鄉(xiāng)村振興視閾下農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)研究
——以湖南省X 縣為例

唐 歡

中共湘潭縣委黨校，湖南 湘潭 411228

中國在2001 年就已“跑步前進(jìn)”進(jìn)入銀發(fā)時代，并且預(yù)計在2030 年將進(jìn)入老齡社會。同時，當(dāng)前中國“空巢老人”占老年人口總數(shù)的一半，其中農(nóng)村的空巢老人占了七成以上［1］，由此可見農(nóng)村養(yǎng)老問題尤為嚴(yán)峻和重要。在鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)得到了有效化解。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)帶來的新機(jī)遇

（一）為破解城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)二元分割局面提供了有利契機(jī)

一是城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險差距不斷縮小。從2014 年開始，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險進(jìn)入統(tǒng)籌階段，這為拉近城鄉(xiāng)居民社會保障水平邁出了重要一步。二是居民醫(yī)療保險對農(nóng)村老人傾斜。目前國家政策上對農(nóng)村貧困老人、“三無人員”以及政府兜底對象給予醫(yī)療參保全額補(bǔ)助。我國養(yǎng)老服務(wù)保障一直存在“重城市、輕農(nóng)村”的傾向［2］，但諸如《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》等政策文件提出養(yǎng)老服務(wù)資源要向農(nóng)村傾斜，加之此輪《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》重點(diǎn)建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系，將農(nóng)村民生問題放置在大國戰(zhàn)略之中，這無疑對破局城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)二元分割局面提供了有力契機(jī)。

（二）為盤活農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源提供了強(qiáng)大動力

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略立志于建設(shè)一個農(nóng)村美、農(nóng)民富、農(nóng)業(yè)強(qiáng)的“三農(nóng)”新局面。首先，“產(chǎn)業(yè)興旺”給農(nóng)村康養(yǎng)行業(yè)的發(fā)展帶來了市場活力。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在“銀發(fā)浪潮”刺激下大力發(fā)展，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)如雨后春筍般出現(xiàn)在農(nóng)村大地；其次，“生活富裕”給予農(nóng)村老人購買養(yǎng)老服務(wù)的資本支撐。通過完善土地流轉(zhuǎn)政策、公共財政投入、盤活集體經(jīng)濟(jì)、繁榮就業(yè)等舉措保障農(nóng)村居民收入來源，從而穩(wěn)定其養(yǎng)老服務(wù)購買力；再者，“鄉(xiāng)風(fēng)文明”則豐富農(nóng)村老年人精神文化生活并營造良好的“孝親愛老”社會氛圍。通過完善村級老年人協(xié)會、建設(shè)農(nóng)村幸福院、定期開展文化下鄉(xiāng)惠民演出等一系列舉措豐富農(nóng)村老年人文化生活；另外，“治理有效”為構(gòu)建可持續(xù)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系提供制度保障。最后，“生態(tài)宜居”，將通過農(nóng)村人居環(huán)境整治行動逐步改善鄉(xiāng)村居住環(huán)境，給農(nóng)村老年?duì)I造宜居宜老的生活環(huán)境?？傊叭r(nóng)”的全面振興將為繁榮農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)提供強(qiáng)大動力。

二、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)面臨的挑戰(zhàn)

（一）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)保障水平偏低。在宏觀經(jīng)濟(jì)形勢下，縣級財政收入增速放緩，支出卻不斷增加，尤其是民生領(lǐng)域的投入。公共財政養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的各項(xiàng)支出主要用于農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的各類補(bǔ)貼，體量相對較小，在公共財政支出中的比例也非常低。盡管縣級財政對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的財政投入逐年增加，但由于老齡人口增速快、物價上漲等因素影響，財政投入的資金相對于社會養(yǎng)老需求仍顯偏低。此外，“新農(nóng)合”實(shí)施的時間不長，基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制、喪葬補(bǔ)助制度仍不健全，對農(nóng)民參保的激勵措施不明顯，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不高，群眾參保積極性不高。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)有效供給不足。一是養(yǎng)老床位有效供給不足。從調(diào)研情況看，全縣大部分敬老院等農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)均為五保老人的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，公辦公益性養(yǎng)老床位數(shù)少。二是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)功能單一?？粘?、失能、失獨(dú)老人越來越多，要加快建立“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系”，以多功能的服務(wù)滿足農(nóng)村老人對養(yǎng)老服務(wù)的不同層次需求。農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)除了滿足老人基本的吃住，而且還要求滿足醫(yī)療保健、精神文化生活等配套服務(wù)。當(dāng)前，農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大都只具備基本的生活護(hù)理和簡單娛樂，不能滿足醫(yī)療、康復(fù)、精神文化生活、護(hù)理一體化的全方位服務(wù)需求。［3］

（三）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)能力不強(qiáng)。一是農(nóng)村養(yǎng)老從業(yè)隊(duì)伍不穩(wěn)定，服務(wù)水平不高。通過對X 縣農(nóng)村291 個養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)地調(diào)研，顯示有86.8%的養(yǎng)護(hù)人員屬于無證上崗，71.5%的養(yǎng)護(hù)人員從未參加過正式的護(hù)理業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，文化程度屬于初中及以下，服務(wù)能力無法滿足入住老人的身心需求。此外，護(hù)理員的工資收入與勞動強(qiáng)度嚴(yán)重不對等，并且9成左右的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不會給從業(yè)人員購買社會保險。高強(qiáng)度、低收入、低社會地位等痛點(diǎn)使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人員招不到人也留不住人。二是養(yǎng)老服務(wù)形式單一。目前，X 縣農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)以簡單生活照料為主，“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”尚在摸索階段，尚未形成“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式的完整建制。

三、探索推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的新模式

（一）強(qiáng)化政府責(zé)任，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)體制機(jī)制

一是強(qiáng)化工作責(zé)任落實(shí)，將推動養(yǎng)老服務(wù)工作納入部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度考核目標(biāo)。二是制定縣級農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃，將養(yǎng)老工作規(guī)劃與人口發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，科學(xué)合理制定養(yǎng)老工作階段性推進(jìn)計劃。三是多舉措籌集資金，加大經(jīng)費(fèi)投入。加大養(yǎng)老事業(yè)財政投入，建立財政投入長效機(jī)制；積極主動與上級部門聯(lián)系，爭取更多的資金支持。四是多部門聯(lián)合辦公，推行“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老服務(wù)”，最大限度縮減民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)辦證流程和手續(xù)，為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)提供一站式便捷服務(wù)。

（二）強(qiáng)化多元發(fā)展，建立健全農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系

以縣情為實(shí)際，以需求為導(dǎo)向，努力形成政府、市場、社區(qū)（村）、家庭等多元主體共同參與的多層次養(yǎng)老服務(wù)模式。一是深化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，大力推進(jìn)“公建民營”管理模式，鼓勵社會力量加入康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，通過免租金、提供運(yùn)營補(bǔ)貼、購買服務(wù)等方式，增強(qiáng)公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的生機(jī)與活力。二是完善農(nóng)村民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼制度，促進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，充分吸引社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。三是引導(dǎo)和鼓勵合格的社會力量參與村級居家養(yǎng)老服務(wù)，為居家老人提供生活照料、精神撫慰、醫(yī)療照護(hù)、老年娛樂等服務(wù)，使有限的資源發(fā)揮最大的效益。四是繼續(xù)探索“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老服務(wù)模式，參照湘潭市六醫(yī)院醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的成熟模式，制定出縣級“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式的具體細(xì)則和養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。五是加強(qiáng)社區(qū)（村）級養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)。鼓勵互助型的農(nóng)村幸福院模式在農(nóng)村遍地開花，同時提升日間照料中心的服務(wù)水平，并將養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)納入到村級服務(wù)陣地規(guī)范化建設(shè)。

（三）強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，提升農(nóng)村養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍的專業(yè)水平

一是強(qiáng)化服務(wù)人員專業(yè)化培訓(xùn)。每年定期對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、養(yǎng)老護(hù)理員等從業(yè)人員開展職業(yè)技能和道德教育培訓(xùn)，不斷提高養(yǎng)護(hù)從業(yè)人員的職業(yè)素養(yǎng)、道德情操和服務(wù)技能。二是引進(jìn)專業(yè)養(yǎng)護(hù)行業(yè)人才。人社部門制定人才引進(jìn)政策，吸引高職院校對口專業(yè)畢業(yè)生從事養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，著重引進(jìn)全科醫(yī)生、康復(fù)醫(yī)師和治療師、老年社工等具有從業(yè)資格的專業(yè)技術(shù)人員，切實(shí)提高農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平和質(zhì)量，讓老年人擁有安全感、幸福感。三是盤活農(nóng)村勞動力，通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，吸引農(nóng)村青壯年加入到農(nóng)村康養(yǎng)行業(yè)，培養(yǎng)一支來源于農(nóng)村、愛農(nóng)村、懂農(nóng)民的本土養(yǎng)老服務(wù)人員隊(duì)伍。

通過對湖南省X 縣的調(diào)查，當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)仍不完善，不能滿足龐大的農(nóng)村老年人口康養(yǎng)的現(xiàn)實(shí)需要。因此，應(yīng)該把握住新一輪鄉(xiāng)村振興帶來的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的機(jī)遇，努力摸索出農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)多頭并進(jìn)的新局面。