稅收制度改革對人民銀行經(jīng)理國庫影響研究

李勇

摘要：近年來，我國進(jìn)行了增值稅、個人所得稅、環(huán)保、社保等一系列現(xiàn)代稅收制度的改革完善，會進(jìn)一步助推人民銀行經(jīng)理國庫的發(fā)展變化，對人民銀行經(jīng)理國庫的會計核算、監(jiān)督管理、統(tǒng)計分析、內(nèi)控管理等的理論、制度、實(shí)踐都會產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，必須在制度建設(shè)、內(nèi)控管理、流程再造等方面加強(qiáng)研究，以便更好地履行經(jīng)理國庫職責(zé)。

關(guān)鍵詞：稅務(wù)征管 財稅體制 國庫職責(zé)

建立現(xiàn)代稅收制度，發(fā)揮稅收在國家治理中的基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用，是構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，對人民銀行經(jīng)理國庫的理論、實(shí)踐都會產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，必須在制度建設(shè)、內(nèi)控管理、流程再造等方面加強(qiáng)研究，以便更好地履行經(jīng)理國庫職責(zé)。

一、建立現(xiàn)代稅收制度，助推經(jīng)理國庫發(fā)展變化

（一）助推經(jīng)理國庫基本制度發(fā)展變化

1994年我國實(shí)行分稅制財政體制，建立以增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅為主的新流轉(zhuǎn)稅課稅體系;隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的不斷推進(jìn)，2012年我國實(shí)行營業(yè)稅改增值稅試點(diǎn)，2016年5月全面推開，營業(yè)稅退出了歷史舞臺。營改增實(shí)行產(chǎn)品、服務(wù)增值環(huán)節(jié)的環(huán)環(huán)征稅、層層抵扣，避免重復(fù)征稅、不能抵扣、不能退稅的缺陷，稅收對經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的方式變了。“費(fèi)改稅”“間接稅改直接稅”等稅收制度改革，為完善我國稅收制度，調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，增加直接稅的比重提供了基礎(chǔ)條件，可以逐步實(shí)現(xiàn)直接稅促進(jìn)社會公平的職能。稅收制度是經(jīng)理國庫的主要基礎(chǔ)，人民銀行經(jīng)理國庫的主要基礎(chǔ)發(fā)生了變化，經(jīng)理國庫的基本制度、預(yù)算科目、征收機(jī)構(gòu)、對賬主體及系統(tǒng)參數(shù)、統(tǒng)計指標(biāo)、分析框架等都將發(fā)生變化。

（二）助推經(jīng)理國庫基本方法發(fā)展變化

我國現(xiàn)行的分稅制財政體制，是根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅。營改增取消了屬于地方主體稅的營業(yè)稅，改增后的增值稅為中央和地方五五分成的共享稅，上劃中央收入通過稅收返還方式返給地方，增量收入通過均衡性轉(zhuǎn)移支付分配給地方，確保地方既有財力不變，并加大對中西部地區(qū)的支持力度。營改增改變了中央與地方財源結(jié)構(gòu)，規(guī)范了稅收返還、轉(zhuǎn)移支付方式，調(diào)動了中央與地方的積極性，提升國家治理水平。人民銀行經(jīng)理國庫是按照一級財政、一級國庫的要求進(jìn)行，財政體制是經(jīng)理國庫的起點(diǎn)，其變化涉及到預(yù)算收入的分級、共享收入的計算、轉(zhuǎn)移支付的分配等核心變化，財政體制變化，經(jīng)理國庫的基本方法、會計核算內(nèi)容方式、統(tǒng)計分析方式方法等都會隨之變化。

（三）助推經(jīng)理國庫執(zhí)行效率發(fā)展變化

我國稅收制度的改革，需要現(xiàn)代化的收入征管體系與之配套，如個人所得稅改革，當(dāng)征管信息和技術(shù)支持跟不上時，只能主要依靠源泉扣繳，采用分類征收，征管體系不斷健全，可以實(shí)行個人和家庭申報，分類和綜合結(jié)合征收。社保、非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)，涉及10多億納稅人和繳費(fèi)人，收入的規(guī)模、種類，收納的主體、方式等都將發(fā)生深刻的變化，對社會、經(jīng)濟(jì)將產(chǎn)生全面的影響，不僅使非稅收入和社保收入在制度上更具規(guī)范性，在執(zhí)行上更具剛性，而且有利于降低征管成本、提高征管效率，為未來稅費(fèi)制度改革、統(tǒng)一政府收入體系、規(guī)范收入分配秩序創(chuàng)造條件，夯實(shí)國家治理現(xiàn)代化基礎(chǔ)。通過轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，在全國范圍內(nèi)構(gòu)建起一個系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的稅收征管體系，提升稅收是經(jīng)理國庫預(yù)算執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，也將在收入經(jīng)收主體、方式，入庫、退庫規(guī)模、方式等方面發(fā)生變化，必將推進(jìn)人民銀行經(jīng)理國庫不斷提高執(zhí)行力和效率。

二、建立現(xiàn)代稅收制度，對人民銀行經(jīng)理國庫影響

（一）增加國庫會計核算難度

社保收入、非稅收入等費(fèi)改稅改革，稅收范疇擴(kuò)大，人社部《2018年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2018年全年基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險三項社會保險基金收入合計57089億元，比上年增加8509億元，增長17.5%;基金支出合計49208億元，比上年增加7228億元，增長17.2%，分別占2018年全國一般公共收入、支出的31.1%、22.3%。目前，社保費(fèi)由國稅征管，通過財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)電子繳稅系統(tǒng)繳入國庫，國庫進(jìn)行會計核算后，再由國庫劃轉(zhuǎn)商業(yè)銀行社保專戶，實(shí)行不同于稅收收入的會計核算方式，增加了國庫資金流入、流出的規(guī)模和會計核算的種類。社會保險收費(fèi)本身就具有準(zhǔn)稅收的性質(zhì)，歐美等部分發(fā)達(dá)國家早已將社保費(fèi)改社保稅，據(jù)國際貨幣基金組織（1MF）統(tǒng)計，2010年，全世界170多個國家里至少有132個國家實(shí)行社會保障稅制度。我國目前由稅務(wù)部門直接征繳繳入國庫，為并入稅法、國庫法規(guī)進(jìn)行管理奠定基礎(chǔ)，并對稅收征管制度、國庫管理制度提出了新要求，需要不斷完善國庫基本制度、會計核算方式，如對國庫會計科目、預(yù)算科目及資金收納、支付方式、流程等進(jìn)行較大修訂，以滿足國稅地稅征管體制改革的需要。

（二）國庫監(jiān)管職能更趨復(fù)雜

社會保險費(fèi)和非稅收入，會因納稅、繳費(fèi)人增加，納稅、繳費(fèi)場景多樣，經(jīng)收主體會變化，繳款、入庫方式會發(fā)生變化。人社部《2018年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，年末全國參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)為94293萬人，比上年末增加 2745 萬人。其中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)為41902萬人，比上年末增加1608萬人。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)52392萬人，比上年末增加 1137萬人。年末全國有8.74萬戶企業(yè)建立了企業(yè)年金，參加職工2388萬人。年末全國參加失業(yè)保險人數(shù)為19643萬人，比上年末增加859萬人。年末全國領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)為223萬人，比上年末增加3萬人。年末全國參加工傷保險人數(shù)為 23874萬人，比上年末增加 1151萬人。社會保險費(fèi)和非稅收入繳納入庫具有繳納人多、場景復(fù)雜、業(yè)務(wù)量大等特點(diǎn)，需要傳統(tǒng)的銀行支付機(jī)構(gòu)經(jīng)收，還需要非銀行支付機(jī)構(gòu)參與經(jīng)收，如城鄉(xiāng)靈活就業(yè)人員繳納社保費(fèi)，因生活、工作場所不固定，適合使用移動支付繳納，一些筆數(shù)多、金額小定期繳納的社保、非稅與移動支付的優(yōu)勢有較高的契合度，移動支付繳庫更便捷高效，國庫對經(jīng)收處的監(jiān)管除傳統(tǒng)銀行機(jī)構(gòu)會擴(kuò)大到非銀行支付機(jī)構(gòu)，國庫對稅收收入入庫的監(jiān)管會擴(kuò)大到對社保資金、非稅收入入庫監(jiān)管，國庫對預(yù)算支出監(jiān)督會擴(kuò)大到對社保資金劃轉(zhuǎn)或支付、退庫的監(jiān)管。

（三）拓展統(tǒng)計分析深度廣度

實(shí)行費(fèi)改稅，是改革稅制的重大舉措，如2018年我國開征環(huán)境保護(hù)稅替代原來征收的排污費(fèi)，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)稅法》規(guī)定，在我國領(lǐng)域和管轄的其他海域，直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者為環(huán)境保護(hù)稅的納稅人。納稅人申報繳納時，應(yīng)當(dāng)向稅務(wù)機(jī)關(guān)報送所排放應(yīng)稅污染物的種類、數(shù)量，大氣污染物、水污染物的濃度值，以及稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際需要要求納稅人報送的其他納稅資料。國庫統(tǒng)計分析可以按現(xiàn)行的統(tǒng)計分析指標(biāo)分析其經(jīng)濟(jì)屬性，如環(huán)境稅對企業(yè)經(jīng)營影響、對財政收支影響，甚至可以分析對宏觀稅負(fù)的影響等。但是按照庇古稅原理，由于外部性的存在，導(dǎo)致市場配置資源失效的原因是經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的私人成本與社會成本不相一致，糾正外部性的方案是政府通過征稅或者補(bǔ)貼來矯正經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的私人成本。國庫對環(huán)境稅的統(tǒng)計分析更應(yīng)分析其社會成本或社會屬性，通過統(tǒng)計分析其行業(yè)變化特點(diǎn)，分析環(huán)境變化狀況及環(huán)境污染的成因、治理成效等，實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)狀態(tài)，促進(jìn)環(huán)境污染得到有效控制，環(huán)境質(zhì)量進(jìn)一步改善，發(fā)揮稅收手段治理環(huán)境的社會效果。同樣，社會保障制度實(shí)施的兩個最重要的原則是普遍性和公平性，國庫對社保費(fèi)的統(tǒng)計分析，更要統(tǒng)計分析其具有的普遍性、公平性的社會屬性，如社保資金的來源、結(jié)構(gòu)，中國人口老齡化趨勢;社保支付水平、結(jié)構(gòu)，未來社保收支缺口趨勢;社會就業(yè)、失業(yè)及變化情況，勞動力市場對適度的社會保障水平和合理的基金給付的影響等。

（四）國庫內(nèi)控管理影響較大

財政體制變化或稅收制度變化，對經(jīng)理國庫的職責(zé)、權(quán)限，業(yè)務(wù)范圍、業(yè)務(wù)量、業(yè)務(wù)流程都會產(chǎn)生影響，并直接影響著國庫的系統(tǒng)安全和資金安全。目前社保費(fèi)、非稅收入通過TIPS繳入國庫，由于社保費(fèi)、非稅收入繳費(fèi)人數(shù)多，據(jù)某基層國庫統(tǒng)計，2017年繳納社保費(fèi)的業(yè)務(wù)量是一般公共預(yù)算收入業(yè)務(wù)量的4.1倍，對系統(tǒng)運(yùn)行、網(wǎng)絡(luò)安全、處理能力都提出了新的要求?；谝苿又Ц缎☆~、高頻、便民及廣泛的應(yīng)用場景、較好的拓展性能，高度契合個體工商戶、自然納稅、繳費(fèi)人繳款，會成為方便、快捷的國庫經(jīng)收方式，但移動支付繳庫涉及稅務(wù)、支付機(jī)構(gòu)、國庫、移動網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商、設(shè)備制造商等多個部門，納稅、繳費(fèi)信息、個人信息會在多個部門、多個環(huán)節(jié)上交換傳輸，存在較大的操作、泄密、系統(tǒng)被攻擊風(fēng)險。非銀行支付機(jī)構(gòu)會因規(guī)模小、安全措施不高，資金在支付環(huán)節(jié)存在風(fēng)險。稅制變化直接影響經(jīng)理國庫的收納、分成、退庫業(yè)務(wù)，如增加非銀行支付機(jī)構(gòu)等經(jīng)收主體，需要調(diào)整國庫會計核算規(guī)程，改變系統(tǒng)參數(shù)設(shè)置，增加國庫會計核算風(fēng)險。還需完善國庫基本制度和業(yè)務(wù)流程，如排污費(fèi)改征環(huán)保稅，稅基確定困難，征稅依據(jù)計算復(fù)雜，如果造成多征需要退庫，要求審核人員需要有相應(yīng)的知識、能力儲備，會增加國庫審核退庫的難度，增加制度風(fēng)險和操作風(fēng)險。

三、建立現(xiàn)代稅收制度，人民銀行經(jīng)理國庫思路調(diào)整

（一）健全國庫基本制度

營改增、征管社保、非稅等財政體制的變化，影響經(jīng)理國庫的會計核算、內(nèi)控管理、監(jiān)管職能等。一是要健全國庫會計制度，明確財政體制參數(shù)管理，設(shè)立新的預(yù)算科目、會計科目及明細(xì)賬戶以滿足新體制核算需要，如對環(huán)境保護(hù)稅的核算，要根據(jù)法律要求核算廣度要適合，要能滿足對生態(tài)環(huán)境變化的統(tǒng)計分析需要，對社保費(fèi)的核算，要根據(jù)社保資金的特點(diǎn)核算范圍要適度，要能滿足對社會保障、失業(yè)就業(yè)等社會狀況的分析;二是要完善內(nèi)控制度，國稅地稅征管體制改革后，國庫核算范圍、環(huán)節(jié)、業(yè)務(wù)量增加，國庫對賬主體、對賬內(nèi)容發(fā)生了變化，要針對新的風(fēng)險點(diǎn)，完善內(nèi)部檢查、內(nèi)外對賬等內(nèi)控制度;三是要修訂國庫監(jiān)管制度，制定非銀行支付機(jī)構(gòu)經(jīng)收國庫收入辦法，細(xì)分業(yè)務(wù)種類，劃分準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，制定風(fēng)險防范措施，明確財政、國庫、稅務(wù)、支付機(jī)構(gòu)、清算機(jī)構(gòu)的責(zé)任、權(quán)限，有效防范國庫收納、支付信息及資金風(fēng)險。

（二）強(qiáng)化國庫服務(wù)職能

社保、非稅制度改革，最終實(shí)現(xiàn)費(fèi)改稅，征管服務(wù)的納稅、繳費(fèi)人會增加，經(jīng)理國庫服務(wù)對象也會增加，要不斷提高國庫服務(wù)質(zhì)量。一是不斷滿足納稅、繳費(fèi)人方便、高效的繳款、退庫、支付等要求，要根據(jù)納稅、繳費(fèi)主體的多樣性、場景的復(fù)雜性，設(shè)計多樣化的經(jīng)收主體、支付方式和清算渠道，不斷提升國庫“三T”系統(tǒng)的功能，以滿足與多樣化的主體、場景和渠道的融合，提高國庫經(jīng)收、支付和清算效率;二是要提升國庫人員政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)，掌握新的支付、清算法律制度和方式方法，加強(qiáng)新主體、新支付的宣傳教育，寓監(jiān)管于服務(wù)之中，強(qiáng)化事中、事后監(jiān)督，建立支付、清算網(wǎng)絡(luò)安全機(jī)制，提高納稅、繳費(fèi)人的安全認(rèn)知，降低新主體、新支付納稅、繳費(fèi)的信息、資金風(fēng)險;三是要為制定財政政策、貨幣政策提供有用的信息，國庫統(tǒng)計分析在做好現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)性統(tǒng)計分析的基礎(chǔ)上，要建立社會性統(tǒng)計分析指標(biāo)，要根據(jù)國庫會計核算的新變化，制定國庫統(tǒng)計分析社會性指標(biāo)，對生態(tài)環(huán)保、社會保障、充分就業(yè)等社會狀況進(jìn)行常規(guī)性、專題性分析，為制定財政政策、貨幣政策提供更加充分有用的信息。

（三）再造國庫業(yè)務(wù)流程

社保、非稅劃轉(zhuǎn)稅務(wù)征管，要根據(jù)其特點(diǎn)建立適合的征管體系，經(jīng)理國庫要滿足新的征管體系的要求，在吸收國庫集中收付制度改革“非稅匯繳”“先支付、后清算”等業(yè)務(wù)流程優(yōu)缺點(diǎn)的基礎(chǔ)上，再造國庫業(yè)務(wù)流程。一是取消非稅匯繳專戶，實(shí)現(xiàn)直繳入庫。目前，實(shí)行非稅匯繳，在途時間長、效率低、難監(jiān)管，要逐步取消，實(shí)現(xiàn)直接繳庫，在現(xiàn)行TPIS直繳入庫基礎(chǔ)上，還可以實(shí)行移動支付直繳入庫，采用查詢繳納的方式，根據(jù)支付賬戶種類不同，可通過銀行卡賬戶或第三方賬戶完成支付，通過銀聯(lián)或網(wǎng)聯(lián)完成清算，再通過TIPS劃繳入庫;二是收支自成體系，核算社保費(fèi)稅，社會保險費(fèi)或稅是一種“專款專用”的費(fèi)或稅，該類費(fèi)或稅自成收支體系，統(tǒng)一征收入庫后，集中到負(fù)責(zé)社會保障的專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，專門用于各項社會保障支付。國庫業(yè)務(wù)流程要滿足自成體系、?？顚Ｓ玫囊?。目前，實(shí)行國庫入庫劃轉(zhuǎn)社保專戶的流程，沒有建立社保費(fèi)收支體系，要根據(jù)社保費(fèi)或稅核算要求，建立社保費(fèi)或稅收支流程，通過科學(xué)設(shè)立預(yù)算科目、會計科目，進(jìn)行明細(xì)、綜合核算，形成社保費(fèi)或稅審慎、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膰鴰鞎嫼怂泱w系，確保社保資金劃繳安全、高效，支付公平、公開，并便于對社會保障狀況進(jìn)行會計、統(tǒng)計分析。

（四）優(yōu)化國庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)

此次稅收制度改革，也是處在“放管服”改革大背景下，“要相忍為國、讓利于民，用政府減權(quán)限權(quán)和監(jiān)管改革，換來市場活力和社會創(chuàng)造力釋放”。一是要配合稅收制度改革，加快國家金庫工程建設(shè)，實(shí)現(xiàn)與國家金稅、金財、金關(guān)系統(tǒng)的融合連通，打破數(shù)據(jù)孤島、突破部門之間的行政隔閡，實(shí)現(xiàn)財稅庫信息資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，降低行政成本，提高運(yùn)行效率;二是要適應(yīng)新的納稅、繳費(fèi)主體和場景，滿足非銀行經(jīng)收的需要，建立新的支付、清算管理平臺，明確各機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限，制定監(jiān)管措施，確保新的支付、清算繳庫規(guī)范、安全，借助移動支付、網(wǎng)聯(lián)等新的支付、清算平臺，讓“數(shù)據(jù)多跑路”，“群眾少跑腿”;三是社保費(fèi)、非稅收入征繳職能改變，拓寬了經(jīng)理國庫服務(wù)范圍，增加了國庫業(yè)務(wù)種類，豐富了國庫數(shù)據(jù)內(nèi)容，要應(yīng)用人工智能和大數(shù)據(jù)建立國庫監(jiān)管、統(tǒng)計分析系統(tǒng)，守安全底線、補(bǔ)信息短板，提高國庫監(jiān)管效率和統(tǒng)計分析水平，努力建設(shè)數(shù)字國庫、智慧國庫，助推經(jīng)理國庫高質(zhì)量發(fā)展。

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作者單位：中國人民銀行懷化市中心支行