我國檔案機(jī)構(gòu)評估主體多元化協(xié)同發(fā)展研究

馬雙雙/鄭州大學(xué)信息管理學(xué)院

我國檔案機(jī)構(gòu)評估實(shí)踐興起于20世紀(jì)80年代末期的企業(yè)檔案管理升級研究[1]，經(jīng)過近40年的發(fā)展已經(jīng)取得了一定的成績。檔案機(jī)構(gòu)評估主體是指在評估活動(dòng)中基于一定的評估目的，對檔案館或檔案室的檔案工作開展和實(shí)施評估行為的實(shí)體。評估主體是評估活動(dòng)的發(fā)起者和組織者，在檔案機(jī)構(gòu)評估活動(dòng)中起到掌控和支配評估活動(dòng)走向的作用，對其研究具有一定的必要性。然而，現(xiàn)有的檔案機(jī)構(gòu)評估研究成果中沒有專門針對評估主體的研究，吳加琪和徐祥豐在探討構(gòu)建發(fā)展性檔案工作評價(jià)機(jī)制問題時(shí)提出建立開放多元的檔案工作評估主體體系，認(rèn)為中國檔案學(xué)會、不同類型的檔案機(jī)構(gòu)、第三方評估機(jī)構(gòu)、檔案用戶等角色均可以加入到評估主體中[2]，但是論文并未對不同評估主體參與檔案機(jī)構(gòu)評估的可行性以及協(xié)同合作方式做進(jìn)一步的探討。因此，本文在分析現(xiàn)有的檔案機(jī)構(gòu)評估主體存在問題的基礎(chǔ)上，提出檔案機(jī)構(gòu)評估主體多元化協(xié)同發(fā)展的策略。

1 檔案機(jī)構(gòu)評估主體現(xiàn)狀與問題分析

1.1 檔案機(jī)構(gòu)評估主體現(xiàn)狀分析

一是檔案行政管理機(jī)構(gòu)或行業(yè)主管機(jī)關(guān)組織的評估。檔案行政管理機(jī)構(gòu)或行業(yè)主管機(jī)關(guān)組織的評估可分為帶有強(qiáng)制性接受評估和自愿性參與評估兩種。強(qiáng)制性接受評估模式主要是國家層面或行業(yè)在全國范圍內(nèi)開展的檔案機(jī)構(gòu)評估活動(dòng)，自愿性參與評估主要是地方層面的檔案機(jī)構(gòu)或行業(yè)范圍內(nèi)開展的檔案機(jī)構(gòu)評估活動(dòng)。檔案行政管理機(jī)構(gòu)或行業(yè)主管機(jī)關(guān)組織的評估模式的優(yōu)點(diǎn)是：通過隱形行政權(quán)利的行使來組織規(guī)模性的評估活動(dòng)，能夠比較和發(fā)現(xiàn)不同檔案機(jī)構(gòu)或行業(yè)檔案部門的發(fā)展差距，更有效地督促被評估單位規(guī)范和整改自身的檔案工作，如國家層面開展的副省級以上綜合檔案館業(yè)務(wù)建設(shè)評價(jià)工作、地方層面開展的機(jī)關(guān)事業(yè)單位檔案工作評估等。

二是不同檔案機(jī)構(gòu)或行業(yè)內(nèi)部自行組織的評估。不同檔案機(jī)構(gòu)或行業(yè)部門內(nèi)部自行組織的評估亦可稱為自評估，其特點(diǎn)有：第一，自評估是單位檔案管理部門自行組織的評估活動(dòng)，評估范圍和評估對象較為穩(wěn)定和集中，評估主體更易把控評估活動(dòng)的走向和監(jiān)督評估進(jìn)展，評估組織模式比較靈活自由，評估實(shí)施操作更為方便，自評估對規(guī)范本機(jī)構(gòu)的檔案工作具有重要的現(xiàn)實(shí)意義；第二，自評估存在的劣勢是沒有外部的監(jiān)督和指導(dǎo)，評估主體對單位內(nèi)檔案工作評估的計(jì)劃和實(shí)施隨意性較大，容易致使評估工作流于形式，失去與別的機(jī)構(gòu)進(jìn)行比較、發(fā)現(xiàn)差距、彌補(bǔ)不足的機(jī)會。這種評估組織模式如國家電網(wǎng)公司企業(yè)內(nèi)部的評估等。

1.2 檔案機(jī)構(gòu)評估主體存在的問題

第一，評估主體過于單一。在我國檔案機(jī)構(gòu)評估實(shí)踐30多年的發(fā)展歷程中，無論是國家層面還是地方層面，評估主體主要是由國家或地方的檔案行政管理機(jī)關(guān)和行業(yè)管理機(jī)構(gòu)構(gòu)成，實(shí)質(zhì)上均未改變行政權(quán)力主導(dǎo)下檔案機(jī)構(gòu)評估主體單一的性質(zhì)。這種單一的檔案機(jī)構(gòu)評估主體的優(yōu)勢不言而喻，擁有檔案行政管理權(quán)力的評估主體能夠有效集中人員開展評估活動(dòng)，但是其弊端也顯而易見：一方面，檔案機(jī)構(gòu)評估對象類型眾多，評估主體的單一性面對評估客體的復(fù)雜多樣時(shí)，會使評估活動(dòng)不能涵蓋評估客體的全貌，以致評估活動(dòng)流于形式；另一方面，還會致使評估主體要投入大量的人力和財(cái)力等資源，不堪多客體評估責(zé)任的重負(fù)。

第二，承擔(dān)職責(zé)過多，難以發(fā)揮評估主體固有的宏觀調(diào)控作用。檔案機(jī)構(gòu)評估主體在評估過程中要承擔(dān)確定評估范圍和評估目的、構(gòu)建指標(biāo)體系、頒布評估制度、組織和培訓(xùn)評估專家、接收評估結(jié)果和反饋、發(fā)布評估結(jié)果排名等職責(zé)，檔案機(jī)構(gòu)評估主體幾乎包攬和支配了評估活動(dòng)從開始到結(jié)束的所有任務(wù)和進(jìn)程。對評估活動(dòng)的細(xì)節(jié)化投入過多，不僅會增加評估主體的人力和財(cái)力負(fù)擔(dān)，還會影響評估主體發(fā)揮其應(yīng)有的宏觀調(diào)控作用。

第三，尚未建成約束和監(jiān)督評估主體的機(jī)制。檔案機(jī)構(gòu)評估主體的行政屬性以及在評估過程中所承擔(dān)的監(jiān)督職能，一方面能為評估活動(dòng)的順利開展提供基礎(chǔ)，另一方面也應(yīng)看到，評估主體有監(jiān)督評估活動(dòng)的職能，但是評估主體作為評估活動(dòng)的主導(dǎo)要素，有評估“實(shí)權(quán)”，卻無相關(guān)的人員、組織或相關(guān)法規(guī)制度給予制約和約束。評估主體的違法違規(guī)行為無從知曉和判定，會影響我國檔案機(jī)構(gòu)評估活動(dòng)的公平性和公正性。

1.3 機(jī)構(gòu)改革后檔案機(jī)構(gòu)評估主體的變化

機(jī)構(gòu)改革后，我國28個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）都將原來檔案局（館）承擔(dān)的行政職能劃入黨委辦公廳，檔案館由黨委、黨委辦公廳或者黨委系統(tǒng)的檔案局管理[3]。這種改革現(xiàn)狀對檔案機(jī)構(gòu)評估主體職能的發(fā)揮和權(quán)力的行使也提出了新的思考。

國家層面，國家檔案局的行政職能被保留，對地方檔案局仍具有行政管理權(quán)力，但是大部分省級和市級的檔案局行政職能劃歸黨委辦公廳，國家檔案局行政職能的發(fā)揮對象有所轉(zhuǎn)移，國家檔案局所擁有的檔案機(jī)構(gòu)評估組織者的行政權(quán)力將作用于黨委辦公廳。地方層面，部分省級和市級的檔案館不具有行政權(quán)力，檔案局的行政職能大部分劃入黨委辦公廳，黨委辦公廳作為檔案機(jī)構(gòu)評估活動(dòng)新的組織者，也為評估活動(dòng)的開展帶來一些影響。一方面，檔案機(jī)構(gòu)改革為檔案機(jī)構(gòu)評估提供契機(jī)，黨委辦公廳為檔案機(jī)構(gòu)評估行政權(quán)力的行使者，那么發(fā)布的評估標(biāo)準(zhǔn)和通知對地方檔案館的評估行為具有較強(qiáng)的強(qiáng)制力和約束力。另一方面，黨委系統(tǒng)增加檔案行政職能，也為其增加了新的行政負(fù)擔(dān)，評估活動(dòng)的長期化、周期性運(yùn)行無從保障。機(jī)構(gòu)改革后，檔案機(jī)構(gòu)評估主體單一性等問題依然存在，檔案機(jī)構(gòu)評估主體多元化發(fā)展研究具有一定的必要性。然而無論檔案機(jī)構(gòu)評估的組織者如何變化，評估主體在檔案機(jī)構(gòu)評估活動(dòng)中固有的地位和作用將不會發(fā)生改變。

2 檔案機(jī)構(gòu)評估主體多元化協(xié)同發(fā)展趨勢

單一行政權(quán)力主導(dǎo)下的檔案機(jī)構(gòu)評估主體已經(jīng)不能滿足檔案機(jī)構(gòu)評估實(shí)踐發(fā)展的需要，檔案機(jī)構(gòu)多元評估主體的社會整體意愿呼之欲出。中國檔案學(xué)會、不同類型的檔案機(jī)構(gòu)、第三方機(jī)構(gòu)、社會公眾等協(xié)同參與檔案機(jī)構(gòu)評估主體具有一定的可行性。

2.1 檔案機(jī)構(gòu)評估主體多元化協(xié)同參與的理論支撐和實(shí)踐借鑒

第一，理論支撐。20世紀(jì)80年代以來，古巴和林肯提出的第四代評估提倡構(gòu)建協(xié)同、全面參與、價(jià)值多元的評估模式[4][5]，為檔案機(jī)構(gòu)評估主體多元化提供了理論支撐。該理論不再強(qiáng)調(diào)評估主體單方面的判斷和分析，而是更加注重社會多元力量的參與和協(xié)同創(chuàng)新。

第二，實(shí)踐借鑒。單一檔案機(jī)構(gòu)評估主體的組織模式在建設(shè)服務(wù)型政府的背景下，逐漸顯露出其不協(xié)調(diào)、不相適應(yīng)的態(tài)勢，無論是國內(nèi)還是國外，與檔案機(jī)構(gòu)具有相似職能的圖書館和博物館都在向評估主體多元化趨勢方向發(fā)展。如英國、加拿大和韓國等國的國家圖書館學(xué)（協(xié)）會在圖書館評估領(lǐng)域承擔(dān)重要職能[6]，評估結(jié)果可供社會成員公開查詢；具有國際聲譽(yù)的英國國家級圖書館和信息服務(wù)研究和信息咨詢中心定期分析、詮釋、發(fā)布英國公共圖書館的系列統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，為英聯(lián)邦國家的公共圖書館界評估提供數(shù)據(jù)來源[7]，然后通過企業(yè)形式的咨詢公司，制定評估計(jì)劃、設(shè)計(jì)調(diào)查問卷、實(shí)施評估[8]。美國公共圖書館通過問卷調(diào)查、家庭用戶電話訪問、發(fā)電子郵件、實(shí)地訪談等方式進(jìn)行讀者調(diào)查，讓讀者參與到圖書館評估中[9]。國內(nèi)的圖書館評估實(shí)踐也讓中國圖書館學(xué)會、高校等機(jī)構(gòu)參與到評估活動(dòng)中來，為圖書館評估主體帶來新鮮的血液和活力，承擔(dān)評估活動(dòng)的統(tǒng)籌規(guī)劃和制定評估指標(biāo)體系等職能[10]。

2.2 檔案機(jī)構(gòu)評估的多元參與主體

檔案機(jī)構(gòu)評估實(shí)踐發(fā)展的需要是檔案機(jī)構(gòu)評估主體多元化發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力，分析檔案機(jī)構(gòu)評估活動(dòng)的相關(guān)利益主體，可知與檔案機(jī)構(gòu)評估相關(guān)的中國檔案學(xué)會、不同類型的檔案機(jī)構(gòu)、第三方評估機(jī)構(gòu)、檔案用戶等機(jī)構(gòu)和個(gè)人等參與檔案機(jī)構(gòu)評估主體多元化具有不同的特點(diǎn)和優(yōu)勢。

一是中國檔案學(xué)會。中國檔案學(xué)會是一個(gè)全國性、學(xué)術(shù)性、非營利性社會組織，既可以開展檔案學(xué)術(shù)研究、學(xué)術(shù)交流等檔案學(xué)術(shù)活動(dòng)，又可以對外承擔(dān)社會服務(wù)活動(dòng)、普及檔案知識、推動(dòng)檔案事業(yè)發(fā)展等檔案實(shí)踐活動(dòng)。這種社會組織的雙重性質(zhì)，為國家和地方的檔案學(xué)會提供了具備參與檔案機(jī)構(gòu)評估的條件和優(yōu)勢，即檔案學(xué)會的工作性質(zhì)、積累的豐富經(jīng)驗(yàn)為參與檔案機(jī)構(gòu)評估提供學(xué)術(shù)和實(shí)踐指導(dǎo)，非營利性的組織性質(zhì)決定了其參與檔案機(jī)構(gòu)評估的可行性，參與法律法規(guī)的制定、舉辦會議和培訓(xùn)、提供咨詢服務(wù)等職能性質(zhì)成為其參與檔案機(jī)構(gòu)評估的先天優(yōu)勢，非行政性機(jī)構(gòu)的性質(zhì)也決定了檔案學(xué)會不會與檔案機(jī)構(gòu)評估組織者的行政權(quán)力產(chǎn)生沖突。因此，檔案學(xué)會所具備的天然特點(diǎn)和優(yōu)勢能夠使其承擔(dān)檔案機(jī)構(gòu)評估計(jì)劃、實(shí)施、反饋等環(huán)節(jié)的職能。

二是不同類型的檔案機(jī)構(gòu)。不同類型的檔案機(jī)構(gòu)是檔案事業(yè)的重要組成部分，是檔案機(jī)構(gòu)評估的主要作用對象，在檔案機(jī)構(gòu)評估活動(dòng)中存在亦此亦彼的狀況。一方面，當(dāng)檔案機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和專家在國家、地方、機(jī)構(gòu)評估中扮演檔案專家的角色時(shí)，可發(fā)揮其豐富的檔案機(jī)構(gòu)評估檢查經(jīng)驗(yàn)；另一方面，當(dāng)檔案機(jī)構(gòu)作為被評估單位時(shí)，擁有檔案機(jī)構(gòu)評估自檢的經(jīng)驗(yàn)。由此可見，不同類型的檔案機(jī)構(gòu)在檔案機(jī)構(gòu)評估活動(dòng)中承擔(dān)亦此亦彼的客觀角色定位，有助于豐富和完善檔案機(jī)構(gòu)評估主體多樣化的角色構(gòu)成。因此，將不同類型的檔案機(jī)構(gòu)納入檔案機(jī)構(gòu)評估主體中，可以承擔(dān)評估計(jì)劃和評估實(shí)施等職能。

三是第三方評估機(jī)構(gòu)。第三方評估機(jī)構(gòu)指因其與政府無隸屬和利益關(guān)系而開展、組織和實(shí)施評估活動(dòng)的第三方部門和民間機(jī)構(gòu)[11]。國外實(shí)踐研究表明，獨(dú)立性是評估活動(dòng)的首要原則，評估的獨(dú)立性程度和評估結(jié)果的可信度呈正相關(guān)關(guān)系[12]。第三方評估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和專業(yè)性是評估結(jié)果公正客觀的保證和基礎(chǔ)[13]，因而備受關(guān)注和期待。目前，國內(nèi)外在科技評估、高等教育評估、政府績效評估等領(lǐng)域已有第三方評估的先例，如在西方國家存在由獨(dú)立的審計(jì)部門、質(zhì)量認(rèn)證機(jī)構(gòu)或?qū)W術(shù)機(jī)構(gòu)實(shí)施的圖書館評估，我國有10多個(gè)省市成立了專業(yè)性的教育評估中介機(jī)構(gòu)[14]，第三方評估機(jī)構(gòu)的性質(zhì)有科研機(jī)構(gòu)、資源提供方、商業(yè)咨詢公司、出版機(jī)構(gòu)等[15]，但是目前我國并無產(chǎn)生規(guī)范的第三方檔案評估機(jī)構(gòu)。隨著社會和檔案事業(yè)的內(nèi)外部環(huán)境的發(fā)展，檔案機(jī)構(gòu)評估需要第三方機(jī)構(gòu)評估的出現(xiàn)，其獨(dú)立性、專業(yè)性為檔案機(jī)構(gòu)評估過程的科學(xué)和評估結(jié)果的公正提供保障，第三方評估機(jī)構(gòu)參與到多元化的評估主體中需要在與評估活動(dòng)的組織者簽訂保密和安全協(xié)議后才授予其收集評估數(shù)據(jù)的權(quán)利，或者允許其全程參與檔案機(jī)構(gòu)評估過程。

四是檔案用戶。檔案用戶或稱社會公民，是檔案機(jī)構(gòu)對外服務(wù)的主要對象。檔案機(jī)構(gòu)的社會服務(wù)職能和政策的制定主要是圍繞檔案用戶而言的，是檔案機(jī)構(gòu)評估的直接受益對象。因此，針對檔案機(jī)構(gòu)發(fā)展實(shí)際狀況的測量準(zhǔn)則和要求，檔案用戶作為檔案機(jī)構(gòu)的重要服務(wù)對象，也應(yīng)有參與檔案機(jī)構(gòu)評估過程的機(jī)會；此外，雖然檔案用戶的評估能力參差不齊，但是可以選擇參與過圖書館評估、博物館評估、高等教育評估、科技評估等的專家、學(xué)者和基礎(chǔ)人員，一方面，其不僅能為檔案機(jī)構(gòu)評估主體注入多元化的新鮮血液，另一方面，這些人員擁有本機(jī)構(gòu)評估的經(jīng)驗(yàn)和方法，可供檔案館吸收和借鑒，利于發(fā)展檔案機(jī)構(gòu)評估實(shí)踐和學(xué)術(shù)研究。

可見，檔案機(jī)構(gòu)評估主體的多元化參與能夠打破檔案機(jī)構(gòu)評估“一言堂”式的評估格局；各評估主體可根據(jù)自身的優(yōu)勢分擔(dān)評估任務(wù)，為檔案機(jī)構(gòu)評估建言獻(xiàn)策；各評估主體之間還可以相互監(jiān)督，規(guī)范各自的評估行為。如中國檔案學(xué)會的性質(zhì)和職能可以承接評估指標(biāo)體系的構(gòu)建職能；不同類型的檔案機(jī)構(gòu)“既是運(yùn)動(dòng)員，又是守門員”，可以承擔(dān)評估標(biāo)準(zhǔn)的制定等職能；第三方評估機(jī)構(gòu)和檔案用戶的中立性地位，可以承擔(dān)評估數(shù)據(jù)的收集、監(jiān)督各方評估的行為等職能。檔案機(jī)構(gòu)評估類型和模式多樣，多元化的檔案機(jī)構(gòu)評估主體參與需要根據(jù)不同檔案機(jī)構(gòu)評估內(nèi)容、特點(diǎn)和性質(zhì)來選擇合適的、可行的評估主體。評估性質(zhì)不同，多元化評估主體的具體參與方、可以承擔(dān)的評估職能也會有所差異。因此，檔案機(jī)構(gòu)評估主體多元化協(xié)同發(fā)展模式的實(shí)質(zhì)是參與主體的多元化和參與模式的多樣化。