法官身份保障制度問題與對(duì)策研究

蔣滿穎

一、引言

所謂法官的身份保障是指，在法官任職以后則應(yīng)該享受相應(yīng)權(quán)利，其內(nèi)容包括待遇、地位及任免等。作為常規(guī)司法案件處理必備的職能，在平時(shí)工作之中其待遇、地位及任免等均應(yīng)該得到保護(hù)，同時(shí)當(dāng)他們?cè)谠馐懿徽?dāng)控制的時(shí)候，非法定的程序之下其職位不能夠被隨意罷免。在法治社會(huì)，法官身份保障制度建立的目的，在于讓法官能夠根據(jù)法律的內(nèi)容獨(dú)立判決，這是司法獨(dú)立的基本條件。就目前而言，世界各國在憲法中都有明確規(guī)定司法權(quán)需要獨(dú)立的形式，也出臺(tái)了相應(yīng)的一系列制度，如職務(wù)保障、人身保障、酬金保障等制度。然而，立法存在一定的滯后性，導(dǎo)致多數(shù)其身份保障制度在執(zhí)行中面對(duì)多重壓力;同時(shí)，因司法改革的進(jìn)行，不少法官在新舊制度改革中也成為改革的對(duì)象，如何讓法官的身份得到保障，確保國家法律公平、公正、公開的執(zhí)行，值得深思。

二、我國法官身份保障制度的現(xiàn)狀

目前，國內(nèi)法官保障制度的執(zhí)行仍存在乏力現(xiàn)象，盡管我國很早就出臺(tái)了《法官法》專門保障法官的合法權(quán)益，然而從實(shí)行現(xiàn)狀來看，其作用并沒有達(dá)到立法者的預(yù)期，從河南李慧娟案件再到河北莫兆軍案件，《法官法》這個(gè)保護(hù)傘并沒有為切實(shí)的為法官遮風(fēng)避雨[1]，可以明顯的看出《法官法》還無法切實(shí)保護(hù)法官個(gè)人的合法權(quán)益，制度執(zhí)行起來仍不完全符合國內(nèi)基本國情，其原因在于法律法規(guī)的內(nèi)容太過于有原則性，缺乏比較細(xì)節(jié)、詳細(xì)的規(guī)定，導(dǎo)致執(zhí)行起來的時(shí)候出現(xiàn)各種無法預(yù)估的結(jié)果。一直以來，國內(nèi)的法官都被納入行政管理體制，將法官視為普通公務(wù)員進(jìn)行管理，其人員由地方人大任免，在工作中受黨政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，盡管該種任職、管理的方式，在短時(shí)間內(nèi)可提升國內(nèi)法官的素質(zhì)。從長遠(yuǎn)發(fā)展角度來看，法官在司法中缺乏獨(dú)立性，也很容易在工作中因外界壓力對(duì)案件做出不公平的審判，而此方面的改革需要從監(jiān)管主體入手，如果這些管理監(jiān)督主體不能及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，那么法官獨(dú)立難以得到保障，身份保障制度難以得到長足的發(fā)展[2]。

同時(shí)，缺乏相關(guān)法官保障制度的配套措施的建設(shè)，作為一項(xiàng)內(nèi)容繁多且復(fù)雜的制度，法官保障制度涉及法官在職期間的方方面面內(nèi)容，如任職方式、晉升方式，以及他們的任職時(shí)間長短、日常工作考核、免職或辭退的條件等等內(nèi)容。盡管早期國內(nèi)就以實(shí)際情況建立了法官保障制度，然而在施行的時(shí)候并沒有根據(jù)相關(guān)制度建立相應(yīng)的措施，導(dǎo)致在司法實(shí)踐的過程中，司法機(jī)關(guān)人員在處理類似情況的時(shí)候，不知道如何開展工作，這需要未來相關(guān)部門進(jìn)一步做出完善，僅有如此才能更好的落實(shí)法官保護(hù)措施，確保司法執(zhí)法的公平性，也保障法官的合法權(quán)益不受到侵犯。當(dāng)前司法改革把法官身份保障制度的納入到改革的范疇，其重點(diǎn)不是要重塑法官身份保障制度，而是要完善該制度，以更好的落實(shí)對(duì)法官的保護(hù)[3]。

三、法官身份保障制度存在的問題

（一）法官任職期限短

1995年中國《法官法》正式出臺(tái)實(shí)行，發(fā)展至2019年立法機(jī)關(guān)進(jìn)一步對(duì)該法律進(jìn)行了修訂，將其作為管理國內(nèi)法官職位的專屬法律，其中進(jìn)一步明確了法官職務(wù)的個(gè)人義務(wù)，以及在任職法官的時(shí)候他們應(yīng)該享受的合法權(quán)利，以此推動(dòng)國內(nèi)審判獨(dú)立工作的開展，提升國內(nèi)司法執(zhí)行的公平、公開、公正性原則。然而，在早期頒布的法律文件中，沒有提出法官終身制的條款，也沒有對(duì)法官職務(wù)不能隨意更換做出規(guī)定。與國際上推崇的《最低司法獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)》中對(duì)法官的保護(hù)相差甚遠(yuǎn)。國內(nèi)其他與法官職務(wù)相關(guān)的法律文件對(duì)法官任職的規(guī)定也不夠明確，例如我國《憲法》。在法律法規(guī)中，《憲法》規(guī)定國內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)型的法官，如最高人民法院的院長任職時(shí)長為5年，個(gè)人可連續(xù)任職兩屆。各省級(jí)人民法院的院長、副院長，以及庭長任職年限沒有明確規(guī)定，值得完善和優(yōu)化。此外，根據(jù)國內(nèi)基本國情，法官被視為公務(wù)員管理，為此普通法官的任職期限按照《公務(wù)員法》的規(guī)定，男性的法官的任職期限可到60歲，女性法官可任職到55歲。除了《公務(wù)員法》以外，國內(nèi)其他還沒有對(duì)其他法官的任職期限做出明確規(guī)定，那么在法官到達(dá)這個(gè)年齡之前是不是可以一直擔(dān)任法官職位，履行法官的職責(zé)和義務(wù)，同時(shí)享有法官應(yīng)該享受的權(quán)利，值得立法機(jī)關(guān)思考和完善。在司法實(shí)踐的過程中，國內(nèi)的一般法官既沒有終身制，也沒有任期制的限制，給其身份保障制度施行也造成了巨大的困擾。

（二）免職程序規(guī)定不科學(xué)

現(xiàn)階段，對(duì)于法官的考核存在不統(tǒng)一的情況，其考核一般由所任職的法院內(nèi)部組織施行，被考核的人員是否能擔(dān)任法官主要看該院的領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，那么如果法官在平時(shí)的工作中若不配合院領(lǐng)導(dǎo)階層的工作，他們的任職隨時(shí)都可能出現(xiàn)困難，可見該種任職的方式無法保障法官身份的獨(dú)立性，會(huì)對(duì)審判的公正性造成影響。在免職方面，一般而言院長需要請(qǐng)求同級(jí)的人大常委會(huì)，他們?nèi)魧徟ㄟ^，即可始行罷免模式。然而，院長如何提出申請(qǐng)，人大常委會(huì)又是如何對(duì)其申請(qǐng)做出判斷也缺乏明確的規(guī)定;同時(shí)，國內(nèi)其他司法機(jī)關(guān)也擁有監(jiān)督權(quán)，他們?nèi)魧?duì)法官的工作存在疑問，依舊可以對(duì)其職位進(jìn)行罷免，如果出現(xiàn)上述情況如何履行司法程序依舊沒有明確的規(guī)定，可以看出目前國內(nèi)法官免職程序存在諸多可以完善的地方。而且我國權(quán)力機(jī)關(guān)具有對(duì)法院的監(jiān)督權(quán)，可以對(duì)不滿意的法官進(jìn)行罷免。這種情況下遵循什么樣的程序法律也沒有規(guī)定[4]。

（三）考核手段簡單化

我國《法官法》第40條中明確規(guī)定，法官的考核，要求全面、客觀、公正，實(shí)行平時(shí)考核、年度考核相結(jié)合的原則。通常情況下，法官的考核以四個(gè)步驟開展：第1步，法官個(gè)人對(duì)年度的工作進(jìn)行匯報(bào)總結(jié);第2步，廣大群眾對(duì)其工作進(jìn)行評(píng)價(jià);第3步，法官所在的部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)其工作做出總結(jié)性評(píng)價(jià)，并提出意見;第4步，考核小組做出綜合性評(píng)價(jià)。在實(shí)際執(zhí)行的過程中，群眾評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)往往是問題最多的環(huán)節(jié)，當(dāng)時(shí)具有很多不確定的因素，很多法官都會(huì)在此環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題。不少學(xué)者認(rèn)為，該環(huán)節(jié)的設(shè)置可將其視為法官運(yùn)氣、能力及為人處事等綜合實(shí)力的考核，而此種評(píng)價(jià)的方式并不符合法官職業(yè)評(píng)價(jià)嚴(yán)謹(jǐn)性及公平性原則。盡管簡單的考核方式，便于法官考核工作的開展，也讓廣大群眾有所參與，但此種方式卻無法讓法官身份得到保障，給其司法審判造成了潛在的威脅。

四、法官身份保障制度的原因分析

法律規(guī)范的缺失。國內(nèi)憲法沒有對(duì)法官的身份保障做出相對(duì)詳細(xì)且明確的規(guī)定，是導(dǎo)致相關(guān)法律規(guī)范缺失的主要原因之一。目前，國外很多國家都將法官身份保障納入憲法中，同時(shí)做出了相對(duì)詳細(xì)的規(guī)定。國內(nèi)法官身份若想得到很好的保障，納入憲法是此項(xiàng)工作開展必經(jīng)之路。根據(jù)目前的司法實(shí)踐情況來看，僅有提升到憲法的層次以后，其他法律法規(guī)才會(huì)進(jìn)一步以此為根基進(jìn)行對(duì)法官身份保障牽涉的法律法規(guī)進(jìn)行完善，以此建立一套系統(tǒng)、全面的保障體系。然而，因國家基本國情所致，以及立法者相對(duì)保守的思想，導(dǎo)致工作開展缺乏深度和廣度，值得未來發(fā)展中進(jìn)一步完善。

相應(yīng)的配套措施不完善。法官身份保障制度的建立并非一朝一日能夠完善，其中牽涉的內(nèi)容相對(duì)較多，如法官的任免、晉升、考核、辭退、免職等多方面的內(nèi)容。司法實(shí)踐表明，國內(nèi)任何與法官管理相關(guān)的法律法規(guī)均會(huì)與法官保障制度產(chǎn)生碰撞。盡管早在上世紀(jì)末期國內(nèi)已經(jīng)頒布了身份保障制度，其實(shí)行情況卻并沒有達(dá)到預(yù)期。當(dāng)前國內(nèi)司法改革工作的開展，雖然將法官身份保障納入改革范疇，而其重點(diǎn)并非是對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行完善重塑，僅僅是對(duì)部分制度進(jìn)行完善，期間依舊存在諸多的問題，例如“員額制”的改革，其中就會(huì)出法官去、留，免職或調(diào)離等諸多問題，如何確保法官的合法權(quán)益不受侵犯，需要進(jìn)一步深思。

法官考核機(jī)制的不完善。目前，國內(nèi)法官監(jiān)督機(jī)制的內(nèi)容存在片面化的問題，多數(shù)監(jiān)督內(nèi)容的設(shè)置均針對(duì)法官個(gè)體，卻少了對(duì)法官監(jiān)督主體的監(jiān)督，此方面問題將對(duì)法官考核造成諸多影響。為確保法官審判案件的獨(dú)立性，法官監(jiān)督主體應(yīng)該嚴(yán)格根據(jù)國家規(guī)定行使自身監(jiān)督權(quán)利，不能利用個(gè)人職位上的便捷，對(duì)法官的案件審判做出指示，而現(xiàn)階段國內(nèi)監(jiān)督機(jī)制中還缺乏此方面的規(guī)定。同時(shí)，在法官考核制度方面，現(xiàn)存在諸多影響法官身份穩(wěn)定性的客觀因素，此方面的問題依舊需要解決。具體而言，可借鑒國外地區(qū)法官的考核理念，做到激勵(lì)為主，重在監(jiān)督;在此基礎(chǔ)上，法官在職位遭受侵犯以后，國內(nèi)相關(guān)救濟(jì)制度規(guī)定也相對(duì)模糊，主要以內(nèi)部救濟(jì)為主，無法保障其及時(shí)得到救濟(jì)，上述問題有必要在《法官法》中對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行完善。

五、我國法官身份保障制度的完善建議

（一）建立區(qū)別化的法官任期制

目前在法官任職方面，不少國家現(xiàn)已施行法官終身制。之所以要打破時(shí)間的限制，目的在于提升法官審判的獨(dú)立性、公平性，畢竟對(duì)于法官個(gè)體而言，僅有當(dāng)他們感受到個(gè)人的合法權(quán)益得到了法律的保護(hù)以后，他們才能相信法律的力量，同時(shí)秉承一顆開誠布公的無私之心，確保法律的尊嚴(yán)和價(jià)值，此種任職方式更利于的法官隊(duì)伍精英化、職業(yè)化的發(fā)展。為此個(gè)人認(rèn)為，在法官保障制度完善的過程中，對(duì)于“員額制”的改革優(yōu)化可循序漸進(jìn)，對(duì)法官任職制度做出區(qū)別化規(guī)定，最高人民法院法官可實(shí)行終身制。首先，國內(nèi)最高人民法院的法官是歷經(jīng)了層層選拔，個(gè)人對(duì)于法律法規(guī)有深刻的見解，屬于優(yōu)質(zhì)的司法資源，可適當(dāng)放寬他們的任職期限，要求他們未到法定退休年齡、沒有經(jīng)過個(gè)人同意，同時(shí)在個(gè)人沒有提出辭職申請(qǐng)的時(shí)候，其他部門不可任意調(diào)離或免去其職位。但是最高法院法官任職終身，退休自愿并不代表他們端上了“鐵飯碗”。從此可以不思進(jìn)取，庸庸碌碌的待在審判崗位上，而是建立在法官不斷提高業(yè)務(wù)水平和個(gè)人素質(zhì)的基礎(chǔ)之上[5]。在具體施行的過程中，可學(xué)習(xí)日本最高院的處理方式，要求最高院的法官必須接受綜合性的審查，要求至少每10年必須開展一次審查，考核的內(nèi)容由法院制定具體考評(píng)，同時(shí)考核結(jié)果必須向全國公示，之后再由全國人大代表對(duì)其工作進(jìn)行綜合性評(píng)價(jià)，若表決不通過即可對(duì)其進(jìn)行調(diào)離、撤職或降級(jí)處理。若法官在職期間，尊重法律、大公無私可任其繼續(xù)任職，這樣的規(guī)定更留利于維護(hù)法官職務(wù)的穩(wěn)定性，畢竟法官人才的培養(yǎng)相對(duì)困難，需要其個(gè)人擁有豐富的法律知識(shí)，并有豐富的審判經(jīng)驗(yàn)和技巧，人才培養(yǎng)的人力、物力資源耗費(fèi)很大，需要此方面的人才持續(xù)為國家做出貢獻(xiàn)。

（二）法官免職程序法定化

《法官法》對(duì)法官提請(qǐng)免職做出了明確的規(guī)定，同時(shí)也明確規(guī)定 “非經(jīng)法定程序、非因法定事由，不能對(duì)法官降職、免職、辭退或者處分”。然而，《法官法》中卻沒有相關(guān)內(nèi)容對(duì)上述司法程序進(jìn)行解釋說明;同時(shí)，該法律中也明確賦予了各級(jí)人大代表任免同級(jí)法官的權(quán)利，也沒有說明在何種情況下人大有權(quán)行使此項(xiàng)權(quán)利，充分體現(xiàn)了國內(nèi)“重實(shí)體，輕程序”的立法特點(diǎn)。法官作為社會(huì)中相對(duì)特殊的群體，盡管在職位上他們是國家法律的司法者，回歸生活他們也是平常人，同樣擁有七情六欲，甚至在工作中也會(huì)出現(xiàn)問題和錯(cuò)誤，可能走上犯罪的道路，需要相關(guān)法律的約束。盡管筆者認(rèn)為，法官在任職期間，若出現(xiàn)違法亂紀(jì)行為的時(shí)候?qū)ζ溥M(jìn)行嚴(yán)懲，但是在處置的時(shí)候也不能太過于隨意，不能因領(lǐng)導(dǎo)的一句話就免職。在司法的時(shí)候，需要相關(guān)的司法程序，對(duì)所有人員的工作進(jìn)行約束，法官的處理也不例外。為此筆者認(rèn)為，關(guān)于法官的免職應(yīng)當(dāng)實(shí)行法定化、程序化，要求立法者通過法律條文來對(duì)擁有法官免職權(quán)利的領(lǐng)導(dǎo)階層進(jìn)行約束。目前，國內(nèi)法官的罷免主要都是院長提請(qǐng)地方人大常委決定，此種方式并不合理。首先，地方人大常委人數(shù)不多，對(duì)被免職的法官日常工作并不了解，無法在短時(shí)間內(nèi)對(duì)其實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)查。多數(shù)情況下，法官是否被免職都取決于院長提交申請(qǐng)的資料，可見此種方式并不合理。人大常委會(huì)在罷免的過程中只是起到履行程序的作用，起實(shí)質(zhì)作用的還是院長[6]。為此若在實(shí)際操作中，法官個(gè)人應(yīng)有話語權(quán)可對(duì)院長的申請(qǐng)?zhí)岢鲑|(zhì)疑，避免出現(xiàn)錯(cuò)誤罷免的情況，這樣更利于法律公平的保障。

（三）考核方式規(guī)范化

筆者認(rèn)為法官考核的規(guī)劃化需要做到幾個(gè)方面：其一，在考核模式上施行平時(shí)考核、年終考核，同時(shí)建立法官的考核檔案，將平時(shí)考核全部納入其中，作為年終考核的參考依據(jù)，這樣可以避免法官在平時(shí)工作中忽略平時(shí)工作，就在年末時(shí)認(rèn)真履行責(zé)任義務(wù);在考核方法上，施行主觀考核、客觀考核相結(jié)合 [7]，主觀考核主要讓法官個(gè)人陳述，以及其他人員對(duì)法官個(gè)人工作的評(píng)價(jià)，如領(lǐng)導(dǎo)、同事、經(jīng)辦案件中的律師或當(dāng)事人，其目的在于考核法官的職業(yè)素養(yǎng)和工作風(fēng)格;客觀考核第一是審理案件能力，對(duì)法官審判工作的質(zhì)量、數(shù)量、效率，工作中的創(chuàng)造性以及審判工作所產(chǎn)生的社會(huì)效果和影響評(píng)估，第二是程序能力即嚴(yán)格和熟練地執(zhí)行程序法的能力，第三是說理能力，主要包括法庭審理中歸納、綜合、說理的能力;主持調(diào)解中說理的能力;裁判文書中說理的能力[8]。

相比較西方國家而言，國內(nèi)法官身份保障制度建立相對(duì)較晚，存在諸多可以完善的地方。根據(jù)人民法院提出的“四五改革綱要”，國內(nèi)法官保障制度改革工作的開展正在穩(wěn)步進(jìn)行。本文在研究分析中，進(jìn)一步對(duì)存在的問題進(jìn)行了分析論述，也提出了相應(yīng)的建議。然而，因國家基本國情所致，法官身份保障制度完善工作的開展需克服內(nèi)、外諸多困難，而且牽扯到法院內(nèi)部權(quán)利、利益分配等諸多問題，過程復(fù)雜且漫長，這就需要相關(guān)機(jī)構(gòu)立足現(xiàn)實(shí)，理順?biāo)悸罚鸩酵苿?dòng)各項(xiàng)工作的開展，相信在國家立法機(jī)關(guān)及相關(guān)專業(yè)人員的共同努力下，國內(nèi)法官的合法權(quán)益將得到更好的保護(hù)。

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