德國現(xiàn)有鐵路線網(wǎng)運(yùn)營維保的融資保障

經(jīng)過2年多的密集談判，德國聯(lián)邦運(yùn)輸部長安德烈亞斯 · 舒伊爾（Andreas Scheuer）、財(cái)政部長奧拉夫 · 舒爾茨（Olaf Scholz）及德國鐵路股份公司（DB）董事理查德 · 盧茨（Richard Lutz）和羅納德 · 波法拉（Ronald Pofalla）于2020年1月14日共同簽署了《服務(wù)和融資協(xié)議Ⅲ》（LuFV Ⅲ），該協(xié)議追溯至2020年1月1日生效（圖1），有效期10年，預(yù)算超過860億歐元。LuFV是一項(xiàng)德國聯(lián)邦政府與DB之間簽訂的、始于2009年的融資協(xié)議，旨在維持和提高德國現(xiàn)有鐵路線網(wǎng)的質(zhì)量和運(yùn)輸能力，已成功實(shí)施2期。當(dāng)前實(shí)施的LuFV Ⅲ顯著增加了對現(xiàn)有鐵路線網(wǎng)的投資，是德國推行“強(qiáng)大鐵路”戰(zhàn)略的重要舉措。

1 LuFV 產(chǎn)生的背景

在德國鐵路改革第1階段（即1994年1月1日以后），德國聯(lián)邦政府對鐵路系統(tǒng)進(jìn)行了根本性的重組，并徹底變革了鐵路基礎(chǔ)設(shè)施融資模式。《德國聯(lián)邦鐵路線路擴(kuò)建法》中對鐵路基礎(chǔ)設(shè)施融資做出了規(guī)定。其中，第8條第1款指出：聯(lián)邦政府應(yīng)為鐵路線路的新建、擴(kuò)建、更換提供資金;德國聯(lián)邦鐵路局（EBA）及其管轄的DB應(yīng)承擔(dān)鐵路運(yùn)營管理和維修保養(yǎng)的費(fèi)用，并可為此收取鐵路基礎(chǔ)設(shè)施使用費(fèi)。

從1994年至LuFV Ⅰ開始實(shí)施（2009年）的這段時(shí)間，鐵路基礎(chǔ)設(shè)施融資采用的是基于大量單獨(dú)和集體協(xié)議書（需要經(jīng)歷復(fù)雜的申請和審查過程）的替代性投資模式。這些協(xié)議書的條款和有效期各不相同，如計(jì)劃成本總額或融資類型（建筑成本補(bǔ)貼或無息聯(lián)邦貸款）等。聯(lián)邦政府對于鐵路基礎(chǔ)設(shè)施融資沒有長期的資金承諾，因此DB及其下屬鐵路基礎(chǔ)設(shè)施公司（以下簡稱“基礎(chǔ)設(shè)施公司”）難以長期維持其基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)、維修和保養(yǎng)能力。此外，由于政府的財(cái)政預(yù)算狀況以及運(yùn)輸政策的側(cè)重點(diǎn)（維護(hù)或者新建、擴(kuò)建現(xiàn)有線網(wǎng)）每年都在變化，因此用于維護(hù)現(xiàn)有線網(wǎng)的財(cái)政資源在各個(gè)年份中有很大的不同。而且各個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施對整個(gè)線網(wǎng)質(zhì)量的影響也未受到普遍重視，缺乏用于判定基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量的工具。

21世紀(jì)初，應(yīng)從根本上修改現(xiàn)有線網(wǎng)的融資程序（包括在聯(lián)邦政府和鐵路基礎(chǔ)設(shè)施公司2個(gè)層面上）已成為人們的共識。此外，對于DB及其基礎(chǔ)設(shè)施公司在資本市場生存能力的調(diào)查結(jié)果也證明了在這方面采取行動(dòng)的必要性。LuFV便在這種背景下應(yīng)運(yùn)而生。

2 LuFV Ⅰ與 LuFV Ⅱ

2.1 LuFV Ⅰ（2009 年 — 2014 年）

經(jīng)過漫長的談判，LuFV Ⅰ于2009年正式實(shí)施。其以有約束力的形式規(guī)定了聯(lián)邦政府和DB的年度融資金額，以及使用資金的具體要求;并首次引入了輸出控制的方法，即根據(jù)定義的質(zhì)量指標(biāo)和相關(guān)目標(biāo)值對鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量進(jìn)行年度評估。德國聯(lián)邦鐵路局（EBA）和聯(lián)邦政府任命的審計(jì)師負(fù)責(zé)對基礎(chǔ)設(shè)施公司履行合同的情況（包括資金的使用和質(zhì)量指標(biāo)的實(shí)施）進(jìn)行審核;為此，DB會(huì)向其提交鐵路基礎(chǔ)設(shè)施狀態(tài)和發(fā)展年度報(bào)告。

LuFVⅠ共融資約250億歐元，平均每年41.58億歐元，包括聯(lián)邦政府基礎(chǔ)設(shè)施撥款、DB自有資產(chǎn)投資、DB每年應(yīng)支付的最低維保費(fèi)用3項(xiàng)內(nèi)容（表1）。除用于聯(lián)邦各州改善和擴(kuò)建鐵路區(qū)域客運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施的總計(jì)11億歐元資金之外，LuFV Ⅰ沒有針對特定專業(yè)的定量資金使用要求。資金的具體分配（即為每個(gè)專業(yè)分配多少資金）由基礎(chǔ)設(shè)施公司負(fù)責(zé)。

2.2 LuFV Ⅱ（2015 年 — 2019 年）

在2015年開始實(shí)施的LuFV Ⅱ中，融資總額和年融資額均有所增加。這一方面基于聯(lián)邦政府專家顧問組對德國鐵路基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行的調(diào)查;另一方面，也考慮到建筑施工價(jià)格上漲，以及提高鐵路基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量的需求日益增長等現(xiàn)實(shí)情況。DB每年的維保費(fèi)用大幅增加至16億歐元，投融資形式也發(fā)生了根本性變化。聯(lián)邦政府的融資份額增加，而DB的自有資產(chǎn)投資額從每年5億歐元減少到1億歐元。與此同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施公司會(huì)將稅后收益以股息的方式付給聯(lián)邦政府，而聯(lián)邦政府會(huì)再將其用于現(xiàn)有線網(wǎng)的擴(kuò)建和維保;在LuFV Ⅱ期間，基礎(chǔ)設(shè)施公司總共向聯(lián)邦政府支付了22億歐元的股息。此外，在為現(xiàn)有線網(wǎng)的擴(kuò)建和維保融資時(shí)，鐵路需求計(jì)劃也被設(shè)定為一大融資項(xiàng)，例如，將需要更新的鐵路基礎(chǔ)設(shè)施納入擴(kuò)建項(xiàng)目時(shí)。在LuFV Ⅱ期間，這一項(xiàng)（稱為需求計(jì)劃前提）每年的融資額達(dá)1.44億歐元。

在LuFV Ⅱ框架內(nèi)，還首次對特定專業(yè)提出要求：對鐵路橋梁進(jìn)行整體或部分更新。這一項(xiàng)協(xié)議條款是聯(lián)邦專家顧問組在已確定鐵路橋梁專業(yè)特殊投資需求的背景下（當(dāng)時(shí)線網(wǎng)中的一些橋梁因年久失修而禁止或嚴(yán)格限制列車通行）制定的，未規(guī)定具體投資額，具體金額與橋梁的實(shí)際數(shù)量相關(guān)。

2.3 LuFV Ⅰ和 LuFV Ⅱ?qū)嵤┬Ч?/p>

LuFV Ⅰ和LuFV Ⅱ?qū)嵤┢陂g，聯(lián)邦政府和DB均完成了協(xié)定規(guī)定的融資額目標(biāo)。這些資金均按照計(jì)劃用于投資和維保服務(wù)。

至2019年底，基礎(chǔ)設(shè)施公司對875座鐵路橋梁進(jìn)行了整體或部分更新;在LuFV Ⅱ?qū)嵤┑?年中，總共更新了900多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)。

在鐵路基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量指標(biāo)方面，基礎(chǔ)設(shè)施公司在數(shù)個(gè)合同年度中由于未達(dá)到質(zhì)量指標(biāo)要求，必須繳納罰款;自LuFV實(shí)施以來的11年間，總共向聯(lián)邦政府繳納了約8 000萬歐元的罰款。這表明輸出控制方法是可行的，基礎(chǔ)設(shè)施公司為達(dá)到規(guī)定的質(zhì)量指標(biāo)要求必須付出極大的努力。令人遺憾的是，上述罰款進(jìn)入了聯(lián)邦財(cái)政預(yù)算，未用于鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維保。

LuFV在實(shí)施時(shí)的透明度很高：DB提交的所有鐵路基礎(chǔ)設(shè)施狀態(tài)和發(fā)展年度報(bào)告都可以在EBA的網(wǎng)站中查詢和調(diào)用。

3 LuFV Ⅲ的產(chǎn)生歷程

在LuFV Ⅱ?qū)嵤┮话耄?017年年中）時(shí)，后續(xù)協(xié)議的籌備工作便已經(jīng)展開。這些工作以聯(lián)邦運(yùn)輸和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施部（BMVI）開展的需求評估為基礎(chǔ)。在BMVI、EBA、聯(lián)邦財(cái)政部（BMF）、聯(lián)邦審計(jì)局（BRH）和DB及其基礎(chǔ)設(shè)施公司的代表定期召開的工作組會(huì)議中，確定了LuFV Ⅲ的基本內(nèi)容。

參與各方一致認(rèn)為，LuFV Ⅱ中的鐵路橋梁計(jì)劃必須繼續(xù)實(shí)施，而該計(jì)劃的實(shí)施需要付出巨大的努力，并且只有在鐵路基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)能力大幅提高的前提下才能實(shí)現(xiàn)。此外，LuFV Ⅲ的投資預(yù)算中必須考慮許多不屬于現(xiàn)有線網(wǎng)維護(hù)范疇、但對于建設(shè)以安全和乘客為導(dǎo)向的鐵路基礎(chǔ)設(shè)施來說絕對必要的問題，如數(shù)字無線電網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建。近年來，德國鐵路無線電網(wǎng)絡(luò)技術(shù)從模擬技術(shù)轉(zhuǎn)換為數(shù)字技術(shù)，其室外設(shè)施設(shè)備的安裝與建設(shè)也已基本完成;然而，為確保鐵路隧道或車站內(nèi)無線電通信的暢通，還必須對現(xiàn)有設(shè)施或已安裝設(shè)備進(jìn)行改裝。

在籌備工作開展之初，參與各方的目標(biāo)是締結(jié)為期5年的協(xié)議;然而，在權(quán)衡利弊之后，各方?jīng)Q定延長該協(xié)議的期限，以便在最大程度上確保政策的連續(xù)性和規(guī)劃的安全性，因此在2019年初簽署的備忘錄中將協(xié)議期限定為10年。

該協(xié)議草案于2019年8月出臺(tái)，然后提交給德國聯(lián)邦議院的運(yùn)輸、審計(jì)和財(cái)政預(yù)算3個(gè)委員會(huì)進(jìn)行討論。自2019年9月起，上述委員會(huì)對將協(xié)議期限延長至10年的問題進(jìn)行了深入討論。審計(jì)委員會(huì)建議財(cái)政預(yù)算委員會(huì)，凍結(jié)2020年聯(lián)邦財(cái)政預(yù)算中承諾給LuFVⅢ的撥款，并將其以2～5年為期分批發(fā)放。每一批撥款的發(fā)放必須在BMVI發(fā)布對上一批資金使用績效的審查結(jié)果報(bào)告后進(jìn)行。在德國聯(lián)邦風(fēng)險(xiǎn)評估所（BRF）的積極參與下，上述委員會(huì)還對確定質(zhì)量指標(biāo)體系以及現(xiàn)有投資積壓的問題進(jìn)行了討論。

德國聯(lián)邦議院財(cái)政預(yù)算委員會(huì)于2019年11月14日通過了對LuFV Ⅲ的批準(zhǔn)決議。具體內(nèi)容如下：① 凍結(jié)LuFV Ⅲ中2025年—2029年聯(lián)邦政府基礎(chǔ)設(shè)施撥款部分的總計(jì)50億歐元資金，之后一次性解凍派發(fā);②2022年底之前，確定質(zhì)量指標(biāo)目標(biāo)值;③2024年底之前，結(jié)合聯(lián)邦政府發(fā)布的相關(guān)報(bào)告，對質(zhì)量指標(biāo)及其目標(biāo)值進(jìn)行審查驗(yàn)證，若締約各方尚未在2024年12月31日之前就其他（或補(bǔ)充）質(zhì)量指標(biāo)的使用達(dá)成一致，則聯(lián)邦政府具有終止其實(shí)施的權(quán)利。

經(jīng)過修訂的LuFV Ⅲ協(xié)議草案自2019年12月5日起在EBA網(wǎng)站上進(jìn)行了為期4周的公示，并于2020年1月14日正式簽署。該協(xié)議追溯至2020年1月1日生效，于2029年12月31日結(jié)束。

4 LuFV Ⅲ內(nèi)容

4.1 大幅增加融資額

LuFV Ⅲ的融資總額為862億歐元，平均每年86億歐元。其中，每年有63億歐元用于投資。與LuFV Ⅱ平均每年56億歐元的融資額相比，LuFV Ⅲ增長了54%（圖2）。

2020年—2024年，聯(lián)邦政府的融資額將保持在每年46.4億歐元不變;之后，將從2025年的53.4億歐元逐步增加到2029年的59.4億歐元。此外，還有下列資金用于擴(kuò)建和更新現(xiàn)有線網(wǎng)（數(shù)值為10年間的平均值）：①基礎(chǔ)設(shè)施公司每年支付的股息6.75億歐元;②基礎(chǔ)設(shè)施公司每年用于投資的自有資產(chǎn)1.38億歐元;③每年從需求計(jì)劃（即需求計(jì)劃前提）中籌集的資金3.85億歐元。基礎(chǔ)設(shè)施公司的維保費(fèi)用也增加到平均每年22.8億歐元，與LuFV Ⅱ相比，增加了42%;其中，2020年—2024年平均每年21.8億歐元，2025年—2029年23.7億歐元;具體數(shù)值從2020年的21.2億歐元增加到2029年的24.5億歐元。

4.2 附加需求和回補(bǔ)需求

LuFV Ⅲ首次規(guī)定為附加需求融資，以便推行以乘客為導(dǎo)向的措施。其內(nèi)容包括：①線路空閑顯示（TüFa）、數(shù)字無線電和視頻監(jiān)控裝置的購置、安裝和使用，這些裝置是保障乘客和鐵路運(yùn)營安全必不可少的工具，可為鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化和安全性提供全面支持;② 為鐵路信令系統(tǒng)改造提供總額為70億歐元（2020 年—2029 年）的專用預(yù)算，以持續(xù)提高鐵路信令系統(tǒng)的可用性，這些措施與德國數(shù)字鐵路計(jì)劃同步實(shí)施;③為提升低矮站臺(tái)高度和增建車站擋雨棚融資，以改善乘客在車站候車、乘車的舒適度;④為建設(shè)連接110 kV電網(wǎng)的中央變流站融資，以提高供電的靈活性，以及推動(dòng)鐵路所用能源由化石能源向清潔電能轉(zhuǎn)換;⑤增加對鐵路區(qū)域客運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)建項(xiàng)目的融資，從LuFV Ⅱ的11億歐元增加到28億歐元，以加快鐵路區(qū)域客運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施的擴(kuò)建速度，實(shí)現(xiàn)提高運(yùn)輸質(zhì)量和滿足區(qū)域運(yùn)輸需求的目標(biāo)。

聯(lián)邦政府還首次在LuFV Ⅲ中為回補(bǔ)需求（或投資積壓）融資?？傮w而言，在LuFV Ⅲ期間，約有45.1億歐元資金專用于解決特定專業(yè)（軌道、道岔、鐵路橋梁、隧道、涵洞、信號系統(tǒng)和人行地下通道等）的投資積壓問題。因此，在LuFV Ⅲ期間，用于DB下屬線路網(wǎng)絡(luò)子公司（DB Netz）特定路線以及DB下屬車站和服務(wù)子公司（DB Station&Service）乘客相關(guān)專業(yè)的費(fèi)用會(huì)逐漸減少?；匮a(bǔ)需求相關(guān)的協(xié)議條款涉及LuFV I啟動(dòng)前（即2008年12月31日之前）所積壓的系統(tǒng)更新投資。此外，DB也在其內(nèi)部資金分配框架內(nèi)采取措施減少2009年以來產(chǎn)生的積壓。LuFV Ⅲ還將無法從附加需求中調(diào)撥的資金重新分配到回補(bǔ)需求中，從而使更多資金可用于減少積壓。

4.3 進(jìn)一步提高基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量

LuFV Ⅱ已有的質(zhì)量指標(biāo)體系在LuFV Ⅲ中基本上得以延續(xù)。LuFV Ⅲ在DB Station&Service和DB下屬區(qū)域路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施公司（DB RegioNetz Infrastructure，RNI）的“站臺(tái)功能”指標(biāo)中增加了無障礙訪問一項(xiàng)（圖 3）。此外，LuFV基于目前對于鐵路橋梁的更新需求，繼續(xù)推進(jìn)LuFV Ⅱ中的橋梁計(jì)劃，并對其內(nèi)容進(jìn)行了修改。LuFV Ⅱ規(guī)劃對875座鐵路橋梁進(jìn)行整體或部分更新，而LuFV Ⅲ的目標(biāo)數(shù)量是2 000座。計(jì)劃中還包括采取改善橋梁狀況的維保措施，用橋梁替換平交道口，以及建立計(jì)劃儲(chǔ)備金（用于在2029年之后繼續(xù)實(shí)施該橋梁計(jì)劃）等內(nèi)容。

LuFV Ⅲ中還增加了線網(wǎng)可用性、軌道狀況和資產(chǎn)價(jià)值3個(gè)新質(zhì)量指標(biāo)，并將其作為回補(bǔ)需求指標(biāo)。

聯(lián)邦政府和DB已就LuFV Ⅲ整個(gè)協(xié)議期內(nèi)的質(zhì)量指標(biāo)目標(biāo)值達(dá)成共識，并將用20年的時(shí)間實(shí)現(xiàn)為現(xiàn)有鐵路基礎(chǔ)設(shè)施定下的質(zhì)量目標(biāo)。年度目標(biāo)值根據(jù)期望目標(biāo)值推算得出，并且對一些目標(biāo)還提出了更高的要求。此外，對于未達(dá)到年度質(zhì)量指標(biāo)目標(biāo)值的情況，LuFV Ⅲ還規(guī)定了以罰款為形式的制裁機(jī)制。

參考文獻(xiàn)

[1] Anne Brandst?dter， Jürgen Marx. Finanzierung der Bestandsinfrastruktur für zehn Jahre gesichert[J]. Der Eisenbahn Ingenieur，2020（6）：6-11.

蘇靖棋 編譯

收稿日期 2020-09-15