集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律問題探究

張紅梅

吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南 吉首 416000

一、集體建設(shè)用地概述

我國(guó)當(dāng)前的法律制度并未對(duì)集體建設(shè)用地的概念予以明確，但對(duì)其上位概念建設(shè)用地進(jìn)行了規(guī)定，即指一切用于建筑、建造的土地。1986 年制定的《土地管理法》將建設(shè)用地分為“國(guó)家建設(shè)用地”和“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地”，并將“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地”專設(shè)為第五章。但1998 年新修訂的《土地管理法》將1986 年的《土地管理法》中的“國(guó)家建設(shè)用地”和“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地”兩章合并為一章，即第五章“建設(shè)用地”。由立法沿革可以看出，集體建設(shè)用地與國(guó)家建設(shè)用地只是對(duì)農(nóng)村和城市建設(shè)用地的區(qū)分，對(duì)集體建設(shè)用地的定義可以參照國(guó)家建設(shè)用地。

因此，集體建設(shè)用地應(yīng)指屬于農(nóng)民集體所有的，用于非農(nóng)業(yè)目的并依法被確定為建設(shè)用地性質(zhì)的農(nóng)村集體土地，包括農(nóng)村宅基地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地。

二、現(xiàn)實(shí)困境及解決思路

征地作為目前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的唯合法方式不僅途徑單一，不能滿足現(xiàn)實(shí)用地需要，而且在征地的過程中也存在著眾多問題。首先，法律對(duì)“公共利益”界定不明確致使具體操作過程中不乏借公共利益之名行“賣地”之實(shí)的行為，成為政府?dāng)控?cái)、腐敗的重要因素。其次，我國(guó)土地征收補(bǔ)償是法定的，征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照原有性質(zhì)給予補(bǔ)償，但被征土地“倒手”就以高出補(bǔ)償費(fèi)用幾十倍甚至更高的價(jià)格進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，地價(jià)“低進(jìn)高出”導(dǎo)致農(nóng)民利益受損。因此，需要建立完善的流轉(zhuǎn)制度確保實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的入市流轉(zhuǎn)。

（一）宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

宅基地是農(nóng)村居民安身立命的重要居所，其入市流轉(zhuǎn)的前提必須不影響農(nóng)民的居住。因此，對(duì)于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，從而防止農(nóng)民為了眼前利益而盲目轉(zhuǎn)讓的情況。（1）產(chǎn)權(quán)清晰，依法取得宅基地使用權(quán)證；（2）交易雙方簽訂了使用權(quán)流轉(zhuǎn)的書面協(xié)議；（3）農(nóng)民要提供除宅基地之外的其他合法住房證明。

宅基地入市流轉(zhuǎn)后如何進(jìn)行價(jià)格評(píng)估是關(guān)鍵。由于農(nóng)戶只對(duì)宅基地上的房屋享有所有權(quán)，而對(duì)土地享有的是使用權(quán)，因此對(duì)房屋的價(jià)值評(píng)估與宅基地使用權(quán)的價(jià)值評(píng)估需要分開進(jìn)行。房屋的價(jià)值主要?dú)w農(nóng)戶，而宅基地使用權(quán)的價(jià)值應(yīng)該在集體與國(guó)家之間進(jìn)行分配。此外，對(duì)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的用途宜規(guī)范在居住范圍內(nèi)，且不能進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，這樣有利于保護(hù)農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)結(jié)構(gòu)、維持農(nóng)村風(fēng)俗。

（二）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式和程序可以參照國(guó)有土地出讓、轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行。初次流轉(zhuǎn)中，使用權(quán)在集體土地所有權(quán)人和使用權(quán)人之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)，是所有權(quán)與使用權(quán)的首次分離。使用權(quán)人通過招標(biāo)，拍賣、掛牌等公開方式獲得使用權(quán)，在繳納相應(yīng)的土地使用費(fèi)之后取得該鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)用地的使用權(quán)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)用地使用權(quán)的再次流轉(zhuǎn)相當(dāng)于國(guó)有土地的轉(zhuǎn)讓，是使用權(quán)在集體土地使用權(quán)人之間的流轉(zhuǎn)，也就是企業(yè)用地使用權(quán)在不同主體之間的變動(dòng)。由于使用權(quán)人已合法取得了該企業(yè)用地的使用權(quán)，故再次流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，嚴(yán)格的市核手續(xù)不再需要。

（三）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

由于公共設(shè)施和公益事業(yè)關(guān)乎農(nóng)村居民的公共利益，不能因土地流轉(zhuǎn)而影響村民生活。對(duì)于不改變?cè)嫘杂猛镜耐恋乜芍苯舆M(jìn)行流轉(zhuǎn)，具體流轉(zhuǎn)的程序和方式可以參照國(guó)有土地?zé)o償劃撥的相關(guān)的規(guī)定。而流轉(zhuǎn)后需要改變用途的土地應(yīng)首先經(jīng)過行政審核，其次簽訂有償使用合同，繳納土地使用費(fèi)，使用年限可以參照國(guó)有土地關(guān)于不同土地用途使用年限的規(guī)定。

三、土地流轉(zhuǎn)的配套設(shè)施建設(shè)

（一）完善社會(huì)保障制度

建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的設(shè)立和實(shí)施必然對(duì)農(nóng)村居民的生活產(chǎn)生重大影響，因此應(yīng)在相關(guān)配套制度方面予以支持，使廣大農(nóng)民能更好地適應(yīng)這一變化過程。（1）應(yīng)該建立更加全面、廣泛的農(nóng)村社會(huì)保障體系，使更多農(nóng)村地區(qū)的居民得到基本保障；（2）強(qiáng)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，為農(nóng)村居民了卻后顧之憂，提高養(yǎng)老水平；（3）建立農(nóng)村住房保障制度，可仿照廉租房，經(jīng)濟(jì)適用房等相關(guān)政策，防止農(nóng)民失地失房現(xiàn)象大量出現(xiàn)；（4）建立農(nóng)村失業(yè)保險(xiǎn)制度，為失地而不能進(jìn)行農(nóng)業(yè)活動(dòng)又暫時(shí)無其他工作的農(nóng)民提供救濟(jì)。

（二）建立統(tǒng)一的登記制度

我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力。集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也應(yīng)按此規(guī)定以登記作為權(quán)利生效的條件，即使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、贈(zèng)與等方式都要進(jìn)行登記才能發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的效力。對(duì)于流轉(zhuǎn)中的出租方式，從擴(kuò)大交易、節(jié)約成本的角度考慮則不需要進(jìn)行登記。具體登記管理方式可采用在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)登記，經(jīng)縣級(jí)政府部門和集體級(jí)備案的形式。