理，盡管外部的資源投入對精準(zhǔn)脫貧的幫助尤為重要，但是貧困人口內(nèi)部的自助性發(fā)展是實現(xiàn)精神和物質(zhì)脫貧的必經(jīng)之路。

貧困群體參與和共享是樹立減貧主體發(fā)展意識的重要途徑。貧困人口被動接受救助的局面，讓他們成為減貧主體之一。由此，貧困治理不是簡單的投入和幫扶的模式，而是外部條件的有效輸入和內(nèi)部資源的充分挖掘相結(jié)合。

二、社會治理視角下脫貧工作面臨的問題

在全面建成小康社會的道路上，我國的減貧成效有目共睹，在國際社會上贏得了高度贊譽(yù)。但脫貧工作仍然面臨一系列的問題，這些問題主要體現(xiàn)在貧困治理主體結(jié)構(gòu)、貧困治理的社會資本、減貧對象的主體發(fā)展意識三個方面。

貧困治理主體結(jié)構(gòu)有待改善，實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的工作中，政府作為社會管理的主體，統(tǒng)籌工作，發(fā)揮著不可替代的作用。提供公共服務(wù)，實現(xiàn)公共利益，但并不意味著政府“大包大攬”。貧困地區(qū)的獨(dú)特資源和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢缺乏靈活的模式來激發(fā)其實現(xiàn)有效的市場化。非政府組織助力精準(zhǔn)脫貧，可以發(fā)揮獨(dú)特的專業(yè)優(yōu)勢，打破現(xiàn)有政府“單兵作戰(zhàn)”的減貧模式，豐富貧困治理中“政府—貧困群體”的單向結(jié)構(gòu)，推動貧困群體之間多層次的良性互動；在宏觀上減輕政府行政和經(jīng)濟(jì)壓力，轉(zhuǎn)變政府的職能，政府扮演掌舵者的角色，總體規(guī)劃和掌控扶貧方向；微觀上來說，非政府組織作為社會主體之一，激發(fā)社會承擔(dān)主體責(zé)任的同時，與政府產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，創(chuàng)新發(fā)展新的減貧項目。

貧困治理的社會資本短缺，一是貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的投入不足，貧困的弱勢群體難以獲得或無法利用制度保障來維護(hù)自身的基本權(quán)利，必須改革和完善貧困地區(qū)的教育和文化體系，建立健全社會保障和醫(yī)療體制，滿足貧困區(qū)域整體的基礎(chǔ)性發(fā)展需要；二是民間社會組織的活力不夠，制約了這種資本支持的作用和效果，解放和激發(fā)社會組織的發(fā)展動力，豐富民間組織的活動方式成為一個突破口；三是貧困人口的自我發(fā)展意識薄弱，因此要提高貧困人口實現(xiàn)自我內(nèi)在的發(fā)展動力，不斷積累貧困群體的獨(dú)特社會資本存量。要實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧要由物質(zhì)資本范式和人力資本范式向社會資本范式轉(zhuǎn)變。提高減貧對象的社會資本占有，是新時代我國精準(zhǔn)脫貧制度變遷的重要路徑。

減貧對象的主體發(fā)展意識不充分，現(xiàn)有的脫貧政策以扶貧主體為中心，輸送物質(zhì)和服務(wù)達(dá)到減貧脫貧的目的，在這個過程中，貧困主體被動接受各項優(yōu)惠政策享受脫貧，經(jīng)濟(jì)上脫貧后較少關(guān)注貧困人口自身的發(fā)展能力和致富的可持續(xù)能力，這也是造成返貧現(xiàn)象的重要因素之一，能否在今后長期的發(fā)展中穩(wěn)定脫貧還是值得考量的。脫貧真正的意義是在于培育貧困對象的主體活力和能力，通過激發(fā)他們的內(nèi)生動力，形成內(nèi)源發(fā)展的主體，積極主動的參與到脫貧隊伍中，與區(qū)域環(huán)境相結(jié)合，才可能實現(xiàn)可持續(xù)脫貧，有效減少脫貧后的返貧現(xiàn)象。將貧困治理內(nèi)源式發(fā)展和外生式輸入相結(jié)合，使得我國現(xiàn)有的貧困治理體制既有賴于外部資源的有效輸入，更有賴于減貧對象內(nèi)部的自發(fā)展。

三、社會治理視角下精準(zhǔn)脫貧政策創(chuàng)新

參照社會治理的理論精髓，精準(zhǔn)脫貧是政府、市場、社會、民眾等多主體合作的共治模式。社會治理視角引入精準(zhǔn)扶貧，對我國的減貧事業(yè)提出更高的要求，在調(diào)整多元貧困治理格局的同時，凝聚、重塑、合理分配社會資本，并且著重強(qiáng)調(diào)發(fā)展減貧主體的內(nèi)在動力，提升自我發(fā)展意識，實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。

政府主導(dǎo)和社會協(xié)同的有機(jī)統(tǒng)一，這與公民治理理論所提出的“多元社會主體對一個獨(dú)立的國家具有積極的意義”不謀而合。龐大的貧困人口基數(shù)和復(fù)雜多樣性的致貧原因?qū)φ畣我环鲐汅w制提出挑戰(zhàn)，客觀上要求非政府組織和社會公民等社會力量共同參與反貧困行動中，形成政府主導(dǎo)下的減貧主體相關(guān)多元化模式，這種社會協(xié)同參與的精準(zhǔn)脫貧對創(chuàng)新社會治理體制發(fā)揮著舉足輕重的作用。公共部門與私人部門共同參與減貧事業(yè)，理清政府、社會、市場和公眾之間在脫貧事業(yè)中的主體關(guān)系，打破政府組織和非政府組織之間的隔閡，夯實脫貧攻堅的成效，為脫貧的精準(zhǔn)性打下了穩(wěn)定性和可持續(xù)性的基礎(chǔ)。值得肯定的是，現(xiàn)有的脫貧攻堅行動呈現(xiàn)了結(jié)對幫扶的和多主體參與的效果，但參與深度和廣度仍然有待提升，貧困農(nóng)戶和市場機(jī)制的能動性潛力尚未發(fā)掘出來。

社會資本和制度保障的雙重驅(qū)動，“資本理論研究者認(rèn)為，物質(zhì)、人力與社會三種資本的積累順序不同，這三種資本積累在不同時期也會顯現(xiàn)出不同的側(cè)重點(diǎn)和需求”。社會資本是“嵌入在社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，使社會行動得以實現(xiàn)的資源”，社會資本的表現(xiàn)一般是人口之間的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、國家政策和規(guī)章制度、社會組織及社會參與程度等。國家制度和政策作為一種重要的社會資本，貧困主體擁有制度賦予的權(quán)利來保障自我生活的基本需要，抗衡致貧因素的困擾，為了防止漠視貧困群體和減輕制度孤立貧困群體的現(xiàn)象，建立和完善針對貧困弱勢群體的社會保障體系尤為重要。除此之外，加大經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的支持力度對貧困人口的社會資本積累有顯著的作用，依靠政府、市場、社會組織等發(fā)展貧貧困地區(qū)的三大產(chǎn)業(yè)，拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。激發(fā)社會組織的發(fā)展活力，提高貧困人口社區(qū)參與程度，對豐富他們的社會支持網(wǎng)絡(luò)有重要幫助，同時改革和完善貧困地區(qū)的教育和文化建設(shè)，提高減貧對象的文化素養(yǎng)，在擁有社會資本的同時懂得如何使用，從而提高自身的能力。

自我價值和公共利益的共同提升，精準(zhǔn)脫貧是黨和國家的一項重大民生政策，貧困地區(qū)和人口經(jīng)過政策“輸血”這一系列的制度有效的緩解了貧困，但是貧困治理對象依舊被看做是“可憐人”和“弱勢群體”，需要政府和社會的幫助和扶持。在社會治理取向看來，精準(zhǔn)脫貧的工作機(jī)制應(yīng)當(dāng)消除這種無形的“社會排斥”現(xiàn)象，重視貧困群體的能動性和主動性。“構(gòu)建社會融入為目標(biāo)的扶貧工作機(jī)制，而且強(qiáng)調(diào)對扶貧對象實施集體認(rèn)同和自我價值實現(xiàn)的現(xiàn)代培育”。減貧對象自我價值的認(rèn)同與中央所提出的堅持源頭治理、根本消除貧困具有內(nèi)在一致性，因此貧困治理必須從“外部輸血”轉(zhuǎn)向“自身造血”。這也在另一方面對精準(zhǔn)脫貧提出一個新的要求，不僅要“扶貧”更要“扶志”，在精神上實現(xiàn)脫貧，脫貧攻堅的內(nèi)生發(fā)展動力才能真正提升，在實現(xiàn)自我價值的同時回饋社會，實現(xiàn)社會公共利益。社會公共利益和貧困主體自我發(fā)展的實現(xiàn)都有賴于貧困地區(qū)生活和生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，充分發(fā)掘地區(qū)資源優(yōu)勢，改善貧困人口的生活質(zhì)量和教育水平，學(xué)習(xí)生產(chǎn)技術(shù)和技能。提高減貧對象主動性作為，促成貧困地區(qū)內(nèi)源式發(fā)展的格局，實現(xiàn)可持續(xù)脫貧，建立健全穩(wěn)定脫貧的長效機(jī)制。

四、研究結(jié)論

在決勝全面建成小康社會的新時期，脫貧的任務(wù)在穩(wěn)步推進(jìn)的同時也更加緊迫，總結(jié)以往的脫貧經(jīng)驗，結(jié)合最后階段的任務(wù)，社會治理理論框架下的脫貧工作更能體現(xiàn)多層次、長效性的脫貧特點(diǎn)。社會治理理論主要從內(nèi)涵與精準(zhǔn)脫貧有內(nèi)在契合性，注重社會資本的積累，發(fā)揮社會各界扶貧主體的層次性和不同的功能，以及關(guān)注脫貧主體的自我效能，由扶貧到脫貧的徹底轉(zhuǎn)變，最終使得貧困人口穩(wěn)定脫貧、不返貧。