職務(wù)犯罪調(diào)查中通訊監(jiān)聽的法律規(guī)制問題研究

潘宇靖

摘要：監(jiān)察體制改革后，職務(wù)犯罪調(diào)（偵）查權(quán)由檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移至監(jiān)察機(jī)關(guān)。2018年3月20日頒布實(shí)施的《監(jiān)察法》，是監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的法律依據(jù)?！侗O(jiān)察法》第28條明確規(guī)定了職務(wù)犯罪調(diào)查中的技術(shù)調(diào)查措施，其中也包括通訊監(jiān)聽手段，但該條文過于原則化和簡單化的規(guī)定，導(dǎo)致通訊監(jiān)聽在案件范圍、適用條件、批準(zhǔn)主體、執(zhí)行程序和權(quán)利救濟(jì)等實(shí)際操作層面存在諸多問題。因此，需要限定通訊監(jiān)聽的案件范圍，明確通訊監(jiān)聽的適用條件，變更通訊監(jiān)聽的批準(zhǔn)主體，規(guī)范通訊監(jiān)聽的執(zhí)行程序，健全通訊監(jiān)聽的救濟(jì)途徑，從而更好地打擊職務(wù)犯罪，完成黨和國家反腐敗的任務(wù)。

關(guān)鍵詞：職務(wù)犯罪調(diào)查;通訊監(jiān)聽;法律規(guī)制;監(jiān)察法;第28條

一、問題的提出

通訊監(jiān)聽，是指“不經(jīng)通話當(dāng)事人的許可而聽取其通話的內(nèi)容”，其具有高技術(shù)化、高隱秘性等特點(diǎn)。通訊監(jiān)聽原本作為技術(shù)偵查措施的一種，被規(guī)定在我國《刑事訴訟法》第二編第二章第八節(jié)（第150-154條）。通訊監(jiān)聽較為普遍地應(yīng)用于毒品犯罪案件①，并取得了良好的實(shí)踐效果。監(jiān)察體制改革后，職務(wù)犯罪的調(diào)（偵）查權(quán)由檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移至監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行職務(wù)犯罪調(diào)查的依據(jù)是《監(jiān)察法》而非《刑事訴訟法》。2018年3月20日頒布實(shí)施的《監(jiān)察法》第28條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行職務(wù)犯罪調(diào)查可以采取技術(shù)調(diào)查措施，自然也包括通訊監(jiān)聽。職務(wù)犯罪和一般的刑事犯罪相比，具有隱蔽性較強(qiáng)、犯罪主體的文化素養(yǎng)和敏銳性較高、證據(jù)種類相對(duì)單一等特點(diǎn)，尤其是職務(wù)犯罪案件一般以言詞證據(jù)為主、缺少充分客觀證據(jù)的特點(diǎn)，致使該類案件相對(duì)來說較難達(dá)到“犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分”的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)，因而將技術(shù)調(diào)查措施尤其是通訊監(jiān)聽引入職務(wù)犯罪調(diào)查，有其客觀需要和現(xiàn)實(shí)意義。但同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，《監(jiān)察法》第28條對(duì)技術(shù)調(diào)查措施（含通訊監(jiān)聽）的規(guī)定基本上照搬了《刑事訴訟法》對(duì)技術(shù)偵查措施（含通訊監(jiān)聽）的相關(guān)規(guī)定，而刑事偵查中的技術(shù)偵查措施（含通訊監(jiān)聽）還有《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第八章第十節(jié)（第254-264條）、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第九章第九節(jié)（第227-231條）等予以細(xì)化，職務(wù)犯罪調(diào)查中的技術(shù)調(diào)查措施（含通訊監(jiān)聽）在法律層面卻只有《監(jiān)察法》第28條一個(gè)條文，更為原則化和概括化，縱然有《（中華人民共和國監(jiān)察法）釋義》（第152-155頁）對(duì)該條款進(jìn)行的解釋擴(kuò)充，但仍然較為模糊。如此，雖然在某種程度上有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)打擊職務(wù)犯罪，亦符合“法律宜粗不宜細(xì)”的立法觀念，但通訊監(jiān)聽作為技術(shù)調(diào)查措施的一種，本身就伴隨著對(duì)公民隱私權(quán)、秘密通訊自由和居住自由等重要利益的侵害，如不妥善地進(jìn)行法律規(guī)制，很可能導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)在進(jìn)行職務(wù)犯罪調(diào)查時(shí)裁量權(quán)過大，進(jìn)而發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，損害被調(diào)查人的基本人權(quán)和其他合法權(quán)利。因此，需要對(duì)職務(wù)犯罪調(diào)查中通訊監(jiān)聽法律規(guī)制的問題和缺陷予以正視，并適當(dāng)借鑒域外通訊監(jiān)聽的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑瑢?duì)我國職務(wù)犯罪調(diào)查中通訊監(jiān)聽的法律規(guī)則進(jìn)行合理完善。

二、職務(wù)犯罪調(diào)查中通訊監(jiān)聽法律規(guī)制的缺陷

《監(jiān)察法》第28條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查涉嫌重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪，根據(jù)需要，經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，可以采取技術(shù)調(diào)查措施，按照規(guī)定交有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行。批準(zhǔn)決定應(yīng)當(dāng)明確采取技術(shù)調(diào)查措施的種類和適用對(duì)象，自簽發(fā)之日起三個(gè)月以內(nèi)有效;對(duì)于復(fù)雜、疑難案件，期限屆滿仍有必要繼續(xù)采取技術(shù)調(diào)查措施的，經(jīng)過批準(zhǔn)，有效期可以延長，每次不得超過三個(gè)月。對(duì)于不需要繼續(xù)采取技術(shù)調(diào)查措施的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除?！边@是關(guān)于職務(wù)犯罪調(diào)查中通訊監(jiān)聽的唯一法律條文，其問題和缺陷突出地表現(xiàn)在案件范圍、適用條件、批準(zhǔn)主體、執(zhí)行程序和權(quán)利救濟(jì)等若干方面。

（一）案件范圍方面

在案件范圍方面，職務(wù)犯罪調(diào)查中通訊監(jiān)聽適用于“重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪”。但究竟何為“重大”？是否和刑法分則中貪污賄賂犯罪“重大”的標(biāo)準(zhǔn)相同？此外，“貪污賄賂‘等職務(wù)犯罪”，該處“等”字應(yīng)當(dāng)作何理解？是理解為“等內(nèi)等”，表示列舉后煞尾;還是理解為“等外等”，表示列舉未盡？《（中華人民共和國監(jiān)察法）釋義》明確，“‘重大一般是指犯罪數(shù)額巨大，造成的損失嚴(yán)重，社會(huì)影響惡劣等。此外，對(duì)于其他重大職務(wù)犯罪案件，如確有必要，監(jiān)察機(jī)關(guān)也可以采取技術(shù)調(diào)查措施?！庇纱丝梢姡撎幍摹暗取睉?yīng)當(dāng)理解為“等外等”，此種釋義無形之中擴(kuò)大了監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)限，只要職務(wù)犯罪案件符合“重大”“必要”兩個(gè)并不明確的條件，都能夠采取通訊監(jiān)聽，使得案件范圍過大。再者，《（中華人民共和國監(jiān)察法）釋義》對(duì)“重大”的理解雖然給出了參照標(biāo)準(zhǔn)，但卻仍然存在模糊之處。

（二）適用條件方面

在適用條件方面，《監(jiān)察法》第28條中的“根據(jù)需要”應(yīng)當(dāng)如何理解？《（中華人民共和國監(jiān)察法）釋義》并未給出明確解釋，應(yīng)當(dāng)考慮的是，如果交由監(jiān)察機(jī)關(guān)自行決定需要與否，是否有權(quán)力過大之嫌？

（三）批準(zhǔn)主體方面

在批準(zhǔn)主體方面，職務(wù)犯罪調(diào)查中通訊監(jiān)聽要“經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)”，但是并沒有規(guī)定具體的批準(zhǔn)主體，《（中華人民共和國監(jiān)察法）釋義》也未予以明確。如果單純地對(duì)《監(jiān)察法》第28條進(jìn)行文本層面的解讀，不難發(fā)現(xiàn)，職務(wù)犯罪調(diào)查中通訊監(jiān)聽的批準(zhǔn)主體是本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)。問題在于，如此內(nèi)部的自我批準(zhǔn)程序，縱然“嚴(yán)格”，卻在一定程度上缺失監(jiān)督制約機(jī)制，無形之中增加了風(fēng)險(xiǎn)。

（四）執(zhí)行程序方面

在執(zhí)行程序方面，《<中華人民共和國監(jiān)察法）釋義》明確，監(jiān)察機(jī)關(guān)僅能決定通訊監(jiān)聽的采取，而通訊監(jiān)聽的執(zhí)行要交由公安機(jī)關(guān)來進(jìn)行。職務(wù)犯罪調(diào)查中的通訊監(jiān)聽每次三個(gè)月，對(duì)于復(fù)雜、疑難案件經(jīng)過批準(zhǔn)還可以再延長三個(gè)月，但是，《監(jiān)察法》和《（中華人民共和國監(jiān)察法）釋義》都沒有對(duì)“復(fù)雜、疑難案件”和具體可延長的次數(shù)予以明確。

（五）權(quán)利救濟(jì)方面

在權(quán)利救濟(jì)方面，《監(jiān)察法》第60條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員有下列行為之一的，被調(diào)查人及其近親屬有權(quán)向該機(jī)關(guān)申訴：……（五）其他違反法律法規(guī)、侵害被調(diào)查人合法權(quán)益的行為……”《監(jiān)察法》第67條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，依法給予國家賠償?！庇捎谕ㄓ嵄O(jiān)聽的隱蔽性和秘密性，《監(jiān)察法》第60條賦予被調(diào)查人及其近親屬就監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員侵害被調(diào)查人合法權(quán)益行為的申訴權(quán)，實(shí)際作用非常有限。除了前述兜底條款之外，《監(jiān)察法》中幾乎沒有可供被調(diào)查人（被監(jiān)聽人）尋求權(quán)利救濟(jì)的明確條文，而且現(xiàn)行的《國家賠償法》也沒有隨著《監(jiān)察法》的出臺(tái)進(jìn)行適時(shí)修改，其中只有行政賠償和司法賠償?shù)膬?nèi)容，并沒有監(jiān)察賠償?shù)南嚓P(guān)內(nèi)容。

三、職務(wù)犯罪調(diào)查中通訊監(jiān)聽法律規(guī)制的完善

前文從多個(gè)方面分析了職務(wù)犯罪調(diào)查中通訊監(jiān)聽法律規(guī)制的問題，下文擬在適當(dāng)借鑒域外經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ降幕A(chǔ)上，有針對(duì)性地對(duì)職務(wù)犯罪調(diào)查中通訊監(jiān)聽的法律規(guī)制進(jìn)行完善。

（一）限定通訊監(jiān)聽的案件范圍

前文提及，根據(jù)《（中華人民共和國監(jiān)察法）釋義》，對(duì)于職務(wù)犯罪調(diào)查中通訊監(jiān)聽的適用，并沒有罪名的限制，只要符合“重大”“必要”兩個(gè)條件即可，導(dǎo)致適用通訊監(jiān)聽的職務(wù)犯罪案件范圍過大。實(shí)際上，應(yīng)當(dāng)限定通訊監(jiān)聽的適用范圍，對(duì)于“重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪”中的“等”，宜采取“等內(nèi)等”的理解，在監(jiān)察體制改革初期將其暫時(shí)限定在刑法分則第八章貪污賄賂罪的范圍之內(nèi)。此外，究竟何為“重大”，《<中華人民共和國監(jiān)察法）釋義》只是給出了參照標(biāo)準(zhǔn)，也沒有明確范圍。綜觀域外國家關(guān)于通訊監(jiān)聽適用范圍的規(guī)定，主要可以分為以下三種模式：一是罪名列舉模式，如德國：二是法定刑輕重模式。如法國：三是綜合罪名列舉模式和法定刑輕重模式的混合模式，如美國、意大利。前兩種模式存在明顯缺陷，具體來說，第一，罪名列舉模式過于機(jī)械化，例如，一般而言，貪污罪要重于挪用公款罪，假如以罪名列舉模式，規(guī)定貪污罪適用通訊監(jiān)聽而挪用公款罪不適用通訊監(jiān)聽，某國家工作人員甲貪污10萬可能適用通訊監(jiān)聽，某國家工作人員乙挪用公款1000萬卻不能適用通訊監(jiān)聽，顯然違背了比例原則;第二，法定刑輕重模式難以實(shí)際適用，因?yàn)槁殑?wù)犯罪案件的重大與否，很大程度上與涉案金額呈正向相關(guān)關(guān)系，涉案金額往往要隨著監(jiān)察調(diào)查的深入才能確定，在調(diào)查初期難以確定具體的涉案金額，也就難以確定是否重大和法定刑輕重。因此，相對(duì)來說，采取混合模式較為可取，即同時(shí)考慮罪名和法定刑輕重加以限定，此種模式既考慮到了重罪原則，又能兼顧比例原則，而且也能更好地和《（中華人民共和國監(jiān)察法）釋義》相契合。

綜上，對(duì)于“重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪”，在罪名方面，宜將其暫時(shí)限定在刑法分則第八章貪污賄賂罪的范圍之內(nèi)，且需滿足“重大”“必要”兩個(gè)條件：在數(shù)額方面，則可以適當(dāng)參照借鑒2叭6年4月18日最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》中關(guān)于“情節(jié)輕重”的相關(guān)規(guī)定②，如此，一方面能夠賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)一定的自主權(quán)，另一方面又能與實(shí)體法相互協(xié)調(diào)銜接。

（二）明確通訊監(jiān)聽的適用條件

除了限定職務(wù)犯罪調(diào)查中通訊監(jiān)聽的案件范圍，還應(yīng)當(dāng)明確通訊監(jiān)聽的適用條件?！侗O(jiān)察法》第28條中的“根據(jù)需要”過于模糊，應(yīng)當(dāng)遵循《（中華人民共和國監(jiān)察法）釋義》，確立“必要原則”也即“最后原則”，也就是說，只有當(dāng)常規(guī)的調(diào)查手段無法順利完成查辦職務(wù)犯罪的任務(wù)時(shí)，才能考慮使用通訊監(jiān)聽這一技術(shù)調(diào)查措施。

（三）變更通訊監(jiān)聽的批準(zhǔn)主體

前文提及，在職務(wù)犯罪調(diào)查中，通訊監(jiān)聽的批準(zhǔn)主體是本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)，然后交由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。此種內(nèi)部批準(zhǔn)缺乏必要的制約和監(jiān)督，很容易導(dǎo)致權(quán)力的誤用和濫用。因此，應(yīng)當(dāng)考慮改變職務(wù)犯罪調(diào)查中通訊監(jiān)聽自我批準(zhǔn)的模式，也即變更職務(wù)犯罪通訊監(jiān)聽的批準(zhǔn)主體。但是，如果將職務(wù)犯罪調(diào)查中通訊監(jiān)聽的批準(zhǔn)主體變更為監(jiān)察機(jī)關(guān)之外的其他機(jī)關(guān)（如審判機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)），恐怕會(huì)遭到強(qiáng)勢(shì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的強(qiáng)烈反對(duì)。應(yīng)當(dāng)看到，對(duì)于一般的刑事犯罪，通訊監(jiān)聽的批準(zhǔn)主體是設(shè)區(qū)的市一級(jí)以上公安機(jī)關(guān)③：對(duì)于職務(wù)犯罪，則可以借鑒一般的刑事犯罪偵查中通訊監(jiān)聽的批準(zhǔn)主體，由設(shè)區(qū)的市一級(jí)以上監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行批準(zhǔn)。此外，孟德斯鳩曾經(jīng)說過：“任何有權(quán)力的人都容易傾向于權(quán)力濫用，這是一條亙古不變的規(guī)律……只有用權(quán)力約束權(quán)力，才能防止權(quán)力濫用?！币虼耍谧兏殑?wù)犯罪調(diào)查中通訊監(jiān)聽批準(zhǔn)主體的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)考慮在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部建立并強(qiáng)化相對(duì)獨(dú)立運(yùn)作的調(diào)查監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在外部則由檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)督和制約，如此一方面既符合人民檢察院法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法和法律定位④，又能減少乃至避免職務(wù)犯罪通訊監(jiān)聽可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）規(guī)范通訊監(jiān)聽的執(zhí)行程序

為了最大化地打擊職務(wù)犯罪，對(duì)于職務(wù)犯罪調(diào)查中通訊監(jiān)聽的次數(shù)不宜作出硬性和剛性規(guī)定，對(duì)“復(fù)雜、疑難案件”的界定也宜由監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員根據(jù)案件的實(shí)際情況確定。理由在于，我們既要保障被調(diào)查人的人權(quán)，也要打擊犯罪;既要講求質(zhì)量與公正、防范冤假錯(cuò)案，也要講求查辦職務(wù)犯罪的效率，不可偏廢，這也是刑事訴訟法乃至于社會(huì)科學(xué)語境中一對(duì)既對(duì)立互斥同時(shí)也相關(guān)聯(lián)的基本價(jià)值范疇?？v然考慮到監(jiān)察機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢(shì)地位可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，不能借此將監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員限定得過緊、過嚴(yán)，而是應(yīng)當(dāng)賦予其自主性和靈活性，使其能夠保質(zhì)保量、公正高效地完成反腐敗任務(wù)。

（五）健全通訊監(jiān)聽的救濟(jì)途徑

法諺有云：“無救濟(jì)則無權(quán)利”。對(duì)于職務(wù)犯罪調(diào)查中通訊監(jiān)聽的救濟(jì)，僅有《監(jiān)察法》第60條和第67條，這顯然不夠。考慮到通訊監(jiān)聽乃至于技術(shù)調(diào)查措施容易在無形之中侵犯被調(diào)查人人權(quán)的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)考慮在《監(jiān)察法》第60條的基礎(chǔ)上，明確賦予被調(diào)查人事后專門對(duì)違法技術(shù)調(diào)查措施的申訴權(quán)利以及申請(qǐng)非法證據(jù)排除的權(quán)利等。同時(shí)，基于監(jiān)察權(quán)不同于行政權(quán)和司法權(quán)的特殊性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)盡快修訂《國家賠償法》，以適應(yīng)不斷變化的現(xiàn)實(shí)情況，這一點(diǎn)在《（中華人民共和國監(jiān)察法）釋義》中也有提及。但值得一提的是，有觀點(diǎn)分析“《國家賠償法》在這一屆全國人大常委會(huì)五年任期之內(nèi)并不在‘立改廢釋的范圍之內(nèi)，雖然不排除未來還會(huì)修改這部法律的可能，但可能性很低”，倘若如此，可以考慮先出臺(tái)相應(yīng)的監(jiān)察法規(guī)⑤，對(duì)監(jiān)察賠償?shù)膯栴}進(jìn)行單獨(dú)規(guī)定。

四、結(jié)語

當(dāng)前，黨和國家重拳出擊、大力反腐，監(jiān)察體制改革后監(jiān)察委員會(huì)的成立就是很好的例證。通訊監(jiān)聽作為技術(shù)調(diào)查中的重要手段，在監(jiān)察機(jī)關(guān)打擊職務(wù)犯罪方面發(fā)揮著重要作用。本文以《監(jiān)察法》第28條為中心，對(duì)職務(wù)犯罪調(diào)查中通訊監(jiān)聽的法律規(guī)制問題進(jìn)行了研究，但仍然還有很多重要內(nèi)容沒有提及，例如，關(guān)于另案監(jiān)聽和違法監(jiān)聽的問題，也即在職務(wù)犯罪調(diào)查中通訊監(jiān)聽所獲得的材料如果包含被調(diào)查人在其他犯罪中的證據(jù)，是否能夠在其他犯罪中作為證據(jù)使用？以及違法監(jiān)聽所獲得的證據(jù)材料，能否作為證據(jù)使用？前述內(nèi)容，《監(jiān)察法》和《<中華人民共和國監(jiān)察法）釋義》均未予以明確回應(yīng)。不過，應(yīng)當(dāng)看到，盡管《監(jiān)察法》對(duì)技術(shù)調(diào)查措施的規(guī)定還有待完善，通訊監(jiān)聽的適用也存在問題，但我國現(xiàn)在畢竟還處于監(jiān)察體制改革的初期，不能過分苛求完美，而是應(yīng)當(dāng)理性看待。相信隨著監(jiān)察體制改革的不斷縱深推進(jìn)，同時(shí)適當(dāng)借鑒域外的有益經(jīng)驗(yàn)，職務(wù)犯罪調(diào)查中的通訊監(jiān)聽必然能夠不斷健全完善，從而更大程度地助力于我國當(dāng)下及未來反腐事業(yè)的持續(xù)深入開展。