論環(huán)境公益訴訟制度中主體互動(dòng)關(guān)系的完善

熊麗娟

（貴州大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025）

一、環(huán)境公益訴訟制度下主體互動(dòng)的問(wèn)題緣起

在我國(guó)，環(huán)境從來(lái)都是關(guān)乎人民切身利益的事情，其中利用環(huán)境司法活動(dòng)以推進(jìn)公眾環(huán)境利益保護(hù)的開(kāi)展，既是切實(shí)解決環(huán)境污染破壞等問(wèn)題的關(guān)鍵途徑，也是公民環(huán)境權(quán)受損的重要救濟(jì)手段。而環(huán)境公益訴訟作為環(huán)境司法的重要一環(huán)，在近些年來(lái)也展開(kāi)了許多有益的探索，得到了較快的發(fā)展，成為環(huán)境保護(hù)工作于立法可訴性和司法可行性上的重要保障。我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的建立歷程不同于一般制度自上而下的發(fā)展路徑，其整體構(gòu)建是自下而上的模式，制度萌芽階段是民間實(shí)踐先于官方立法，在后來(lái)的構(gòu)建階段也是采取的“摸著石頭過(guò)河”的方式，以邊試點(diǎn)邊立法的形式來(lái)完成的，因此環(huán)境公益訴訟作為一種新興的制度，其自身含有較多不穩(wěn)定因素，也不成熟，這就導(dǎo)致在發(fā)展初期容易陷入尷尬的境地。比如在環(huán)境公益訴訟的啟動(dòng)上，因訴訟主體在現(xiàn)有制度框架內(nèi)尚未形成較為均衡、穩(wěn)定的互動(dòng)關(guān)系，在司法實(shí)踐中因這些問(wèn)題就會(huì)導(dǎo)致主體之間容易出現(xiàn)交叉矛盾的情形。

如此長(zhǎng)期發(fā)展，不僅影響環(huán)境公益訴訟案件的順利推進(jìn)，也會(huì)阻礙環(huán)境公益訴訟制度本身的自我發(fā)展和革新。所以基于環(huán)境公益訴訟的順利開(kāi)展和制度的均衡、穩(wěn)定發(fā)展的考慮，對(duì)以法院、檢察院、環(huán)保行政部門(mén)為主的“公權(quán)力主體”與以環(huán)保公益組織為主的“私權(quán)利主體”的兩類(lèi)主體互動(dòng)機(jī)制的研究具有重要的價(jià)值意義。

二、現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟制度的主體互動(dòng)中存在的問(wèn)題

我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的萌芽是在司法實(shí)踐先行的基礎(chǔ)上，通過(guò)獲取試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，采取步步突破的方法來(lái)構(gòu)建的。雖然這種做法有利于“對(duì)癥下藥”“各個(gè)擊破”，但在制度構(gòu)建過(guò)程中容易出現(xiàn)細(xì)節(jié)問(wèn)題規(guī)定模糊、程序銜接不暢等矛盾。

（一）行政權(quán)與司法權(quán)在環(huán)境民事公益訴訟案件中的適用次序混亂

《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第26 條規(guī)定：“負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)依法履行監(jiān)管職責(zé)而使原告訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)，原告申請(qǐng)撤訴的，人民法院應(yīng)予準(zhǔn)許?！被诖耍森h(huán)保公益組織提起的環(huán)境民事公益訴訟的訴訟目的的實(shí)現(xiàn)有兩種方式：行政處理和司法救濟(jì)，嚴(yán)格意義上來(lái)講，行政處理與訴訟程序相分離而實(shí)現(xiàn)目的。但是訴訟啟動(dòng)后行政機(jī)關(guān)再介入履職就會(huì)導(dǎo)致在保留環(huán)境公益訴訟目的實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，解決民事訴訟和行政執(zhí)法的功能重疊與沖突成為難題[1]，而這也是由環(huán)境民事公益訴訟過(guò)程中出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)完全履職后社會(huì)組織可撤訴的制度設(shè)計(jì)背后反映出的問(wèn)題。司法實(shí)踐中，有較多情形都是社會(huì)組織未經(jīng)過(guò)環(huán)境行政監(jiān)督管理程序，而直接向法院提起環(huán)境民事公益訴訟，試圖通過(guò)司法機(jī)關(guān)向污染者以及環(huán)境行政機(jī)關(guān)施加壓力來(lái)達(dá)到保護(hù)環(huán)境公共利益的目的，解釋中也僅通過(guò)法院于訴前的告知程序來(lái)實(shí)現(xiàn)與環(huán)保行政機(jī)關(guān)的互動(dòng)①《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第12條規(guī)定：“人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后，應(yīng)當(dāng)在十日內(nèi)告知對(duì)被告行為負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)?！保h(huán)保行政機(jī)關(guān)的角色定位不明晰，通過(guò)推論司法救濟(jì)程序和行政執(zhí)法程序并行得出環(huán)保行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)使得原告訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)的效果，實(shí)際上，這種在沒(méi)有用盡行政救濟(jì)手段就使案件直接進(jìn)入司法程序的現(xiàn)象直接導(dǎo)致司法權(quán)越位行政權(quán)，違背了生態(tài)環(huán)境與自然資源保護(hù)制度中司法救濟(jì)為最后一步的理念設(shè)計(jì),行政和司法職能重疊以及行政程序的倒流導(dǎo)致司法資源浪費(fèi)[2]。一方面造成環(huán)保行政機(jī)關(guān)在此制度設(shè)計(jì)下實(shí)踐中的尷尬處境，在未對(duì)環(huán)境污染、生態(tài)破壞等行為作出合理行政措施，尚未完全發(fā)揮其法定監(jiān)督管理職責(zé)的情況下，被動(dòng)接受其正在處理的對(duì)象即環(huán)境污染者已被公益組織提起環(huán)境民事公益訴訟的事實(shí)，無(wú)疑會(huì)造成其公信力的降低，給社會(huì)群眾留下環(huán)保行政機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)水平不行、質(zhì)量不高、效率低下的印象。另一方面，環(huán)保行政部門(mén)履行職責(zé)使得原告訴訟請(qǐng)求得以實(shí)現(xiàn)，基于此原告申請(qǐng)撤訴的就會(huì)造成其對(duì)環(huán)境公益訴訟中所需準(zhǔn)備的大量取證而花費(fèi)的人力、物力、財(cái)力沒(méi)有意義和價(jià)值，如果人民法院此后準(zhǔn)許撤訴的，則不可避免地還會(huì)產(chǎn)生司法資源浪費(fèi)的問(wèn)題，也不利于維護(hù)司法權(quán)的權(quán)威。所以環(huán)境民事公益訴訟中社會(huì)公益組織可撤訴的制度設(shè)計(jì)無(wú)疑會(huì)造成司法資源、社會(huì)資源的浪費(fèi)，相反，環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)作為環(huán)境行政執(zhí)法的補(bǔ)充要素?zé)o論是從理論上還是在實(shí)踐中都具有其存在的適當(dāng)性與合理性[3]。因此如何對(duì)目前存在的司法權(quán)越位行政權(quán)的奇怪現(xiàn)象進(jìn)行重新的制度設(shè)計(jì)成為環(huán)境公益訴訟制度實(shí)現(xiàn)資源最佳利用的重要問(wèn)題。

（二）檢察機(jī)關(guān)在支持起訴中與環(huán)保行政機(jī)關(guān)存在監(jiān)督檢查與協(xié)調(diào)互助并存的矛盾

檢察機(jī)關(guān)在支持環(huán)保公益組織提起環(huán)境民事公益訴訟的具體操作方式有待優(yōu)化?！睹袷略V訟法》第十五條、《環(huán)境公益訴訟解釋》第十一條對(duì)支持起訴的方式作了寬泛的規(guī)定，但對(duì)于檢察機(jī)關(guān)支持起訴案件中環(huán)保行政機(jī)關(guān)的角色定位并未明確，導(dǎo)致環(huán)保行政機(jī)關(guān)呈現(xiàn)缺乏法律明文規(guī)定且司法實(shí)踐各有不同的現(xiàn)狀。在制度設(shè)計(jì)上完善支持起訴制度具有必要性，有利于實(shí)踐中更多的檢察機(jī)關(guān)支持其他適格主體提起公益訴訟，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)組織在公益保護(hù)上的協(xié)同作用。其中，與負(fù)有法定監(jiān)督管理職責(zé)的環(huán)保行政機(jī)關(guān)的互動(dòng)需要重點(diǎn)把握，因?yàn)樗哂薪巧ㄎ粠?lái)的天然優(yōu)勢(shì)，能夠?yàn)闄z察機(jī)關(guān)是否支持起訴帶來(lái)巨大的作用，無(wú)論是作為證據(jù)收集固定的直接主體，還是涉案中環(huán)保污染破壞的信息集成者，該行政機(jī)關(guān)都能最大程度地為檢察機(jī)關(guān)支持起訴提供幫助，這就需要加強(qiáng)兩者之間的互動(dòng)。司法實(shí)踐中不乏社會(huì)公益組織提起環(huán)境民事公益訴訟就是基于行政機(jī)關(guān)的作為效果而間接產(chǎn)生的訴訟決定，環(huán)境公益訴訟的啟動(dòng)與行政機(jī)關(guān)的不作為可能有關(guān)系，此時(shí)由于檢察機(jī)關(guān)對(duì)該行政部門(mén)環(huán)境執(zhí)法行為的監(jiān)督權(quán)力的存在，所以環(huán)保機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)上的配合難免伴隨著被環(huán)境行政公益訴訟的不確定性，基于此行政機(jī)關(guān)的工作懈怠情況已然不鮮見(jiàn)。如何平衡兩者于監(jiān)督檢查與協(xié)調(diào)互助并存的結(jié)構(gòu)下的互動(dòng)關(guān)系是該權(quán)力配置本身就存在的問(wèn)題[4]。所以要強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)與環(huán)保行政機(jī)關(guān)在支持起訴上的互動(dòng)協(xié)作關(guān)系，必須要解決好兩者監(jiān)督檢查與協(xié)調(diào)互助并存的矛盾。

（三）專(zhuān)家在環(huán)境公益訴訟參與中存在的局限

《最高人民法院關(guān)于人民陪審員參加審判活動(dòng)若干問(wèn)題的規(guī)定》第五條的規(guī)定其實(shí)是承認(rèn)了專(zhuān)家參審②《最高人民法院關(guān)于人民陪審員參加審判活動(dòng)若干問(wèn)題的規(guī)定》第5 條規(guī)定：“特殊案件需要具有特定專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人民陪審員參加審判的，人民法院可以在具有相應(yīng)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人民陪審員范圍內(nèi)隨機(jī)抽取?！?，對(duì)于環(huán)境公益訴訟案件，由于其中含有對(duì)于環(huán)境相關(guān)專(zhuān)業(yè)的內(nèi)容認(rèn)定，所以這一規(guī)定不僅彌補(bǔ)法官在專(zhuān)業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)和環(huán)境專(zhuān)門(mén)經(jīng)驗(yàn)上的缺陷，還進(jìn)一步提升案件審判質(zhì)量和水平，達(dá)到準(zhǔn)確裁判的效果。但是在專(zhuān)家審判員參與到訴訟中也存在一些問(wèn)題。

專(zhuān)家參審的職能一直被理論界重視，而在具體的立法過(guò)程中也經(jīng)歷了變化。2015年《人民陪審員制度改革試點(diǎn)方案》中僅承認(rèn)陪審員的事實(shí)認(rèn)定職能，而根據(jù)2018年《人民陪審員法》規(guī)定，其實(shí)質(zhì)上表明人民陪審員與法官同等的“事實(shí)審”職能和差別的“法律審”職能①《人民陪審員法》第21 條規(guī)定：“ 人民陪審員參加三人合議庭審判案件，對(duì)事實(shí)認(rèn)定、法律適用，獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)，行使表決權(quán)?！钡?2 條規(guī)定：“人民陪審員參加七人合議庭審判案件，對(duì)事實(shí)認(rèn)定，獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)，并與法官共同表決；對(duì)法律適用，可以發(fā)表意見(jiàn)，但不參加表決?！?。在理解這一法條的時(shí)候就可以看出本質(zhì)上事實(shí)審和法律審無(wú)法完全分離對(duì)待。根據(jù)《人民陪審員法》第十六條，可以推理出環(huán)境公益訴訟這種具有重大影響的案件是適用七人合議庭形式的，所以在環(huán)境公益訴訟案件中，專(zhuān)家陪審員的職能僅限縮在事實(shí)認(rèn)定上。訴訟過(guò)程中，專(zhuān)家陪審員以專(zhuān)業(yè)知識(shí)對(duì)損害、污染、因果關(guān)系、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等問(wèn)題提出自己的專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)和科學(xué)證據(jù)，但是在法律證明標(biāo)準(zhǔn)與專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)不一致的情況下認(rèn)定方式成為疑問(wèn)，不得否認(rèn)此種前提下專(zhuān)家審判員就會(huì)涉及到法律審的范圍。所以，即使在法律對(duì)人民陪審員是否進(jìn)行法律審進(jìn)行了規(guī)定，但實(shí)踐中往往不可避免存在并行的情形。專(zhuān)家陪審員與法官在審理案件中對(duì)于“事實(shí)審”和“法律審”之間的界限模糊不清要求廓清訴訟中的事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題[4]。

三、完善環(huán)境公益訴訟制度主體良性互動(dòng)的建議

環(huán)境公益訴訟制度中的主體良性互動(dòng)研究是在把握訴訟中公權(quán)力主體與私權(quán)利主體互動(dòng)存在的內(nèi)生困境的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地提出系統(tǒng)完善環(huán)境公益訴訟制度下主體良性互動(dòng)的建議。以下將從主要調(diào)整和規(guī)范環(huán)境公益訴訟制度中的訴前程序、支持起訴、庭審三個(gè)階段來(lái)完善公權(quán)力主體與私權(quán)利主體互動(dòng)關(guān)系。

（一）建立訴前環(huán)保公益組織、檢察院與環(huán)保行政部門(mén)的互動(dòng)

根據(jù)上述對(duì)司法權(quán)越位行政權(quán)奇怪現(xiàn)象的分析，需要建立起一個(gè)環(huán)保公益組織提起環(huán)境民事公益訴訟的前置程序，以作為環(huán)境利益保護(hù)的公益訴訟程序去補(bǔ)充環(huán)保行政機(jī)關(guān)未履行完全的環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)，以司法救濟(jì)去彌補(bǔ)行政執(zhí)法的不足，防止訴訟程序啟動(dòng)后行政程序的倒流而造成適用次序混亂情況的發(fā)生。這也是對(duì)公益訴訟中司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系進(jìn)行平衡與建立訴前程序中不同主體之間聯(lián)動(dòng)機(jī)制的重要方式。參考《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》和《兩高關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》的規(guī)定，均設(shè)計(jì)了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的前置程序②《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第40 條規(guī)定：“在提起行政公益訴訟之前,人民檢察院應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議,督促其糾正違法行為或者依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書(shū)后一個(gè)月內(nèi)依法辦理,并將辦理情況及時(shí)書(shū)面回復(fù)人民檢察院?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ鹤罡呷嗣駲z察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第21 條第2 款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書(shū)之日起兩個(gè)月內(nèi)依法履行職責(zé),并書(shū)面回復(fù)人民檢察院。出現(xiàn)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)書(shū)面回復(fù)?！保礄z察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)，法定期間內(nèi)不履職的，檢察院依法提起訴訟。行政監(jiān)管在環(huán)境法治中一直處于主導(dǎo)性要素，所以對(duì)于司法權(quán)越位行政權(quán)，無(wú)法避免歸責(zé)行政監(jiān)管不力的問(wèn)題，因此，在建立訴前程序中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮出行政監(jiān)管執(zhí)法的作用[6]。

將這一制度設(shè)計(jì)類(lèi)推適用到社會(huì)公益組織提起環(huán)境民事公益訴訟中來(lái)，基于對(duì)司法最終原則與“窮盡行政救濟(jì)”的考慮，對(duì)環(huán)保公益組織提起環(huán)境民事公益訴訟的前置程序構(gòu)建作以下創(chuàng)新：如果企業(yè)已經(jīng)實(shí)施損害環(huán)境公共利益的污染、破壞行為，或者其行為有環(huán)境損害重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，在環(huán)保公益組織發(fā)現(xiàn)后，欲提起環(huán)境民事公益訴訟的，應(yīng)先將案件基本情況與實(shí)施污染環(huán)境、破壞生態(tài)的企業(yè)等基本信息通知涉案企業(yè)所在地的基層檢察機(jī)關(guān)，同時(shí)進(jìn)行證據(jù)的初步收集工作。在收到公益組織的通知后，檢察機(jī)關(guān)首先審查問(wèn)題的真實(shí)性，然后應(yīng)于短時(shí)間內(nèi)向當(dāng)?shù)刎?fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的環(huán)保行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，作為支持起訴機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)在符合條件的情況下應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出建議，這是它的監(jiān)督檢查的職責(zé)，不存在不履職的情況。這一點(diǎn)是利用檢察機(jī)關(guān)的謙抑性和對(duì)檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中的檢查監(jiān)督職責(zé)的參考而提出的建議，檢察機(jī)關(guān)在督促和調(diào)查行政機(jī)關(guān)以后視情況提起訴訟或是支持起訴顯示其以溫和的方式介入到環(huán)境公益訴訟中[7]。此時(shí)可能出現(xiàn)三種結(jié)果：

第一，該行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議書(shū)的兩個(gè)月內(nèi)未及時(shí)給予答復(fù)的，檢察機(jī)關(guān)則進(jìn)行行政機(jī)關(guān)不作為原因初步調(diào)查工作。因行政機(jī)關(guān)自身違法、玩忽職守或者故意不作為等原因的，則檢察機(jī)關(guān)可直接向人民法院提起環(huán)境行政公益訴訟，并將處理過(guò)程及結(jié)果及時(shí)告知該環(huán)保公益組織。這一步是環(huán)境行政公益訴訟替代民事公益訴訟實(shí)現(xiàn)目的的設(shè)計(jì)，因?yàn)榇藭r(shí)已經(jīng)出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)不履職且不答復(fù)的情況，屬于行政機(jī)關(guān)在環(huán)保利益維護(hù)工作中的失職行為，利用環(huán)境行政公益訴訟的設(shè)計(jì)理念更能實(shí)現(xiàn)訴訟目的。第二，若經(jīng)過(guò)初步調(diào)查認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不作為有其他客觀不可控原因的，則檢察機(jī)關(guān)可將處理過(guò)程告知社會(huì)組織并建議其立即提起環(huán)境民事公益訴訟，并視情況支持起訴，作為負(fù)有環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的環(huán)保行政機(jī)關(guān)也可利用自身職能定位帶來(lái)的天然優(yōu)勢(shì)，比如其所掌握的環(huán)境信息、專(zhuān)業(yè)技術(shù)來(lái)促進(jìn)證據(jù)的收集固定工作，共同推進(jìn)訴訟的順利進(jìn)行。第三，若收到檢察建議書(shū)的環(huán)保行政機(jī)關(guān)在兩個(gè)月內(nèi)因履行法定職責(zé)使得生態(tài)環(huán)境與自然資源得到了及時(shí)的保護(hù)，則檢察機(jī)關(guān)可將處理過(guò)程告知社會(huì)組織并建議其不必提起環(huán)境民事公益訴訟[8]。上述前置程序的構(gòu)建，給予了環(huán)保公益組織提起環(huán)境公益訴訟一定的緩沖時(shí)間，主要聚焦在環(huán)保行政部門(mén)的行政處理上，其間通過(guò)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)檢察建議的作用，不僅可以盡最大可能地聯(lián)動(dòng)環(huán)保工作中社會(huì)公益組織、檢察機(jī)關(guān)與環(huán)保行政機(jī)關(guān)的力量，也可以避免案件越過(guò)行政處理直接進(jìn)入司法救濟(jì)程序，避免社會(huì)組織濫訴的可能性，弱化司法權(quán)與行政權(quán)的沖突，還有助于構(gòu)建環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟之間的銜接機(jī)制，使得環(huán)境公益訴訟制度內(nèi)部各環(huán)節(jié)相互聯(lián)系，制度構(gòu)建過(guò)程中邏輯關(guān)系更加緊密[9]。

（二）建立支持起訴程序中檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保公益組織和環(huán)保行政部門(mén)的三方互動(dòng)

在環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)支持起訴的啟動(dòng)方式主要有兩種：一種是檢察機(jī)關(guān)通過(guò)審查社會(huì)組織擬起訴前的申請(qǐng)，決定是否支持起訴，如中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴譚某與方某魚(yú)塘污染案。另一種是檢察機(jī)關(guān)綜合具體案情和公益組織基本情況考慮主動(dòng)給予社會(huì)組織支持起訴。首先，我們需要明確無(wú)論采取何種方式支持社會(huì)公益組織起訴，不可否認(rèn)最核心的問(wèn)題始終是證據(jù)的收集，尤其對(duì)于環(huán)境類(lèi)案件。根據(jù)《環(huán)境公益訴訟解釋》，原告需提供初步證明材料用以證明被告已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或具有損害風(fēng)險(xiǎn)。如果社會(huì)組織因各種原因不能提供，法院無(wú)法受理其訴訟請(qǐng)求，訴訟無(wú)法啟動(dòng)導(dǎo)致環(huán)境公共利益無(wú)法真正受到司法保護(hù)。檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其彌補(bǔ)社會(huì)公益組織在環(huán)境民事公益訴訟案件中關(guān)于受理和裁判所緊密關(guān)聯(lián)著的證據(jù)收集方面的不足的作用，這種支持的程度關(guān)系到環(huán)境公益訴訟案件能否順利開(kāi)展。在支持起訴中，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境違法信息收集、證據(jù)調(diào)查等方面始終落后于環(huán)保行政機(jī)關(guān)，這也是環(huán)保行政機(jī)關(guān)自身職能定位所帶來(lái)的天然優(yōu)勢(shì)。信息不對(duì)稱(chēng)是環(huán)境訴訟領(lǐng)域普遍存在的問(wèn)題，也是檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的主要障礙。環(huán)保行政機(jī)關(guān)作為負(fù)有環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)，一方面其在進(jìn)行環(huán)境管理工作中會(huì)及時(shí)發(fā)現(xiàn)企業(yè)或個(gè)人的環(huán)境違法行為，這類(lèi)信息收集是伴隨著環(huán)保行政部門(mén)主動(dòng)作出的行政管理行為，另一方面，環(huán)保行政部門(mén)同時(shí)也是社會(huì)民眾舉報(bào)環(huán)境違法信息的主要對(duì)象，這些都表明環(huán)保行政部門(mén)在掌握環(huán)境違法信息方面具有檢察機(jī)關(guān)不可比擬的優(yōu)勢(shì)。環(huán)保行政機(jī)關(guān)在環(huán)境損害、污染等案件中以重要角色提供技術(shù)咨詢(xún)、協(xié)助調(diào)查取證，不僅有助于解決環(huán)境訴訟的取證、舉證難問(wèn)題，還可以減輕社會(huì)組織通過(guò)司法途徑解決環(huán)境問(wèn)題的成本[10]。行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境監(jiān)管的持續(xù)性和在復(fù)雜環(huán)境問(wèn)題判斷上的專(zhuān)業(yè)性可以成為社會(huì)公益組織提起環(huán)境民事公益訴訟的支撐材料和證據(jù)的來(lái)源，前提是需要建立起檢察機(jī)關(guān)同行政機(jī)關(guān)良好的交流和互助機(jī)制，通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的支持起訴發(fā)揮出來(lái)。

在上述提及到的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴方某與譚某魚(yú)塘污染案中，白云區(qū)檢察院與環(huán)保局簽訂《關(guān)于共同開(kāi)展環(huán)境公益訴訟的協(xié)議》就雙方對(duì)案件移送、證據(jù)調(diào)查及雙方人力、物力配合協(xié)作等方面達(dá)成一致[11]。這個(gè)案件本身不僅是作為新民事訴訟法實(shí)施后法院受理的首起環(huán)境公益訴訟案件,是檢察機(jī)關(guān)作出支持起訴單位的首例案件，同時(shí)也是檢察機(jī)關(guān)同環(huán)保行政機(jī)關(guān)展開(kāi)協(xié)作推動(dòng)社會(huì)公益組織提起環(huán)境公益訴訟的最佳范本，實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染修復(fù)最佳化、環(huán)境利益保護(hù)合作化的代表性案件。基于上述的分析以及解決好檢察機(jī)關(guān)與環(huán)保行政機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查與協(xié)調(diào)互助并存的矛盾的現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)支持起訴案件中兩者的協(xié)同關(guān)系作以下梳理：社會(huì)公益組織欲提起環(huán)境公益訴訟而由檢察機(jī)關(guān)決定支持起訴的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)于作出支持起訴決定之日起通知當(dāng)?shù)丨h(huán)保行政機(jī)關(guān)，明確兩者業(yè)務(wù)上的協(xié)助關(guān)系，具體協(xié)作以具體案情為明確。對(duì)于可能存在的業(yè)務(wù)關(guān)系與檢查監(jiān)督關(guān)系的矛盾沖突，此處對(duì)環(huán)保行政機(jī)關(guān)作以下創(chuàng)新規(guī)定：一方面，建立環(huán)保行政機(jī)關(guān)內(nèi)部責(zé)任追究和績(jī)效考核的硬性制度，避免行政機(jī)關(guān)基于可能被檢察機(jī)關(guān)環(huán)境行政起訴的考慮怠慢消極工作而使得兩者的合作關(guān)系流于形式和表面，對(duì)于消極被動(dòng)的工作人員作內(nèi)部處分決定。另一方面，建立環(huán)保行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的長(zhǎng)效配合機(jī)制，該配合以行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作分流為基點(diǎn)，建立其與檢察機(jī)關(guān)互動(dòng)的兩套關(guān)系，一套負(fù)責(zé)接受檢察機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法行為的監(jiān)督檢查，另一套負(fù)責(zé)與檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的信息交流、資源共享上的配合，接受監(jiān)督檢查的人員是環(huán)境行政執(zhí)法行為的直接實(shí)施者，配合檢察機(jī)關(guān)交流環(huán)境違法信息等合作的行政機(jī)關(guān)人員并非執(zhí)法行為的直接實(shí)施者，兩套人員另外在機(jī)關(guān)內(nèi)部交流環(huán)境執(zhí)法行為的全過(guò)程，通過(guò)工作內(nèi)容區(qū)分與人員分流來(lái)避免接受監(jiān)督檢查和檢察機(jī)關(guān)相互協(xié)作中的人員重合，滋生矛盾，從而在根源上解決掉這一配置問(wèn)題。

所以挖掘并處理好檢察機(jī)關(guān)與環(huán)保行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，建立起兩者的互動(dòng)，利用各自?xún)?yōu)勢(shì)推動(dòng)環(huán)境公益訴訟案件的順利開(kāi)展有其存在的必要性。其中首先需要解決好檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的職能沖突的問(wèn)題，其次在支持起訴上，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與環(huán)保行政部門(mén)在環(huán)境違法信息共享等方面建立暢通交流機(jī)制，落實(shí)部門(mén)合作的信息通報(bào)制度，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)提高兩者的工作效能[12]。從而通過(guò)兩者的協(xié)同互動(dòng)實(shí)現(xiàn)支持起訴的高效作用及維護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境公共利益的目標(biāo)。

（三）推進(jìn)訴訟中“專(zhuān)家參審——司法鑒定——專(zhuān)家輔助”的銜接互動(dòng)

專(zhuān)家陪審員、司法鑒定人和專(zhuān)家輔助人三者以不同的專(zhuān)家身份參與到訴訟中來(lái)，對(duì)認(rèn)定事實(shí)、查明真相發(fā)揮著重要作用。但是各自又單獨(dú)存在局限性，基于此，將三者結(jié)合，構(gòu)建一個(gè)對(duì)環(huán)境公益訴訟法庭有益的專(zhuān)家協(xié)調(diào)互動(dòng)關(guān)系，發(fā)揮專(zhuān)家陪審制度為主，司法鑒定、專(zhuān)家輔助制度為輔的作用是有必要的。

1.建立環(huán)境專(zhuān)家陪審員和職業(yè)法官組合的審判結(jié)構(gòu)

基于環(huán)境案件的特殊性，訴訟過(guò)程中總會(huì)涉及到損害、因果關(guān)系、功能破壞等事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信的環(huán)境科學(xué)專(zhuān)業(yè)問(wèn)題，如果沒(méi)有環(huán)境專(zhuān)家，僅憑職業(yè)法官按照環(huán)保常識(shí)，或是以不專(zhuān)業(yè)的環(huán)境利益保護(hù)者身份在環(huán)保鑒定真?zhèn)文：磺宓那闆r下作出裁決，極有可能造成環(huán)境公共利益的重大損失。所以作為人民陪審制度的創(chuàng)新方式，把環(huán)境專(zhuān)家納入到環(huán)境公益訴訟法庭中，以陪審員的身份參審[13]，這樣的合議庭組織形式有利于協(xié)助法官最大程度地保護(hù)環(huán)境利益，作出公正合理的裁決，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和司法效益的統(tǒng)一，這也是環(huán)境科學(xué)與環(huán)境法律融合發(fā)展的重要體現(xiàn)[14]。

雖然根據(jù)法律規(guī)定推斷出專(zhuān)家陪審員在環(huán)境公益訴訟案件只參與表決事實(shí)問(wèn)題，但在具體實(shí)踐中往往存在事實(shí)與法律問(wèn)題模糊不清，造成專(zhuān)家陪審員與法官職責(zé)沖突矛盾的情況。一方面，可以借鑒俄羅斯陪審制中的問(wèn)題列表制度，專(zhuān)家陪審員及其他人民陪審員只需要回答列表上歸納清楚的問(wèn)題即可。我國(guó)在《中華人民共和國(guó)人民陪審員法》司法解釋第九條中就體現(xiàn)出問(wèn)題清單的宗旨①《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)人民陪審員法〉若干問(wèn)題的解釋》第9 條規(guī)定：“七人合議庭開(kāi)庭前，應(yīng)當(dāng)制作事實(shí)認(rèn)定問(wèn)題清單，根據(jù)案件具體情況，區(qū)分事實(shí)認(rèn)定問(wèn)題與法律適用問(wèn)題，對(duì)爭(zhēng)議事實(shí)問(wèn)題逐項(xiàng)列舉，供人民陪審員在庭審時(shí)參考。事實(shí)認(rèn)定問(wèn)題和法律適用問(wèn)題難以區(qū)分的，視為事實(shí)認(rèn)定問(wèn)題?！保匀淮嫒毕?。比如，制作主體不明確，司法解釋并沒(méi)有交待。所以我們需要對(duì)制作主體做詳細(xì)說(shuō)明。有學(xué)者主張由法官來(lái)制作決定該清單，其實(shí)這會(huì)造成制作清單的權(quán)力集中，問(wèn)題清單本身就涉及到陪審員和法官的權(quán)力分配，若交至法官之手，偏向性嚴(yán)重。此處建議該問(wèn)題清單先由主審法官制作，然后交由合議庭所有成員討論，意見(jiàn)一致則成立，若意見(jiàn)不一致，交由審委會(huì)決定，這也體現(xiàn)了民主性。另一方面，加強(qiáng)法官于審前、審中、審后對(duì)專(zhuān)家陪審員在事實(shí)認(rèn)定、審判流程、證據(jù)審查等方面的指引作用。

2.推進(jìn)專(zhuān)家參審與司法鑒定、專(zhuān)家輔助制度的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)

環(huán)境損害等司法鑒定作為獨(dú)立的第三方意見(jiàn)，在環(huán)境公益訴訟案件中發(fā)揮著重要作用，但其仍然存在不足：一方面是費(fèi)用高；另一方面是失信懲戒制度不完善，導(dǎo)致司法鑒定成為制約環(huán)境公益訴訟順利推進(jìn)的一大問(wèn)題。所以，即使鑒定人以其專(zhuān)業(yè)手段、專(zhuān)業(yè)知識(shí)輔助法官認(rèn)定事實(shí)，該權(quán)力也不能壟斷于鑒定人一人之手，不利于保護(hù)證據(jù)的真實(shí)性和合法性，也損害當(dāng)事人的合法權(quán)益。專(zhuān)家輔助人制度應(yīng)運(yùn)而生。

法官局限的知識(shí)結(jié)構(gòu)和貧乏的環(huán)境專(zhuān)門(mén)經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)致在環(huán)境公益訴訟案件中不能更好地發(fā)揮居中裁判的作用，而專(zhuān)家輔助人的制度意義就在于彌補(bǔ)這一缺陷，解決因?yàn)榉ü僦饔^上的不足對(duì)認(rèn)定案件事實(shí)造成的不利影響。專(zhuān)家輔助制度的產(chǎn)生，意味著我國(guó)建立了雙層專(zhuān)家證據(jù)制度。雖然專(zhuān)家輔助制度也具有輔助法庭訴訟的功能，但他必然與當(dāng)事人一方具有隸屬關(guān)系，這是由其產(chǎn)生方式和訴訟地位決定的，伴生的不良后果即是專(zhuān)家輔助人中立性的喪失，這是區(qū)別于司法鑒定的。為了獲得勝訴結(jié)果，雙方在聘請(qǐng)有利于自己的專(zhuān)家證人，對(duì)專(zhuān)門(mén)性問(wèn)題的認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)化為專(zhuān)家之間爭(zhēng)斗，并且如果法庭上同時(shí)存在司法鑒定人和專(zhuān)家輔助人不同結(jié)論的對(duì)抗，反而給法官認(rèn)定事實(shí)增加了困難，甚至?xí)呦蛑匦妈b定的困境，這必然造成訴訟成本的增加以及訴訟時(shí)間上的拖延，從而導(dǎo)致訴訟效率的降低。所以，在環(huán)境公益訴訟中，僅有司法鑒定人和專(zhuān)家輔助人，還不足以達(dá)到保障證據(jù)的科學(xué)性，事實(shí)的認(rèn)定也存在爭(zhēng)議。

根據(jù)以上推論，專(zhuān)家陪審員的吸收就有其必要性。在傳統(tǒng)的雙層專(zhuān)家證據(jù)制度上增加環(huán)境專(zhuān)家陪審員，一方面，三者相互合作，共同輔助環(huán)境公益訴訟法庭認(rèn)定事實(shí)。另一方面，司法鑒定和專(zhuān)家輔助制度的缺陷困境可以由專(zhuān)家陪審制度來(lái)彌補(bǔ)，在司法鑒定人和專(zhuān)家輔助人的對(duì)質(zhì)過(guò)程中，進(jìn)一步認(rèn)定案件事實(shí)，發(fā)掘科學(xué)證據(jù)，監(jiān)督鑒定意見(jiàn)、鑒定過(guò)程，形成審判中立第三方意見(jiàn)，發(fā)揮其在專(zhuān)業(yè)問(wèn)題上的補(bǔ)強(qiáng)功能[15]。

環(huán)境公益訴訟作為我國(guó)生態(tài)文明體制建設(shè)法律保障體系的重要組成部分，其發(fā)展在一定程度上可以反映我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中的體制建設(shè)進(jìn)程。環(huán)境公益訴訟制度的公益性與救濟(jì)對(duì)象的公共性也使整個(gè)訴訟程序過(guò)程離不開(kāi)各方主體的參與，但目前環(huán)境公益訴訟因自身發(fā)展特色仍然存在司法主體、行政主體與環(huán)保公益組織之間協(xié)同不夠、社會(huì)公共參與路徑不明確等問(wèn)題。在我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度框架已經(jīng)基本搭建的基礎(chǔ)上，接下來(lái)的制度完善工作應(yīng)著重于通過(guò)多元參與主體互動(dòng)的視角促進(jìn)制度之間的銜接流暢與主體之間的協(xié)同共進(jìn)。經(jīng)過(guò)我國(guó)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，與相關(guān)配套制度的不斷完善，環(huán)境公益訴訟制度將會(huì)結(jié)合國(guó)情得到進(jìn)一步發(fā)展，成為“綠水青山就是金山銀山”生態(tài)理念實(shí)現(xiàn)的司法保護(hù)傘，我國(guó)環(huán)境司法也將迎來(lái)更美好的明天。