服務(wù)型人事檔案公共治理體系研究

李小霞/中山大學(xué)檔案館

鐘春蘭/中山大學(xué)學(xué)生工作管理處

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，尤其是機(jī)構(gòu)改革和人事制度改革的推進(jìn)，使得人才流動(dòng)日益頻繁，人才日益成為一種可配置的市場(chǎng)資源。人事檔案是經(jīng)組織審查或認(rèn)可的，記錄人員個(gè)人經(jīng)歷、政治面貌、品德作風(fēng)、工作表現(xiàn)等內(nèi)容的檔案，發(fā)揮著憑證、依據(jù)和參考的作用，是現(xiàn)代社會(huì)公共管理事務(wù)中一種重要的信息載體。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，人事檔案本應(yīng)發(fā)揮更大的價(jià)值，但是卻出現(xiàn)了功能弱化甚至“棄檔”“死檔”等問題。為此，國(guó)家需要進(jìn)行人事檔案制度改革并建立相應(yīng)的人事檔案公共治理體系。正如陳潭所述，我國(guó)的人事檔案制度一直以來都具有強(qiáng)化身份管理和單位管理的現(xiàn)實(shí)意義，這種制度對(duì)于國(guó)家的人事管理和保障國(guó)家安全作出了巨大貢獻(xiàn)[1]。然而，人事檔案制度突出的應(yīng)該是公共服務(wù)和社會(huì)管理功能，而不是身份限制和單位控制功能。人事檔案制度從身份走向契約、從管制走向服務(wù)是必然趨勢(shì)，而這樣的人事檔案制度就必然呼喚服務(wù)型的公共治理體系，確保人事檔案在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理中發(fā)揮應(yīng)有價(jià)值。

1 服務(wù)型人事檔案公共治理體系的組成與機(jī)制

1.1 公共治理體系的細(xì)胞：區(qū)域性人事檔案館

黃夏基提出了區(qū)域性人事檔案館建設(shè)，即專門的人事檔案館。區(qū)域性主要以行政區(qū)域?yàn)橹鳎o以地理區(qū)域，既可以指一個(gè)縣、一個(gè)市、一個(gè)省的范圍，也可以指一個(gè)國(guó)家的范圍[2]。從整體層面看，區(qū)域性的人事檔案館是一個(gè)人事檔案的管理系統(tǒng)，由眾多子系統(tǒng)組成，而這些子系統(tǒng)就是國(guó)家、各省、市、縣的專門人事檔案館。區(qū)域性人事檔案館能運(yùn)用先進(jìn)的現(xiàn)代化手段對(duì)人事檔案進(jìn)行系統(tǒng)、科學(xué)的管理和開發(fā)利用，使其更好地為現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。因此，區(qū)域性人事檔案館的建設(shè)是必要的、可行的，具有重大意義[3]。蘇州檔案館網(wǎng)集群的建設(shè)就是證明建立輻射全國(guó)的專門人事檔案館在實(shí)踐上可行的絕佳案例[4]。

1.2 人事檔案公共治理體系的機(jī)制

國(guó)家各級(jí)區(qū)域性人事檔案館、各人事檔案產(chǎn)生單位、各人事檔案利用單位分工合作，可協(xié)同構(gòu)建一種國(guó)家人事檔案公共治理體系，凸顯人事檔案的公共服務(wù)和社會(huì)管理功能。

在這種治理體系中，作為個(gè)人人事檔案標(biāo)識(shí)的是身份證號(hào)。人事檔案的產(chǎn)生單位，如用人單位或教育機(jī)構(gòu)等不再接收人事檔案，但需要將員工或者學(xué)生在本單位產(chǎn)生的那部分人事檔案定期移交到同級(jí)國(guó)家人事檔案館。國(guó)家人事檔案館對(duì)新進(jìn)館的檔案，要及時(shí)將其中非電子形態(tài)（例如紙質(zhì)檔案）的部分?jǐn)?shù)字化，形成一整份電子檔案?jìng)魉偷絿?guó)家級(jí)人事檔案館的人事檔案資源總庫(kù)，同時(shí)將非電子形態(tài)的檔案存留在本地。這就意味著個(gè)人完整的電子檔案保存在國(guó)家級(jí)人事檔案館，而原件則被分散保存在各級(jí)人事檔案館。如此可以保障國(guó)家對(duì)人事檔案的控制以及人事檔案實(shí)體、信息安全。

為保障信息安全，國(guó)家可建立專門的與公共網(wǎng)絡(luò)隔離的人事檔案工作網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)人事檔案資源總庫(kù)部署在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)上之后，任何一級(jí)國(guó)家人事檔案館都可以訪問到這個(gè)資源總庫(kù)，需要利用者可就近利用。隨著信息技術(shù)的提升，在信息安全得以保障的前提下，人事檔案工作網(wǎng)可以考慮接入因特網(wǎng)等公共網(wǎng)。屆時(shí)，利用者不必親臨人事檔案館，經(jīng)過授權(quán)后即可滿足其利用需求。

1.3 人事檔案公共治理體系運(yùn)行示例

以A為例，探討在本文提出的公共治理體系之下，A的人事檔案流轉(zhuǎn)過程。在A人事檔案生命周期中，A的身份證號(hào)始終是唯一標(biāo)識(shí)。A曾就職的單位負(fù)責(zé)收集整理A在該單位形成的人事檔案，并定期向同級(jí)國(guó)家人事檔案館移交。國(guó)家人事檔案館及時(shí)生產(chǎn)數(shù)字副本，傳遞到國(guó)家級(jí)人事檔案館控制的國(guó)家人事檔案資源總庫(kù)。A的個(gè)人檔案原件分散保存在國(guó)家各級(jí)人事檔案館中，不再因單位的變化而在不同單位間輾轉(zhuǎn)。

2 人事檔案公共治理體系的基本特征

與傳統(tǒng)的人事檔案治理體系相比，基于區(qū)域性專門人事檔案館的公共治理體系應(yīng)具有下述基本特征。

首先，在新體系中，國(guó)家對(duì)于人事檔案的治理是“開放式”而并不是“內(nèi)閉式”的。所謂“開放式”具有兩方面含義：一是治理主體的開放是以國(guó)家各級(jí)區(qū)域性專門檔案館為核心、多元主體共同參與。其中，多元主體包括了各類人事信息的形成單位以及人事檔案的相對(duì)人本身。二是在滿足必要限制的前提下，人事檔案信息內(nèi)容可部分或全部向用人單位和其本人開放。

其次，在新體系中，人事檔案的顯著特征是“虛擬化”“網(wǎng)絡(luò)化”“多元化”。所謂“虛擬化”，是指全國(guó)人事檔案資源總庫(kù)中保存的人事檔案以電子形式存在，而其紙質(zhì)實(shí)體或分散到各區(qū)域性人事檔案館，或因電子文件是原生性的且原生性文件可僅歸檔電子形式而不存在相應(yīng)的紙質(zhì)實(shí)體。所謂“網(wǎng)絡(luò)化”，是指人事檔案是存在于網(wǎng)絡(luò)上的，并且其收集和利用是通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行的。公民在任何一個(gè)學(xué)校、機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)或工作之后，形成的個(gè)人記錄都會(huì)通過網(wǎng)絡(luò)保存到這份網(wǎng)絡(luò)檔案中，類似于美國(guó)和加拿大的個(gè)人網(wǎng)絡(luò)化檔案。所謂“多元化”，是指人事檔案的內(nèi)容，除去當(dāng)前現(xiàn)有的內(nèi)容之外，還要根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理的需要拓展。例如可拓展反映個(gè)人發(fā)展和流動(dòng)情況的信息，包括個(gè)人基本信息、個(gè)人就業(yè)情況、社會(huì)公共記錄等內(nèi)容[5]。

再次，新體系的核心是實(shí)現(xiàn)并不斷豐富人事檔案的公共服務(wù)功能。在這種體系中，居于中心地位的是全國(guó)人事檔案資源總庫(kù)。在最高人事檔案館的管轄之下，需保障國(guó)家對(duì)人事檔案的控制權(quán)。原生性的或者數(shù)字化后形成的描述個(gè)人信息的檔案數(shù)據(jù)以及電子文件匯集到資源總庫(kù)，然后由各級(jí)區(qū)域性人事檔案館提供權(quán)威性的信息利用服務(wù)。除去傳統(tǒng)的查閱式利用之外，國(guó)家各級(jí)人事檔案館還可以根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理的需求，不斷拓展服務(wù)內(nèi)容。例如為流動(dòng)人員在工資調(diào)整、出國(guó)（境）政審、支撐資格考評(píng)、合同鑒證、社會(huì)保險(xiǎn)等方面提供檔案利用服務(wù)[6]，再如使人事檔案成為個(gè)人信用信息的可靠來源，從而使它成為社會(huì)信用體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)[7]。

最后，在新體系中，管理活動(dòng)的顯著特征是“網(wǎng)絡(luò)化”“標(biāo)準(zhǔn)化”“現(xiàn)代化”。如果人事檔案文件不是原生的電子形態(tài)，就需要通過數(shù)字化手段以獲取電子化文件和個(gè)人描述性數(shù)據(jù)，再將電子化的文件或數(shù)據(jù)通過網(wǎng)絡(luò)提交到資源總庫(kù)。人事檔案的利用主要是在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行的，并且利用之后可自動(dòng)形成利用記錄。例如，用人單位可在就近的人事檔案館的利用大廳自助網(wǎng)上申請(qǐng)并查閱所需人才的信息；個(gè)人可以在就近的人事檔案館利用大廳網(wǎng)上申請(qǐng)并查閱可對(duì)本人開放的檔案信息及其利用記錄，如果發(fā)現(xiàn)信息缺失、有誤，可及時(shí)請(qǐng)求糾錯(cuò)，保障個(gè)人權(quán)益。在這套體系中，人事檔案的數(shù)字化、個(gè)人描述性數(shù)據(jù)的提取、實(shí)體檔案的管理、檔案信息的利用等管理活動(dòng)，都是集中在國(guó)家各級(jí)區(qū)域性人事檔案館。因此，可在國(guó)家層面上制定標(biāo)準(zhǔn)并采用相關(guān)的技術(shù)手段，使得全國(guó)人事檔案的管理活動(dòng)進(jìn)一步標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代化。

3 結(jié)語(yǔ)

本文提出的國(guó)家人事檔案公共治理體系有助于在國(guó)家層面上形成“治檔”“用檔”的良性循環(huán)。用人單位在選人時(shí)可以參考其人事檔案，而在其就職過程中又可積累其人事檔案中的內(nèi)容。一旦用人單位重視人事檔案，就會(huì)促使檔案的相對(duì)人也相應(yīng)地更為重視人事檔案，從而擁有了知情權(quán)[8]的相對(duì)人對(duì)本人人事檔案的積累、利用、保存就會(huì)有更大的監(jiān)督動(dòng)力。用人單位所具有的大量查閱、記錄人事檔案的需求、相對(duì)人有效的監(jiān)督權(quán)力將會(huì)使國(guó)家層面進(jìn)一步了解到關(guān)于人事檔案利用的必要性，進(jìn)而將更多的資源投入到各級(jí)人事檔案館中，助力人事檔案管理與服務(wù)水平的不斷提升。一旦這個(gè)良性循環(huán)成功建立，人事檔案數(shù)據(jù)將會(huì)更加迅速地累積起來。屆時(shí)，國(guó)家可將大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)與人事檔案信息結(jié)合起來，并將分析結(jié)果輔助用于社會(huì)治理。例如可通過分析我國(guó)人才的現(xiàn)狀、市場(chǎng)人才需求、人才發(fā)展趨向，在國(guó)家治理方面做出更科學(xué)的宏觀調(diào)控。因此，本文所提出的服務(wù)型人事檔案治理體系能使人事檔案信息成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的一種活躍并且重要的信息資源，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理中發(fā)揮重要作用。