“最多跑一次”改革背景下檔案利用法規(guī)的適應(yīng)性調(diào)整研究

易 濤/浙江師范大學(xué)檔案館

“最多跑一次”改革是在中央深化“放管服”改革的大背景下，浙江省結(jié)合自身實(shí)際，在2016年底推出的一項(xiàng)“刀刃向內(nèi)”的創(chuàng)新性改革舉措。3年多的實(shí)踐表明，“最多跑一次”改革措施先行先試的特征迫切需要法規(guī)制度的完善支撐，為此從上到下各級(jí)、各地政府已經(jīng)頒布了400余份與“最多跑一次”改革相關(guān)的政策文件[1]。在檔案行業(yè)“最多跑一次”改革這項(xiàng)系統(tǒng)工程里，檔案利用水平無疑最受民眾關(guān)注，也是檢驗(yàn)改革成效的主要標(biāo)準(zhǔn)。因此，本文在梳理檔案利用主要“堵點(diǎn)”“難點(diǎn)”的基礎(chǔ)上，希冀通過檔案利用法規(guī)的“立、改、廢、釋”來實(shí)現(xiàn)檔案利用“最多跑一次”的改革初衷。

1 利用內(nèi)容：建構(gòu)以內(nèi)容鑒定為基礎(chǔ)的檔案封閉期制度

開放內(nèi)容是檔案利用工作的關(guān)鍵，它是影響檔案利用能否只需“最多跑一次”就可實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素。截至2017年底，全國(guó)各級(jí)國(guó)家綜合檔案館館藏檔案65371.1萬卷、件，開放檔案10151.7萬卷、件[2]，開放率不足16%。相較于2010年24%[3]左右的開放率，這一數(shù)據(jù)還有一定程度的縮水。檔案的開放內(nèi)容與檔案封閉期密切相關(guān)，它是限制民眾檔案利用范圍的主要約束性制度。為了適應(yīng)國(guó)際上普遍縮減檔案封閉期的發(fā)展趨勢(shì)，2019年出臺(tái)的檔案法（修訂草案）將現(xiàn)行的30年封閉期縮短為25年。但是，長(zhǎng)期以來形成的保守思維，一時(shí)之間還很難改變“開放檔案‘老齡化’，開放時(shí)間普遍‘超時(shí)’”[4]的現(xiàn)狀。

“最多跑一次”改革以人民為中心的價(jià)值理念，必然要求檔案行業(yè)提供更多可供利用的檔案資源，讓改革的成果惠及廣大的普通民眾。因此，檔案封閉期的立法理念需要實(shí)現(xiàn)“從保密主導(dǎo)下的公開到公開主導(dǎo)下的保密”[5]，而更為關(guān)鍵的是要建立以內(nèi)容為基礎(chǔ)的檔案封閉期鑒定制度，實(shí)現(xiàn)檔案的分級(jí)分類管理。具體而言，在歸檔階段對(duì)于新增的檔案都要進(jìn)行封閉期鑒定，明確每份檔案材料的開放狀態(tài)，并作為檔案整理的基本要素直接體現(xiàn)在檔案著錄項(xiàng)目上。同時(shí)，為了鼓勵(lì)鑒定人員放手展開工作，還應(yīng)設(shè)定相應(yīng)的容錯(cuò)免責(zé)條款，對(duì)容錯(cuò)免責(zé)的具體條件進(jìn)行明確，為檔案封閉期鑒定工作的正常開展提供法制保障。

基于文檔一體的理念，還應(yīng)實(shí)現(xiàn)文件保密期與檔案封閉期的一致。在現(xiàn)有的法律規(guī)定中，“如果一份文件內(nèi)容涉及國(guó)家秘密，被定為秘密或機(jī)密，那么10年、20年期滿后公眾就可以利用；但如果這份文件轉(zhuǎn)化為檔案后，受到檔案法30年規(guī)定的制約，原本可以公開的文件又必須繼續(xù)封閉”[6]。從文件生命周期理論而言，文件、檔案本屬于同一事物的不同運(yùn)行階段，在內(nèi)容上并沒有發(fā)生改變，對(duì)它的內(nèi)容管控程度也應(yīng)該保持一致。因此，需要有更高位階的法律來統(tǒng)一規(guī)定文件、檔案的信息封閉期限，實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)一致。

2 利用手續(xù)：簡(jiǎn)化優(yōu)化流程，取消無謂證明

知悉辦事手續(xù)是民眾利用檔案“最多跑一次”的前提，也是避免辦事來回“跑冤枉路”的基本要求。近些年，“奇葩證明”“循環(huán)證明”“辦事跑斷腿”之類的新聞層出不窮，這也從一個(gè)側(cè)面反映了我國(guó)公共服務(wù)中普遍存在的辦事手續(xù)繁瑣、無謂證明繁雜的共性問題。檔案法規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民和組織持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案”。顯然，這一規(guī)定過于籠統(tǒng)和概括，對(duì)于實(shí)踐工作缺乏可供操作的指導(dǎo)意義和約束效用。當(dāng)這種權(quán)利被讓渡到各級(jí)檔案管理機(jī)構(gòu)和檔案服務(wù)人員時(shí)，檔案利用的具體實(shí)踐也就呈現(xiàn)出大相徑庭的狀況。歷史學(xué)家沈志華教授在多年的查檔實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，“有的檔案館可以隨便查閱，有的單位連門都不讓進(jìn)，能否如愿利用檔案主要取決于當(dāng)?shù)貦n案館的具體執(zhí)行人”[7]。

要想改變此種狀況，首先需要簡(jiǎn)化優(yōu)化檔案利用流程。2015年11月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于簡(jiǎn)化優(yōu)化公共服務(wù)流程方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)的通知》，從國(guó)家層面開始關(guān)注這一問題，也為檔案領(lǐng)域相關(guān)法規(guī)的完善提供了指導(dǎo)。以檔案服務(wù)民眾“最多跑一次”為標(biāo)準(zhǔn)，該法規(guī)可以通過編制目錄指南的方式來盡量細(xì)化檔案利用的每個(gè)環(huán)節(jié)。例如，每個(gè)流程的受理單位、咨詢方式、所需材料以及示范文本等。

其次，還需要格外關(guān)注證明行為的規(guī)范問題。一方面，檔案法規(guī)應(yīng)盡量明確各種證明需求，做到“法無規(guī)定即可為”，讓民眾辦事有的放矢。另一方面，也要積極探索各種“減證便民”的有效舉措。如，中山市檔案局采取“書面承諾”制度，查閱者以簽署“承諾書”的形式代替部分當(dāng)事人難以提供的證明材料[8]。

3 服務(wù)主體：強(qiáng)化機(jī)關(guān)檔案室的公共服務(wù)職責(zé)

從服務(wù)的主體而言，實(shí)現(xiàn)檔案利用“最多跑一次”，需要相關(guān)的檔案機(jī)構(gòu)在法制的規(guī)范下各盡其職?？墒?，已有的法規(guī)制度和研究熱點(diǎn)主要聚焦在國(guó)家綜合檔案館，機(jī)關(guān)檔案室則在法定主體之外。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的檔案法規(guī)，“機(jī)關(guān)檔案室的檔案不屬于檔案法規(guī)定的開放對(duì)象”[9]，機(jī)關(guān)檔案如需開放，則必須經(jīng)過檔案形成單位的同意。《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》第46條就明確要求“機(jī)關(guān)保管的檔案對(duì)外提供利用的，需經(jīng)本單位負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)”。在這樣的法制框架下，“機(jī)關(guān)檔案室的檔案利用實(shí)際變成了機(jī)關(guān)可以獨(dú)自操作的伸縮余地很大的內(nèi)部業(yè)務(wù)”[10]。這對(duì)有機(jī)關(guān)檔案利用需求的民眾而言，絕非“跑幾次”的問題，而是不得其門而入。

強(qiáng)化機(jī)關(guān)檔案室的公共服務(wù)職責(zé)，已經(jīng)成為“最多跑一次”改革背景下順應(yīng)民意的必然要求。第一，檔案法中應(yīng)明確機(jī)關(guān)檔案室的公共服務(wù)職責(zé)。從公共服務(wù)的角度而言，凡是利用國(guó)家財(cái)政資金運(yùn)行的檔案機(jī)構(gòu)都有服務(wù)公眾的義務(wù)，機(jī)關(guān)檔案室不能處于缺位狀態(tài)。第二，政府信息公開條例需要將機(jī)關(guān)檔案室納入規(guī)約范圍。按照現(xiàn)行的文檔管理制度，機(jī)關(guān)形成的文件材料一般在第二年初就要向所在的機(jī)關(guān)檔案室進(jìn)行歸檔移交。這些檔案還具有一定的時(shí)效性，符合政府信息公開條例關(guān)注及時(shí)政務(wù)信息的立法初衷。第三，《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》需要從“重內(nèi)輕外”向“內(nèi)外兼修”轉(zhuǎn)變。現(xiàn)行的《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》存在明顯的“重內(nèi)輕外”的立法傾向，需對(duì)機(jī)關(guān)檔案室的公共服務(wù)職責(zé)做出可供操作的明晰規(guī)定，以回應(yīng)民眾的檔案公共服務(wù)需求。

4 利用目的：確保電子檔案的法律效力以滿足利用者的憑證之需

“互聯(lián)網(wǎng)+電子檔案”代表了檔案行業(yè)未來的發(fā)展方向，也是踐行“最多跑一次”改革的主要途徑。但是，從滿足民眾檔案利用需求的角度而言，電子檔案雖然完美地解決了利用者的查考需求，卻在法律憑證價(jià)值方面進(jìn)展緩慢。電子檔案的法律效力問題與生俱來，也一直是理論研究和實(shí)踐探索的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。早在20世紀(jì)90年代，戴維·比爾曼就指出如何在電子數(shù)據(jù)中辨別、獲取并保存機(jī)構(gòu)活動(dòng)的憑證是電子文件時(shí)代的最大挑戰(zhàn)[11]。電子檔案的法律效力問題需要技術(shù)進(jìn)步、觀念革新、法制保障等措施的共同作用，而其中相關(guān)法律體系的建構(gòu)完善有著基礎(chǔ)性的作用。

首先，數(shù)字檔案應(yīng)成為證據(jù)家族中的平等一員。1998年，加拿大頒布了世界上第一部單獨(dú)為電子證據(jù)制定的法規(guī)——《統(tǒng)一電子證據(jù)法》[12]。在我國(guó)，三大訴訟法也先后于2012年、2014年將電子數(shù)據(jù)作為一種新的證據(jù)類型納入證據(jù)體系之中。但是，由于電子證據(jù)在收集、保全、審查、判斷、運(yùn)用等方面缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，電子證據(jù)的證明力受到限制，還不能取得與書證、物證、證人證言等傳統(tǒng)證據(jù)形式“平等”的證據(jù)地位。

其次，需要以“創(chuàng)制性立法”試點(diǎn)的方式來逐步建構(gòu)完善合理的電子檔案法律體系。行業(yè)層面，2016年施行的《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》明確了電子會(huì)計(jì)檔案的合法地位，為會(huì)計(jì)檔案領(lǐng)域開展“單套制”歸檔奠定法律基礎(chǔ)；地方層面，《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》第十五條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)按照規(guī)范形成的電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力。這既是對(duì)“最多跑一次”改革實(shí)踐成果的確認(rèn)固化，也是對(duì)電子檔案法律效力問題的法制探索；國(guó)家層面，2019年檔案法（修訂草案）第30條明確規(guī)定：“具有法律效力的電子檔案可以以電子形式作為憑證使用。”不難看出，電子檔案的法律效力正逐步走向更高層級(jí)的法律認(rèn)可，必將逐步得到社會(huì)的更廣泛認(rèn)同。

5 利用方式：建構(gòu)統(tǒng)一的數(shù)字檔案共享利用平臺(tái)

“最多跑一次”改革通過形式上限制“跑腿次數(shù)”的方式，力求實(shí)現(xiàn)倒逼政府提升辦事效率的最終愿景。3年多的實(shí)踐表明，各行業(yè)在踐行“最多跑一次”改革的過程中，都以電子數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為主要手段來實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)多跑路， 群眾少跑腿”的改革目標(biāo)。但是，由于檔案工作具有政治性、機(jī)密性等特點(diǎn)，檔案信息共享的程度和網(wǎng)絡(luò)利用的普及度都有待提升。實(shí)際工作中檔案部門“各自為政”，數(shù)字檔案資源“名聯(lián)實(shí)不聯(lián)”，檔案利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“中看不中用”的情形還較為普遍。

“最多跑一次”改革進(jìn)一步凸顯了數(shù)字檔案共享利用的重要性，但是它的完善應(yīng)用還需要相應(yīng)法制規(guī)范的支撐。在國(guó)家層面，2016年國(guó)務(wù)院頒布了《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，作為一種特殊的政務(wù)信息，數(shù)字檔案的共享利用開始有了相應(yīng)的法制規(guī)范。以此為基礎(chǔ)，檔案領(lǐng)域開始積極探索相關(guān)的立法實(shí)踐，福建省頒布的《福建省數(shù)字檔案共享管理辦法》就是其中的典型代表。更重要的是，2019年檔案法（修訂草案）第三十三條規(guī)定，國(guó)家推進(jìn)檔案數(shù)字資源跨區(qū)域、跨部門共享利用。這表明國(guó)家開始關(guān)注數(shù)字檔案的共享利用問題，有望將其寫進(jìn)檔案領(lǐng)域的根本大法。

“最多跑一次”改革落到實(shí)處，還需要國(guó)家建立專門的《數(shù)字檔案共享利用管理辦法》。第一，在內(nèi)容上這一法規(guī)需要“嚴(yán)格界定應(yīng)保密、共享或者公開的檔案信息”[13]。鑒于檔案信息的特殊性，需要在法規(guī)設(shè)計(jì)上對(duì)檔案信息共享的例外情形從主管單位、適用情形、救濟(jì)程序和法律責(zé)任等方面加以明確和細(xì)化，形成可供操作的法規(guī)指南[14]。第二，需要建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。以法規(guī)的方式對(duì)數(shù)字檔案的文件格式、元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)著錄標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，以此為基礎(chǔ)才能“一個(gè)數(shù)據(jù)用到底”，建成統(tǒng)一結(jié)構(gòu)的查詢平臺(tái)，從而實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨行業(yè)檔案信息檢索“最多查一處”。第三，需要建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制作為保障。共享理念的實(shí)現(xiàn)需要消除行業(yè)、地區(qū)的限制，摒棄資源獨(dú)占的心態(tài)，可以利用法規(guī)從頂層設(shè)計(jì)上建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，將其納入考核檢查體系。如，《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放考核暫行辦法》就將政務(wù)數(shù)據(jù)共享利用與單位績(jī)效、領(lǐng)導(dǎo)和職員升遷等問題掛鉤。

6 若干建議

第一，檔案利用法規(guī)中融入公共服務(wù)的立法理念。檔案利用法規(guī)需要正視日益增長(zhǎng)的民眾檔案需求，重視檔案公共服務(wù)的社會(huì)價(jià)值和廣泛影響，將優(yōu)化檔案公共服務(wù)作為基本的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，在開放內(nèi)容上做到“以公開為原則，以不公開為例外”；在開放主體上做到全面覆蓋、責(zé)任明晰；在開放程序上做到精簡(jiǎn)優(yōu)化、指向明確。

第二，現(xiàn)有檔案利用法規(guī)體系的補(bǔ)充完善。對(duì)應(yīng)“最多跑一次”改革的要求，為提高檔案公共服務(wù)質(zhì)量，需要重新梳理完善已有的檔案利用法規(guī)體系。通過“廢、改、立”等方式，著重完善檔案封閉期限、檔案利用流程、數(shù)字檔案共享利用、機(jī)關(guān)檔案室公共服務(wù)職責(zé)等方面的法規(guī)制度。

第三，檔案利用相關(guān)法規(guī)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。一方面，檔案法規(guī)內(nèi)部之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，對(duì)于不同地區(qū)、不同行業(yè)在制定和執(zhí)行檔案利用法規(guī)時(shí)的差異，需要加強(qiáng)管理協(xié)調(diào)。另一方面，檔案法規(guī)與其他法規(guī)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。如，對(duì)于文件和檔案的信息封閉期就需要上位法的統(tǒng)一規(guī)定；數(shù)字檔案的法律效力需要借助于證據(jù)法的發(fā)展和完善。