社會(huì)力量參與公共檔案管理的風(fēng)險(xiǎn)及控制機(jī)制研究

陳 建/山東大學(xué)歷史文化學(xué)院

2020年最新修訂《中華人民共和國(guó)檔案法》第七條明確規(guī)定，“國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”，這為社會(huì)力量參與公共檔案管理提供了重要法律依據(jù)。所謂社會(huì)力量參與公共檔案管理，特指公民、法人或其他社會(huì)組織按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，以線上或線下的方式依法參與公共檔案資源的形成、收集、管理、開(kāi)發(fā)利用等業(yè)務(wù)建設(shè)，以及檔案立法、決策、執(zhí)法、監(jiān)督等公共管理服務(wù)的權(quán)利和行為。盡管目前學(xué)界對(duì)社會(huì)力量參與公共檔案管理研究涵蓋了社會(huì)參與的概念、現(xiàn)狀、意義、路徑和方式等，但缺少對(duì)社會(huì)力量參與公共檔案管理的風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制的探討。本文擬對(duì)公共檔案管理社會(huì)參與的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行具體分析，重點(diǎn)探討構(gòu)建公共檔案管理社會(huì)參與的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。

1 社會(huì)力量參與公共檔案管理的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)

第一，社會(huì)參與生態(tài)的制約風(fēng)險(xiǎn)。從總體上看，我國(guó)社會(huì)參與文化缺乏，社會(huì)參與制度不健全，社會(huì)參與機(jī)制不完善，公眾參與意識(shí)不高，社會(huì)民間組織發(fā)育不良?！爸袊?guó)大多數(shù)社會(huì)組織是由政府創(chuàng)建的表明中國(guó)社會(huì)尚未完成從威權(quán)社會(huì)向公民社會(huì)的轉(zhuǎn)變，社會(huì)組織獨(dú)立性和自主性的缺失也將嚴(yán)重制約它在參與治理中的博弈能力”[1]。這也導(dǎo)致了公共檔案管理社會(huì)參與不足、程度不深、層次不高，從根本上制約了公共檔案管理社會(huì)參與的發(fā)展和進(jìn)步。

第二，社會(huì)參與主體關(guān)系的協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)。公共檔案管理引入社會(huì)力量參與必然面臨著與參與主體的關(guān)系協(xié)調(diào)問(wèn)題，如，作為主導(dǎo)者的公共檔案機(jī)構(gòu)與參與者的關(guān)系如何協(xié)調(diào)，民眾、專家、官員等不同參與者之間的意見(jiàn)分歧如何協(xié)調(diào)，如何確保公共檔案機(jī)構(gòu)能認(rèn)真考慮和對(duì)待參與者的意見(jiàn)與建議等。如果處理不好這些問(wèn)題，參與質(zhì)量和效果就無(wú)法得到保障。

第三，社會(huì)參與自身的缺陷風(fēng)險(xiǎn)。公共檔案管理引入社會(huì)參與并非一定比不引入社會(huì)參與好，社會(huì)參與也并非越多越好[2]，公共檔案管理社會(huì)參與的界限與層次的選擇需要具備相應(yīng)的條件，而且社會(huì)參與本身也存在一些弱點(diǎn)和缺陷，如，社會(huì)參與過(guò)多容易導(dǎo)致公共管理效率低下、社會(huì)參與的異化容易導(dǎo)致公共利益受損、對(duì)社會(huì)參與要求過(guò)于全面細(xì)致導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)出現(xiàn)困境，此外社會(huì)參與者對(duì)公眾利益尤其是少數(shù)利益的代表性向來(lái)也是一個(gè)難題。社會(huì)參與的這些弱點(diǎn)和缺陷會(huì)給公共檔案管理帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

第四，檔案信息安全風(fēng)險(xiǎn)。引入社會(huì)力量對(duì)公共檔案資源進(jìn)行開(kāi)放共享與開(kāi)發(fā)利用，會(huì)提高檔案信息的安全風(fēng)險(xiǎn)，并帶來(lái)檔案信息的失密泄密問(wèn)題，檔案信息的知識(shí)產(chǎn)權(quán)與隱私權(quán)保護(hù)問(wèn)題，檔案真實(shí)性、完整性、可信性保障問(wèn)題等一系列問(wèn)題。

2 社會(huì)力量參與公共檔案管理的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制

2.1 文化與意識(shí)控制：培育良好的社會(huì)參與文化與意識(shí)

第一，培育公眾的參與意識(shí)。我國(guó)社會(huì)公眾與組織參與公共檔案管理的意識(shí)仍很淡薄，社會(huì)廣泛支持和參與檔案事業(yè)發(fā)展的環(huán)境尚未形成。因此，增強(qiáng)公眾的公共責(zé)任意識(shí)，鼓勵(lì)其積極參與公共檔案管理事務(wù)尤為重要。公共檔案機(jī)構(gòu)應(yīng)堅(jiān)持社會(huì)需求導(dǎo)向，以自由平等、合作共贏、注重實(shí)效的理念和姿態(tài)歡迎社會(huì)力量的參與，積極響應(yīng)社會(huì)組織和公眾的利益訴求和參與訴求，注意引導(dǎo)社會(huì)公眾思考過(guò)去與未來(lái)之間的聯(lián)系，讓其認(rèn)識(shí)到參與公共檔案管理有助于維護(hù)自身的合法權(quán)利，有助于維護(hù)集體記憶和民族認(rèn)同。

第二，增強(qiáng)公共檔案機(jī)構(gòu)引入社會(huì)參與的意識(shí)。我國(guó)許多公共檔案機(jī)構(gòu)引入社會(huì)參與的意識(shí)較為薄弱，應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管制思維以及公共檔案事務(wù)只能自行來(lái)承擔(dān)的觀念，在明確自身作為公共檔案管理核心主體的前提下，以開(kāi)放包容的態(tài)度鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共檔案管理，開(kāi)拓各種參與渠道，推出更多參與項(xiàng)目，提升社會(huì)力量的參與能力和熱情。

2.2 法規(guī)與規(guī)劃控制：建立完善的社會(huì)參與制度和規(guī)劃體系

除檔案法略有提及外，我國(guó)目前的法律法規(guī)對(duì)于社會(huì)力量參與公共檔案管理的事項(xiàng)較少涉及，僅出臺(tái)了少數(shù)行政規(guī)章和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，如《檔案數(shù)字化外包安全管理規(guī)范》《檔案保管外包服務(wù)管理規(guī)范》《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》（第1—3部分）等。今后應(yīng)加大有關(guān)公共檔案管理社會(huì)參與事項(xiàng)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定力度和廣度，對(duì)檔案資源的開(kāi)放共享、社會(huì)參與理念、原則、組織、范圍、內(nèi)容、方式、主體、程序、參與者的權(quán)利義務(wù)、溝通協(xié)調(diào)、評(píng)價(jià)激勵(lì)、安全保障等進(jìn)行全面和明確界定，提升社會(huì)參與的公正性、有效性和操作性，從制度層面保障社會(huì)知情權(quán)、聽(tīng)證權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)與協(xié)助權(quán)，為我國(guó)公共檔案管理社會(huì)參與的規(guī)范化、有序化開(kāi)展提供制度保障。

英國(guó)國(guó)家檔案館社會(huì)參與能夠成功運(yùn)作的一個(gè)重要因素就在于，檔案館注重將鼓勵(lì)社會(huì)參與納入五年戰(zhàn)略規(guī)劃[3]。國(guó)家層面，公共檔案機(jī)構(gòu)要制定公共檔案管理社會(huì)參與的整體規(guī)劃或方案，或者納入檔案事業(yè)發(fā)展五年規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)劃的導(dǎo)向作用；地方層面，公共檔案機(jī)構(gòu)可以根據(jù)各自實(shí)際和特色制定各種創(chuàng)新性規(guī)劃或者納入當(dāng)?shù)卣鐣?huì)參與整體規(guī)劃或資金預(yù)算范圍，促進(jìn)公共檔案管理社會(huì)參與的程序化、規(guī)范化和常態(tài)化。

2.3 體制與組織控制：推進(jìn)管理體制改革，促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)育

第一，推進(jìn)公共檔案管理體制改革。目前，我國(guó)最新一輪的檔案機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐已經(jīng)落地，原有局館合一的體制被打破，有效推動(dòng)了政事分開(kāi)和管辦分離，進(jìn)一步明晰了公共檔案機(jī)構(gòu)的權(quán)限與職責(zé)，為公共檔案管理的有效開(kāi)展奠定了良好體制基礎(chǔ)。今后應(yīng)科學(xué)改革和調(diào)整公共檔案機(jī)構(gòu)與社會(huì)力量在公共檔案管理中的角色和職能，進(jìn)一步推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的職能改革。公共檔案機(jī)構(gòu)在進(jìn)一步做好宏觀指導(dǎo)、依法監(jiān)督的行政職能及部分業(yè)務(wù)職能的同時(shí)，也需將一些自身無(wú)力承擔(dān)和應(yīng)付的業(yè)務(wù)與服務(wù)職能積極引入社會(huì)力量參與，與市場(chǎng)、民間組織、其他事業(yè)單位和公眾共同開(kāi)展，形成公共檔案管理共擔(dān)、資源共享、合作開(kāi)發(fā)、互利共贏的新格局。

第二，促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)育。社會(huì)參與最好的形式是組織化參與，英美公共檔案管理社會(huì)參與實(shí)踐無(wú)不得益于良好的組織化運(yùn)作，如美國(guó)國(guó)家檔案館基金會(huì)作為獨(dú)立的非盈利性組織，在募集資金、增進(jìn)公眾檔案意識(shí)、支持美國(guó)國(guó)家檔案館事業(yè)發(fā)展方面起到了重要作用。相比之下，我國(guó)檔案領(lǐng)域社會(huì)組織發(fā)育不完善，直接影響著公共檔案管理社會(huì)參與的效果和質(zhì)量。因此，要大力扶持和規(guī)范檔案中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體、非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)、非政府組織等社會(huì)組織的建設(shè)和發(fā)展，盡可能地加大經(jīng)費(fèi)、人員、法律等方面的扶持力度，將公共檔案機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的一些事務(wù)性、技術(shù)性、服務(wù)型職能交給社會(huì)組織承擔(dān)，拓展參與范圍，在加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)和聯(lián)系的同時(shí)，保障其自主性和獨(dú)立性。

2.4 技術(shù)與平臺(tái)控制：利用新技術(shù)搭建高效社會(huì)參與平臺(tái)

國(guó)家檔案局原局長(zhǎng)楊冬權(quán)認(rèn)為，“檔案部門的有些工作，如檔案編目、關(guān)鍵詞著錄、照片上人物的識(shí)別與標(biāo)注、展覽的設(shè)計(jì)、開(kāi)放檔案的編研、網(wǎng)絡(luò)視頻的制作等，是可以由志愿者、專業(yè)公司、中介組織等社會(huì)力量在網(wǎng)上進(jìn)行的。我們可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)組織社會(huì)力量進(jìn)行這些工作。國(guó)外的一些檔案館已經(jīng)開(kāi)始這樣做了，我們更應(yīng)該抓緊這樣做，充分利用網(wǎng)絡(luò)來(lái)動(dòng)員社會(huì)力量在網(wǎng)上參與檔案工作”[4]。我國(guó)公共檔案機(jī)構(gòu)必須深刻認(rèn)識(shí)到Web2.0等先進(jìn)技術(shù)對(duì)于社會(huì)參與方式革新的重要價(jià)值和意義，大膽應(yīng)用最新技術(shù)與社會(huì)公眾建立新型聯(lián)系，創(chuàng)新公共檔案管理社會(huì)參與方式，這是我國(guó)檔案事業(yè)社會(huì)參與實(shí)現(xiàn)突破發(fā)展的重要機(jī)遇。

2.5 人力與資金控制：打造高素質(zhì)創(chuàng)新型人才隊(duì)伍，依法嚴(yán)格使用資金

目前，我國(guó)公共檔案機(jī)構(gòu)的人才隊(duì)伍質(zhì)量和結(jié)構(gòu)得到了很大提升和改善，學(xué)歷層次明顯提高，知識(shí)結(jié)構(gòu)也有了很大改善。但不足在于，公共檔案機(jī)構(gòu)的人才隊(duì)伍對(duì)科學(xué)引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共檔案管理的觀念、經(jīng)驗(yàn)與能力存在欠缺，推動(dòng)公共檔案管理體制機(jī)制改革創(chuàng)新的意識(shí)有待提升。因此，公共檔案機(jī)構(gòu)今后應(yīng)注重提升人才隊(duì)伍引入社會(huì)力量參與公共檔案管理的意識(shí)和能力，大膽創(chuàng)新、先行先試，勇于推動(dòng)公共檔案管理社會(huì)參與機(jī)制改革，總體提升社會(huì)參與質(zhì)量和水平。

相比西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)許多公共檔案機(jī)構(gòu)普遍面臨資金不足的困境，僅僅依賴于政府撥款，社會(huì)捐助較少，不足以有效開(kāi)展公共檔案管理的社會(huì)參與活動(dòng)。因此，公共檔案機(jī)構(gòu)在引入社會(huì)力量參與過(guò)程中，一方面應(yīng)做好項(xiàng)目財(cái)務(wù)預(yù)算，對(duì)社會(huì)參與項(xiàng)目資金的使用依法進(jìn)行嚴(yán)格控制和審核，減少不必要的開(kāi)支和浪費(fèi)；另一方面可以通過(guò)合作出資或社會(huì)方出資等手段開(kāi)展檔案資源建設(shè)與服務(wù)的共建共享，降低公共檔案機(jī)構(gòu)的資金壓力。

2.6 管理與激勵(lì)控制：開(kāi)展項(xiàng)目化管理，建立激勵(lì)、評(píng)估與溝通機(jī)制

第一，項(xiàng)目化管理。國(guó)外公共檔案機(jī)構(gòu)的一些社會(huì)參與成功實(shí)踐大多以項(xiàng)目形式開(kāi)展，如英國(guó)的“過(guò)貧窮生活”“黃金海岸著錄”“鏡頭中的加勒比?！钡软?xiàng)目；美國(guó)的“DOCUMERICA Then and Now”“幫館長(zhǎng)找文件中簽名”“古老天氣”項(xiàng)目等。我國(guó)公共檔案機(jī)構(gòu)也可借鑒項(xiàng)目化開(kāi)展方式，先行開(kāi)發(fā)和試點(diǎn)若干吸引力強(qiáng)的社會(huì)參與項(xiàng)目，循序漸進(jìn)，不斷積累項(xiàng)目開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)。

第二，建立參與激勵(lì)機(jī)制?？舍槍?duì)不同參與主體采用不同激勵(lì)措施：對(duì)于公共檔案機(jī)構(gòu)，可把引入社會(huì)參與的績(jī)效與其財(cái)政撥款額度掛鉤，如績(jī)效突出，可提高財(cái)政撥款額度或給予精神表彰；對(duì)于市場(chǎng)，要充分發(fā)揮各類企業(yè)在公共檔案管理中的作用，政府可通過(guò)稅收、補(bǔ)貼等優(yōu)惠以及物質(zhì)和精神表彰推動(dòng)市場(chǎng)主體積極參與公共檔案資源建設(shè)與服務(wù)工作；對(duì)于民間組織或其他事業(yè)單位，可通過(guò)輿論宣傳、精神表彰鼓勵(lì)等措施肯定其貢獻(xiàn)和努力；對(duì)于公眾，公共檔案機(jī)構(gòu)可通過(guò)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)（如贈(zèng)送館藏檔案文創(chuàng)產(chǎn)品、檔案文獻(xiàn)編纂成果等）和精神獎(jiǎng)勵(lì)（如頒發(fā)獎(jiǎng)狀、允許其參與更多智慧型檔案開(kāi)發(fā)任務(wù)、提升其在檔案眾包社區(qū)的積分和等級(jí)等）予以激勵(lì)，增強(qiáng)其參與的成就感。

第三，建立監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。公共檔案管理引入社會(huì)參與的過(guò)程充滿了各種風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，同時(shí)公共檔案機(jī)構(gòu)也需要隨時(shí)對(duì)參與活動(dòng)的效果進(jìn)行檢測(cè)，因此，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)參與的全方位監(jiān)管和評(píng)估，建立合理適當(dāng)、促進(jìn)參與的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制顯得尤為必要。如美國(guó)國(guó)家檔案館專門制定了《績(jī)效規(guī)劃》用以檢驗(yàn)?zāi)甓群献骰顒?dòng)的成效，同時(shí)成立了專門組織以實(shí)時(shí)監(jiān)控與反饋合作行動(dòng)計(jì)劃的進(jìn)展[5]，大大提高了合作行動(dòng)的成效。

第四，建立溝通協(xié)商與利益分配機(jī)制。首先，公共檔案機(jī)構(gòu)與社會(huì)參與主體應(yīng)加強(qiáng)溝通交流，促進(jìn)信息共享，充分了解各自需求，及時(shí)化解參與糾紛，維護(hù)社會(huì)參與方的知情權(quán)和表達(dá)權(quán)。溝通方式包括舉辦會(huì)議、論壇，或通過(guò)郵件等。其次，公共檔案管理的社會(huì)參與行動(dòng)既要符合公共利益，也要滿足參與各方的利益，可通過(guò)訂立協(xié)議、建立合作基地、建立合作項(xiàng)目等方式保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)和隱私權(quán)，堅(jiān)守公正合理、平等互利的參與原則，維護(hù)共同利益，保障各自權(quán)益。堅(jiān)決杜絕本位主義式參與、目光短視型參與、放任自流型參與、走過(guò)場(chǎng)型參與等劣質(zhì)參與形式，推動(dòng)建立長(zhǎng)期伙伴式合作關(guān)系。