推進(jìn)城建檔案數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展的若干思考
——基于新修訂檔案法的視角

王 瑛/杭州市城建檔案館

在國家推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，檔案信息化建設(shè)是推進(jìn)檔案管理現(xiàn)代化的必由之路，城建檔案工作面臨著從傳統(tǒng)管理向數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級的挑戰(zhàn)。新修訂檔案法以法律形式，貫徹習(xí)近平總書記在浙江工作時關(guān)于檔案工作“走向依法治理、走向開放、走向現(xiàn)代化”重要指示精神，為檔案工作轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了法律保障，對檔案開放工作進(jìn)行了制度安排，特別增加的“檔案信息化建設(shè)”專章，明確電子檔案應(yīng)當(dāng)符合來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)的要求，對電子檔案管理信息系統(tǒng)、數(shù)字檔案館、檔案信息資源共享服務(wù)平臺建設(shè)等提出明確要求，為檔案事業(yè)走向現(xiàn)代化指明了方向和路徑。

1 城建檔案工作面臨數(shù)字化轉(zhuǎn)型

“十三五”時期國家大力推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，國務(wù)院2016年印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》，2018年印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的指導(dǎo)意見》，2019年發(fā)布《關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》，各地政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型不斷深入。以浙江省為例，自2014年“四張清單一張網(wǎng)”起步，到2017年推出“最多跑一次”改革，再到2018年全面推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，打響了“浙里辦”這一政務(wù)服務(wù)金名片。廣東、上海、重慶、天津、貴州等地先后推出了“粵省事”“隨申辦”“渝快辦”“津心辦”“貴人服務(wù)”等一系列政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型工作中的為民服務(wù)品牌。得益于“十三五”時期啟動的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，城建檔案工作插上了信息技術(shù)的“翅膀”，在檔案資源體系、檔案利用體系、檔案安全體系三個體系建設(shè)中有了長足發(fā)展，特別是在檔案利用體系建設(shè)中大力推廣“就近辦”“馬上辦”“掌上辦”“零材料”等服務(wù)舉措，讓人民群眾有了切切實實的獲得感，但也面臨著檔案收、存、用數(shù)字化轉(zhuǎn)型方面的問題。

1.1 收什么：電子檔案與紙質(zhì)檔案

新修訂檔案法第三十七條第二款明確規(guī)定，“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”。2019年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》第十二條明確規(guī)定，“除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，電子文件不再以紙質(zhì)形式歸檔和移交。符合檔案管理要求的電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力”。電子檔案的法律效力確立及在線政務(wù)服務(wù)的深入推廣，政府部門將不再產(chǎn)生紙質(zhì)文件，電子檔案將逐步替代紙質(zhì)檔案成為檔案接收的主要對象。城建檔案接收范圍中，由政府部門產(chǎn)生的工程建設(shè)前期審批和竣工驗收文件，將以紙質(zhì)檔案及其數(shù)字化成果為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐栽鷳B(tài)電子檔案為主，接收的檔案形態(tài)隨之發(fā)生根本變化。

1.2 怎么收：線上接收與線下接收

新修訂的檔案法第三十九條明確規(guī)定，“電子檔案應(yīng)當(dāng)通過符合安全管理要求的網(wǎng)絡(luò)或者存儲介質(zhì)向檔案館移交”。2018年印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展工程建設(shè)項目審批制度改革試點的指導(dǎo)意見》，要求各地在改革過程中按照一張表單、一套材料、一張藍(lán)圖、一個系統(tǒng)的模式開展工程建設(shè)項目審批管理，其中一個系統(tǒng)涵蓋了工程建設(shè)前期和竣工驗收階段的所有審批事項。不同于傳統(tǒng)紙質(zhì)工程檔案在工程建設(shè)全過程結(jié)束后需送至當(dāng)?shù)爻墙n案館，工程審批管理系統(tǒng)中產(chǎn)生的電子文件，以及一張藍(lán)圖應(yīng)用系統(tǒng)中產(chǎn)生的工程建設(shè)圖紙，都可以通過系統(tǒng)數(shù)據(jù)資源共享實時獲取，工程檔案接收將由傳統(tǒng)的紙質(zhì)檔案線下事后接收，轉(zhuǎn)變?yōu)榫€上實時歸檔。

1.3 怎么存：存儲介質(zhì)與庫房

傳統(tǒng)的紙質(zhì)工程檔案隨著城市建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大而大量產(chǎn)生，所需檔案庫房面積不斷增加。紙質(zhì)檔案保存占地面積大，庫房安全以防火、防盜、防潮、防塵、防蟲、防光、防高溫等措施為主，通過日常人工巡查庫房或物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備實時反饋溫濕度等監(jiān)控數(shù)據(jù)。電子檔案以光盤、硬盤等存儲介質(zhì)保存，與實體檔案庫房保管相比，占地面積大幅度減少，但保管安全風(fēng)險陡增，技術(shù)條件要求更高。

1.4 怎么用：主動公開與被動查詢

當(dāng)前，一些地市的城建檔案館已經(jīng)提供了檔案利用“網(wǎng)上查”“掌上查”等便捷服務(wù)，有形的公共服務(wù)窗口將逐步被無形的網(wǎng)上大廳替代。但目前的網(wǎng)上查檔仍然是由服務(wù)對象提出查檔需求，由城建檔案館被動地提供檔案。新修訂檔案法第四章以“檔案的利用和公布”為題，提出了在被動查詢利用基礎(chǔ)上主動提供服務(wù)的要求。隨著原生態(tài)電子檔案的大量接收，城建檔案利用形式不僅包括實體窗口查檔、網(wǎng)上查檔等傳統(tǒng)形式，還應(yīng)包括公布檔案、主動推送信息以及檔案信息數(shù)據(jù)共享調(diào)用等新形式。

2 城建檔案數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑

新修訂檔案法第四十條的“檔案館負(fù)責(zé)檔案數(shù)字資源的收集、保存和提供利用。有條件的檔案館應(yīng)當(dāng)建設(shè)數(shù)字檔案館”和第四十一條的“國家推進(jìn)檔案信息資源共享服務(wù)平臺建設(shè)，推動檔案數(shù)字資源跨區(qū)域、跨部門共享利用”，為城建檔案數(shù)字化轉(zhuǎn)型指明了路徑。實踐中貫徹落實新修訂檔案法應(yīng)著眼于“三化”，即推進(jìn)增量檔案電子化、存量檔案數(shù)據(jù)化、利用服務(wù)智能化。

2.1 增量檔案電子化

建設(shè)工程檔案的產(chǎn)生主體具有多元性，不僅包括發(fā)改、規(guī)劃和自然資源、環(huán)保、建設(shè)行政主管部門及其所屬的建設(shè)工程質(zhì)量安全管理、工程招投標(biāo)等多個政府相關(guān)部門，還包括勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工、材料設(shè)備供應(yīng)商等眾多參建單位；建設(shè)工程檔案的形成周期比較長，特別是一些重大市政設(shè)施項目，建設(shè)工期長達(dá)數(shù)年，檔案的形成周期也有數(shù)年之久；建設(shè)工程形成的電子文件形態(tài)各異，有文字、圖紙、照片、錄像，還有地下管線數(shù)據(jù)以及BIM技術(shù)產(chǎn)生的三維數(shù)據(jù)等。上述因素都對增量建設(shè)工程檔案電子化接收造成了一定困難。從源頭上接收電子檔案，各地城建檔案館應(yīng)按照新修訂的檔案法第五章第三十七條第一款“電子檔案應(yīng)當(dāng)來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”及第三十六條“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)電子檔案管理信息系統(tǒng)建設(shè)，與辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)等相互銜接”的要求，以工程建設(shè)項目審批制度改革為契機(jī)，依托各地大數(shù)據(jù)管理部門，打通工程建設(shè)項目電子文件從形成、辦理到辦結(jié)、歸檔的流轉(zhuǎn)渠道，實現(xiàn)增量檔案電子化。

2.2 存量檔案數(shù)據(jù)化

2020年5月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》，明確數(shù)據(jù)與土地、勞動力、資本、技術(shù)等一樣，都是可市場化配置的生產(chǎn)要素。各地城建檔案館經(jīng)過30多年發(fā)展，積累了豐富的城建檔案資源，并在“十三五”期間大力開展庫存檔案數(shù)字化，使城建檔案高效便捷利用成為現(xiàn)實，同時也為“十四五”期間開展存量檔案數(shù)據(jù)化打下堅實基礎(chǔ)。當(dāng)前OCR識別技術(shù)不斷改進(jìn)，對檔案中手寫體識別的準(zhǔn)確率不斷提升，存量檔案數(shù)字化掃描件進(jìn)一步數(shù)據(jù)化已切實可行。

2.3 對外服務(wù)智能化

大數(shù)據(jù)時代給城建檔案利用增值服務(wù)帶來了新機(jī)遇。在實現(xiàn)存量檔案數(shù)據(jù)化基礎(chǔ)上，結(jié)合增量檔案電子化，充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對城建檔案大數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘和智能分析，深入研究大數(shù)據(jù)環(huán)境下城建檔案信息內(nèi)容形式及組合方式，開發(fā)城建檔案信息產(chǎn)品，構(gòu)建各類城市建設(shè)專題數(shù)據(jù)庫，努力為各地城市建設(shè)管理提供智能化城建檔案利用服務(wù)。增量檔案電子化和存量檔案數(shù)據(jù)化，為智能查檔服務(wù)提供了可能。查詢檔案行為本身是發(fā)揮檔案的憑證作用，是查檔人通過閱讀傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案上承載的信息，對有關(guān)情況進(jìn)行分析判斷，而數(shù)據(jù)化結(jié)構(gòu)的檔案可以通過計算機(jī)讀取后，運(yùn)用信息技術(shù)進(jìn)行分析判斷，將判斷結(jié)果直接提供給查檔人。數(shù)據(jù)化結(jié)構(gòu)的檔案還可以提供主動推送服務(wù)，如通過提取市政設(shè)施項目相關(guān)建設(shè)信息，主動推送安全維護(hù)信息，為城市建設(shè)安全運(yùn)行保駕護(hù)航。

3 城建檔案數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展必要保障

3.1 細(xì)化完善法律法規(guī)

新修訂檔案法為檔案事業(yè)發(fā)展提供了法治保障，在具體實施中還需要進(jìn)一步修訂完善實施辦法以及相關(guān)的法規(guī)規(guī)章，并將城建檔案管理部門現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中不符合新修訂檔案法要求的內(nèi)容進(jìn)行修改或廢止，提高可操作性。新修訂檔案法第三十七條第三款明確的“電子檔案管理辦法由國家檔案主管部門會同有關(guān)部門制定”，對于城建檔案數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，如何接收和管理建設(shè)工程電子檔案具有重要的規(guī)范性作用。

3.2 高度重視檔案安全

城建檔案數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，檔案安全工作內(nèi)容發(fā)生了重大變化，這就需要重新謀劃布局城建檔案安全工作，要在兼顧實體檔案庫房安全，確保庫存?zhèn)鹘y(tǒng)紙質(zhì)檔案安全的同時，高度重視電子檔案安全。電子檔案的存儲介質(zhì)猶如實體檔案的庫房，存儲容量倍增，承載的電子檔案數(shù)量相應(yīng)倍增，存儲介質(zhì)損壞導(dǎo)致的電子檔案丟失數(shù)量同步倍增，因此存儲介質(zhì)性能安全可靠十分重要。在線保管電子檔案的機(jī)房應(yīng)落實防火、防盜、防潮、防鼠、防高溫、防靜電等一系列硬件環(huán)境安全保障措施，軟件安全保障則應(yīng)高度關(guān)注防假冒、防篡改、防入侵、防丟失、防泄露、防病毒等。

3.3 充實城建檔案人才

城建檔案事業(yè)經(jīng)過了30多年的發(fā)展，逐步建立起了一支熟悉檔案管理和工程建設(shè)管理的人才隊伍，為構(gòu)建城市建設(shè)檔案資源寶庫作出了貢獻(xiàn)。面對城建檔案數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展，人才隊伍建設(shè)要在專業(yè)的廣度和深度上進(jìn)行充實，要在已有檔案學(xué)和工程建設(shè)管理人才基礎(chǔ)上，進(jìn)一步充實信息化技術(shù)專業(yè)人才。具體來說，檔案方面要在已有檔案學(xué)專業(yè)基礎(chǔ)上充實信息資源管理專業(yè)人才；工程建設(shè)管理方面要進(jìn)一步充實BIM類等城市建設(shè)新工藝專業(yè)人才；信息化技術(shù)專業(yè)人才隊伍中不僅要有信息系統(tǒng)程序開發(fā)人才，還應(yīng)有信息化軟硬件安全維護(hù)和大數(shù)據(jù)分析挖掘技術(shù)人才。只有在廣度和深度上充實城建檔案專業(yè)隊伍，才能為城建檔案數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供人才支撐保障。