貴州省重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位人工商品林贖買改革試點(diǎn)現(xiàn)狀及優(yōu)化策略

楊婷　韓鄲

摘要 ? ?本文介紹了貴州省重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位人工商品林贖買改革試點(diǎn)的背景、贖買模式及贖買試點(diǎn)取得的成效，并分析了試點(diǎn)中存在的主要問題，最后提出了拓寬贖買資金籌集渠道、規(guī)范贖買對象和程序、擴(kuò)大農(nóng)戶受益面、合理確定贖買價格、創(chuàng)新贖買模式等重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買改革的優(yōu)化策略，以期為相關(guān)人員提供參考。

關(guān)鍵詞 ? ?重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位;商品林贖買;改革試點(diǎn);問題;優(yōu)化策略;貴州省

中圖分類號 ? ?F326.27 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼 ? ?A

文章編號 ? 1007-5739（2020）19-0156-02

加強(qiáng)生態(tài)文明體制改革是黨的十九大報告的重要內(nèi)容之一，森林保護(hù)是深化生態(tài)文明體制改革的重中之重，尤其是加強(qiáng)重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位森林保護(hù)，對優(yōu)化生態(tài)環(huán)境、保存生物多樣性等發(fā)揮積極作用。然而，如何把生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢，實現(xiàn)生態(tài)美與百姓富有機(jī)統(tǒng)一是新時代林業(yè)高度關(guān)注的問題。

1 ? ?重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位人工商品林贖買改革試點(diǎn)的背景

貴州省各地政府對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的人工商品林和生態(tài)林，采取了限伐或禁伐政策措施，林農(nóng)減收形勢嚴(yán)峻，林農(nóng)采伐利用要求與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)保護(hù)的矛盾日益凸顯。為了緩解生態(tài)保護(hù)與林農(nóng)利益的矛盾，實現(xiàn)“生態(tài)得保護(hù)、林農(nóng)得實惠”的雙贏目標(biāo)，助力脫貧攻堅，貴州省于2017年對省內(nèi)外重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位人工商品林贖買試點(diǎn)進(jìn)行了摸底和調(diào)研，2018年成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下達(dá)了省級贖買試點(diǎn)資金，正式啟動了重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位人工商品林的贖買改革試點(diǎn)工作[1]。

2 ? ?重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位人工商品林贖買改革試點(diǎn)模式

2.1 ? ?全額贖買

全額贖買是針對省級以上自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)非國有的人工商品林和對易地扶貧搬遷移民所有的林分，試點(diǎn)單位為麻陽河、寬闊水、習(xí)水、大沙河等4個自然保護(hù)區(qū)。全額贖買后，林地所有權(quán)、林地使用權(quán)、林地經(jīng)營權(quán)及林木所有權(quán)全部收歸國有，由贖買方按照國家級公益林進(jìn)行管理。贖買資金按平均7.5萬元/hm2的單價，由省級財政全額承擔(dān)。

2.2 ? ?部分贖買

部分贖買針對除省級以上保護(hù)區(qū)以外的國家一級公益林區(qū)內(nèi)零星非國有人工商品林，試點(diǎn)單位為七星關(guān)區(qū)、織金縣、納雍縣等3個縣（區(qū)）。部分贖買后，林木所有權(quán)、林地使用權(quán)及經(jīng)營權(quán)劃歸國有，林地所有權(quán)仍歸村集體所有，由贖買方按照國家級公益林進(jìn)行管理。贖買資金按平均4.5萬元/hm2的單價，贖買期限為60年。2018年試點(diǎn)縣（區(qū)）贖買資金由省、市、縣三級按照比例為2∶2∶6配套，2019年、2020年由省級財政全額承擔(dān)。

3 ? ?成效

3.1 ? ?增加贖買林農(nóng)收入，助力脫貧攻堅

2018年省、市、縣三級下達(dá)贖買資金6 770萬元。受益農(nóng)戶1 925戶，受益人數(shù)9 324人，人均增加收入0.73萬元。贖買的林地涉及建檔立卡貧困戶287戶，人數(shù)1 129人，人均增加收入1.88萬元。贖買工作可有效增加林農(nóng)收入，助力脫貧攻堅。

3.2 ? ?緩解生態(tài)保護(hù)與林農(nóng)利益矛盾

通過贖買工作，將保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)和國家一級公益林區(qū)內(nèi)1 000 hm2的零星用材林贖買為國有，使權(quán)利人的資源變現(xiàn)為資產(chǎn)，一些需要重點(diǎn)保護(hù)地塊得到有效保護(hù)，權(quán)利人也獲得了相應(yīng)的收益。

3.3 ? ?優(yōu)化森林資源配置，促進(jìn)整體生態(tài)功能發(fā)揮

通過試點(diǎn)，對重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位的人工商品林贖買后，實行集中統(tǒng)一管護(hù)，將重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位零星用材林地塊納入公益林管理，有利于生態(tài)林集中連片，優(yōu)化布局，發(fā)揮其生態(tài)功能，筑牢長江中上游生態(tài)保護(hù)屏障。

4 ? ?存在的問題

4.1 ? ?缺乏贖買法律依據(jù)

當(dāng)前，貴州省重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位的人工商品林贖買改革試點(diǎn)工作推進(jìn)主要依靠的是《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（貴州）實施方案》，尚未上升到立法層面，法律依據(jù)不足。同時，全額贖買要求將林地所有權(quán)變更為國有，部分贖買將林木所有權(quán)、林地使用權(quán)及經(jīng)營權(quán)劃歸國有，目前林權(quán)登記劃歸自然資源部門，行業(yè)之間的銜接不到位。

4.2 ? ?贖買資金有限，覆蓋面小

自然保護(hù)區(qū)內(nèi)符合贖買條件的林地較多，林農(nóng)贖買意愿強(qiáng)烈，而贖買資金有限，又要考慮到相對集中連片贖買，勢必會在相當(dāng)長的時間內(nèi)造成保護(hù)區(qū)內(nèi)農(nóng)戶贖買收入不平衡，保護(hù)區(qū)內(nèi)存在不少面積達(dá)6.67 hm2以上的林農(nóng)大戶，贖買資金高達(dá)50萬元，甚至更多，突然的“暴富”造成其他未納入贖買的林農(nóng)產(chǎn)生不滿情緒，存在一定社會穩(wěn)定隱患。如資金充足，能做到應(yīng)買盡買，不僅能消除林農(nóng)的不滿情緒，也能更好地集中連片、統(tǒng)一管護(hù)。另外，2018年實施部分贖買需要省、市、縣三級按照2∶2∶6的比例配套，縣級財政壓力較大，政府積極性不高，工作難開展。若下一步試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，會造成有贖買需求的縣均不愿開展此項工作。

4.3 ? ?贖買單價偏低，林農(nóng)持觀望態(tài)度

由于贖買價格較低，在部分贖買中，部分符合贖買的杉木林已達(dá)到采伐年限，采伐的林木價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于贖買的價格，但國家一級公益林區(qū)域內(nèi)不允許商業(yè)采伐。因此，林農(nóng)一方面期待在政策允許的范圍內(nèi)采伐部分林木，另一方面擔(dān)心因不能采伐而失去了贖買的機(jī)會。

4.4 ? ?存在林權(quán)糾紛，耽誤贖買進(jìn)程

由于原本的林地權(quán)屬存在糾紛，贖買實施涉及林農(nóng)切身利益，極有可能激化矛盾，不利于林區(qū)社會穩(wěn)定，贖買工作難以推進(jìn)，基層工作人員還要做好雙方的安撫和勸導(dǎo)工作。

5 ? ?優(yōu)化策略

5.1 ? ?拓寬贖買資金籌集渠道

穩(wěn)定的資金投入是贖買工作順利開展的前提[2]。目前貴州商品林贖買資金全部依托財政資金投入。貴州作為全國脫貧攻堅主戰(zhàn)場，全省集中人力、物力和財力打贏這場攻堅戰(zhàn)，在財力本就有限的情況下，要做到商品林贖買應(yīng)買盡買，難度非常大，相關(guān)主管部門應(yīng)考慮積極探索資金多元化籌集機(jī)制，嘗試通過銀行貸款、森林保險等其他方式補(bǔ)充贖買資金，減輕財政壓力。

5.2 ? ?規(guī)范贖買對象和程序

盡管省級贖買實施方案有贖買優(yōu)先原則，但當(dāng)?shù)貕K都符合贖買條件時，如何確定贖買對象先后順序，直接影響贖買的公平性。實施單位應(yīng)對符合贖買的區(qū)域有短期、長期規(guī)劃，按規(guī)劃逐年實施，避免林農(nóng)個人之間、村與村之間，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間因贖買先后順序而發(fā)生矛盾[3]。

5.3 ? ?擴(kuò)大農(nóng)戶受益面

贖買單位為加快完成贖買任務(wù)集中幾戶購買，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)單戶獲得贖買資金最高已達(dá)到300萬元。為維護(hù)林區(qū)穩(wěn)定，主管部門應(yīng)控制單戶面積，在目前贖買資金不足的情況下，使有限資金惠及更多農(nóng)戶，今后應(yīng)根據(jù)資金情況逐步擴(kuò)大控制面積。

5.4 ? ?合理確定贖買價格

建議可采用以下3種林木評估價值方法：一是市場價倒算法。利用被評估林木采伐后取得木材的市場銷售總收入，扣除木材經(jīng)營所消耗的成本（含有關(guān)稅費(fèi)）及應(yīng)得的利潤后，剩余部分作為林木資產(chǎn)評估價值[4]。二是收獲現(xiàn)值法。利用收獲表預(yù)測被評估林木資產(chǎn)在主伐時純收益的折現(xiàn)值，扣除評估后到主伐期間所支出營林生產(chǎn)成本折現(xiàn)值的差額。三是重置成本法。按現(xiàn)時工價及生產(chǎn)水平，重新營造一塊與被評估林木資產(chǎn)相類似的林分所需成本費(fèi)用。例如，采取雙方協(xié)商確定交易價格，建議嚴(yán)格程序，經(jīng)審計部門審計，確保交易價格符合國家相關(guān)財經(jīng)法規(guī)。

5.5 ? ?創(chuàng)新贖買模式

目前，貴州商品林贖買模式僅有全額贖買和部分贖買，建議有關(guān)主管部門積極探索增加和創(chuàng)新贖買模式。例如，改造提升、置換、合作經(jīng)營等多種模式，各地根據(jù)實際情況，選擇適當(dāng)?shù)内H買模式，充分調(diào)動林農(nóng)贖買積極性。同時，貴州商品林贖買試點(diǎn)單位自2018年啟動以來僅在7個單位進(jìn)行，可適當(dāng)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，吸納各地更多林情，為下一步全省全面實施商品林贖買提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。

6 ? ?參考文獻(xiàn)

[1] 嚴(yán)旭灃.福建省重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林政府贖買制約因素與推進(jìn)策略研究[D].福州：福建農(nóng)林大學(xué)，2019.

[2] 康鴻冰，戴永務(wù)，洪燕真.福建省重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買模式比較研究[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2019，39（4）：370-376.

[3] 張江海，胡熠.福建省重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買長效機(jī)制構(gòu)建研究[J].福建論壇（人文社會科學(xué)版），2019（3）：194-200.

[4] 洪燕真，戴永務(wù).福建省重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買改革優(yōu)化策略研究[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2019，41（1）：92-97.