合作治理視域下檔案社會(huì)參與能力建設(shè)研究
——以新修訂檔案法第七條為中心的思考

常大偉/鄭州大學(xué)信息管理學(xué)院、鄭州大學(xué)公共管理博士后科研流動(dòng)站

1 問(wèn)題提出

2020年6月20日，《中華人民共和國(guó)檔案法》由第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議修訂通過(guò)，標(biāo)志著我國(guó)檔案法治化建設(shè)取得新的重大進(jìn)展。新修訂檔案法從服務(wù)國(guó)家治理現(xiàn)代化、規(guī)范檔案管理工作、擴(kuò)大檔案社會(huì)參與、促進(jìn)檔案信息化建設(shè)、完善檔案監(jiān)管體制等方面，及時(shí)回應(yīng)了我國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展中遇到的新問(wèn)題和新情況，對(duì)促進(jìn)檔案治理現(xiàn)代化有著重要意義。其中，新修訂檔案法第七條“國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”[1]的表述，是對(duì)2014年《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）中“規(guī)范并支持社會(huì)力量參與檔案事務(wù)”的繼承與鞏固，是從法律層面對(duì)社會(huì)力量參與檔案事務(wù)的肯定和保障。

從理論層面來(lái)看，社會(huì)參與檔案事務(wù)已經(jīng)引起學(xué)界關(guān)注，例如韓瑞鵬等提出了協(xié)同治理視角下參與式疫情檔案管理框架[2]，張江珊等分析了參與式語(yǔ)境下檔案信息公開(kāi)傳播的模式和策略[3]，為社會(huì)參與檔案事務(wù)提供了理論參考。但也應(yīng)該看到，從能力建設(shè)的視角分析社會(huì)參與檔案事務(wù)的研究尚未展開(kāi)，對(duì)社會(huì)參與檔案事務(wù)能力（本文統(tǒng)稱“檔案社會(huì)參與能力”）的內(nèi)涵、現(xiàn)狀和策略還缺乏清晰的認(rèn)識(shí)，制約了新修訂檔案法第七條內(nèi)容的貫徹落實(shí)。因此，加強(qiáng)合作治理視域下檔案社會(huì)參與能力建設(shè)研究，有助于發(fā)揮多元主體在檔案治理中的積極作用，促進(jìn)新修訂檔案法鼓勵(lì)社會(huì)力量參與檔案事務(wù)這一立法理念的實(shí)現(xiàn)。

2 檔案社會(huì)參與能力建設(shè)的內(nèi)涵

在界定檔案社會(huì)參與能力建設(shè)基本概念之前，有必要對(duì)新修訂檔案法第七條“國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”中“社會(huì)力量”的構(gòu)成和“參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”的形式作簡(jiǎn)要分析。結(jié)合《意見(jiàn)》的內(nèi)容來(lái)看，參與檔案事務(wù)的社會(huì)力量主要包括“檔案學(xué)會(huì)等社會(huì)組織、檔案中介機(jī)構(gòu)、檔案專業(yè)機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人”；參與檔案事務(wù)的形式主要有“開(kāi)展檔案學(xué)術(shù)交流、提供檔案事務(wù)性管理服務(wù)、設(shè)立檔案事業(yè)發(fā)展基金、開(kāi)展個(gè)人收藏檔案的保管與展示、向國(guó)家檔案館捐贈(zèng)或寄存檔案”[4]等。此外，根據(jù)國(guó)家檔案局“三個(gè)體系建設(shè)”的要求來(lái)看，吸引社會(huì)力量參與檔案信息資源建設(shè)和開(kāi)發(fā)，也是社會(huì)力量參與檔案事務(wù)的重要形式。

從合作治理的角度來(lái)看，涉檔主體構(gòu)成的多樣性、需求的多元性和關(guān)系的復(fù)雜性，使得社會(huì)力量參與檔案事務(wù)呈現(xiàn)出多維多向的特征，這就要求檔案事務(wù)參與主體加強(qiáng)相互間的協(xié)商、合作和互動(dòng)。從能力建設(shè)的角度來(lái)看，通過(guò)政策引導(dǎo)、環(huán)境營(yíng)造、意愿激發(fā)、能力培育等方式，增強(qiáng)社會(huì)力量參與檔案事務(wù)的意識(shí)、意愿和能力，深化社會(huì)力量參與檔案事務(wù)的程度，就成為促進(jìn)社會(huì)力量參與檔案事務(wù)的關(guān)鍵所在。根據(jù)合作治理與能力建設(shè)的核心觀點(diǎn)，本文將檔案社會(huì)參與能力界定為“社會(huì)組織和個(gè)人在一定的制度框架內(nèi)，通過(guò)訴求表達(dá)、政策建議、檔案利用、檔案工作支持等方式，參與檔案事業(yè)發(fā)展、行使檔案權(quán)力、實(shí)現(xiàn)檔案權(quán)利和提供檔案管理服務(wù)的能力”；將合作治理視域下檔案社會(huì)參與能力建設(shè)界定為“通過(guò)構(gòu)建允許社會(huì)組織和個(gè)人參與檔案事務(wù)的制度框架和參與渠道，為社會(huì)組織和個(gè)人表達(dá)對(duì)檔案事業(yè)發(fā)展的利益訴求、提供檔案事務(wù)性服務(wù)、參與檔案資源的建設(shè)、開(kāi)發(fā)和利用、獲取檔案公共服務(wù)、共享檔案事業(yè)發(fā)展成果等提供更為便捷的途徑，為打造共建共享共治的檔案治理格局創(chuàng)造條件的過(guò)程”。

3 合作治理視域下檔案社會(huì)參與能力建設(shè)的挑戰(zhàn)

加強(qiáng)合作治理視域下檔案社會(huì)參與能力建設(shè)，需要宏觀制度環(huán)境的支持以及社會(huì)力量的積極參與。但整體來(lái)看，我國(guó)目前還存在著社會(huì)民主建設(shè)不平衡、社會(huì)參與機(jī)制不完善、社會(huì)力量對(duì)自身的角色認(rèn)知不到位等問(wèn)題，致使公民主體性萎縮、社會(huì)參與意識(shí)薄弱、非制度化和非理性化參與較多[5]，構(gòu)成了合作治理視域下檔案社會(huì)參與能力建設(shè)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

首先，強(qiáng)國(guó)家弱社會(huì)的檔案權(quán)力分配格局壓縮了社會(huì)力量參與檔案事務(wù)的空間。在國(guó)家和社會(huì)的二元分析框架內(nèi)，以國(guó)家權(quán)力為代表的公共權(quán)力居于主導(dǎo)地位，而社會(huì)公共權(quán)力則處于從屬地位，由此產(chǎn)生了強(qiáng)國(guó)家弱社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。這種權(quán)力分配結(jié)構(gòu)既是我國(guó)傳統(tǒng)政治文化在當(dāng)代的延續(xù)，也是現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)力量對(duì)比的外在反映，對(duì)檔案權(quán)力分配的格局有著直接影響。這就導(dǎo)致國(guó)家的檔案權(quán)力過(guò)于彰顯，維護(hù)和強(qiáng)化官方敘事成為檔案權(quán)力的主要表現(xiàn)，而社會(huì)的檔案權(quán)力卻未能得到充分的保障和有效的行使，在很大程度上削弱了社會(huì)公共話語(yǔ)權(quán)以及社會(huì)力量參與檔案事務(wù)的權(quán)力基礎(chǔ)。

其次，社會(huì)力量參與檔案事務(wù)的意愿不強(qiáng)烈。社會(huì)力量參與檔案事務(wù)意愿的提升需要一定的誘導(dǎo)因素，例如社會(huì)公眾的檔案意識(shí)較高、社會(huì)公眾有檔案利用需求或者社會(huì)公眾在檔案利用的過(guò)程中有著良好的服務(wù)體驗(yàn)。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，國(guó)家檔案館保存的檔案主要是黨政機(jī)構(gòu)在國(guó)家治理、政府運(yùn)行、社會(huì)管理等公共領(lǐng)域形成的，檔案資源結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，與社會(huì)公眾的日常生活和現(xiàn)實(shí)需要存在一定距離。這使得檔案機(jī)構(gòu)缺乏為社會(huì)公眾提供多樣檔案服務(wù)的資源基礎(chǔ)，影響了社會(huì)公眾獲得良好服務(wù)體驗(yàn)的可能以及社會(huì)力量參與檔案事務(wù)的意愿。

再次，檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)主體在檔案事務(wù)中的作用未能充分發(fā)揮。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入，業(yè)務(wù)外包以其新穎的商業(yè)模式和巨大的實(shí)踐價(jià)值，在檔案領(lǐng)域的應(yīng)用范圍日益廣泛。近年來(lái)，國(guó)家檔案館、機(jī)關(guān)檔案室、企業(yè)綜合管理部門，將日常檔案整理事務(wù)和專業(yè)性較強(qiáng)的業(yè)務(wù)進(jìn)行分包的情況不斷增多，促使與檔案業(yè)務(wù)相關(guān)的市場(chǎng)主體不斷增加。相較于我國(guó)龐大的檔案機(jī)構(gòu)規(guī)模、檔案資源數(shù)量和檔案外包的業(yè)務(wù)需求，目前與檔案業(yè)務(wù)相關(guān)的市場(chǎng)主體還相對(duì)較少。同時(shí)，由于未能在檔案整理、寄存、開(kāi)發(fā)利用和數(shù)字化方面形成關(guān)于服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、信息安全等的約束機(jī)制，制約了與檔案業(yè)務(wù)相關(guān)的市場(chǎng)主體在檔案事務(wù)中的作用發(fā)揮。

再有，檔案學(xué)會(huì)在檔案事務(wù)中的引導(dǎo)作用尚未充分發(fā)揮。檔案學(xué)會(huì)作為聯(lián)系廣大檔案工作者的重要群眾性學(xué)術(shù)組織，在加強(qiáng)與政府部門、社團(tuán)登記管理機(jī)關(guān)和學(xué)會(huì)掛靠單位之間的溝通方面發(fā)揮著積極作用[6]。在黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的背景下，政府職能轉(zhuǎn)移的相關(guān)公共職責(zé)需要社會(huì)組織來(lái)承接，這為檔案學(xué)會(huì)深度參與檔案事務(wù)提供了機(jī)遇。需要注意的是，檔案學(xué)會(huì)在承接政府職能轉(zhuǎn)移中的法律地位尚不明確，檔案學(xué)會(huì)的法人獨(dú)立性較差、運(yùn)行機(jī)制不完善等問(wèn)題，影響了檔案學(xué)會(huì)開(kāi)展學(xué)術(shù)交流、推動(dòng)學(xué)術(shù)建設(shè)、服務(wù)檔案事業(yè)發(fā)展功能的實(shí)現(xiàn)。

最后，社會(huì)力量參與檔案事務(wù)的機(jī)制尚不健全。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展的大背景下，涉檔主體由政府部門、檔案機(jī)構(gòu)擴(kuò)展到了各類社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織，形成了檔案事務(wù)社會(huì)參與的力量基礎(chǔ)。但也應(yīng)該看到，由于社會(huì)組織的成長(zhǎng)和發(fā)展非常緩慢，以及現(xiàn)有檔案制度對(duì)社會(huì)力量參與檔案事務(wù)的機(jī)制保障相對(duì)不足，檔案管理方面的社會(huì)組織力量更顯薄弱。在此背景下，滯后的社會(huì)力量參與檔案事務(wù)的制度設(shè)計(jì)和機(jī)制構(gòu)建，阻礙了檔案治理資源的充分流動(dòng)與有效整合，降低了社會(huì)力量參與檔案事務(wù)的深度和成效。

4 合作治理視域下檔案社會(huì)參與能力建設(shè)的策略

為了應(yīng)對(duì)檔案社會(huì)參與能力建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)，提升檔案事務(wù)的社會(huì)參與度，還需要通過(guò)重塑檔案社會(huì)參與模式、培育檔案社會(huì)參與意識(shí)、完善檔案社會(huì)參與機(jī)制、拓寬檔案社會(huì)參與渠道、推進(jìn)檔案社會(huì)參與進(jìn)程等方式，全面推進(jìn)合作治理視域下檔案社會(huì)參與能力建設(shè)。

4.1 重塑合作治理視域下檔案社會(huì)參與的模式

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)力量進(jìn)一步增強(qiáng)，其參與檔案事務(wù)的能力和意愿也得到了很大提升，這為創(chuàng)新檔案社會(huì)參與模式提供了可能。在此背景下，檔案學(xué)界要求構(gòu)建共建共享的檔案事業(yè)發(fā)展新模式，在檔案領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公共利益平等共享的呼聲不斷高漲[7]。與此同時(shí)，在社會(huì)治理格局重構(gòu)的語(yǔ)境下，“共建共享共治”的理念將賦予檔案工作更為豐富的內(nèi)涵，為社會(huì)力量參與檔案事務(wù)提供更為寬松的社會(huì)環(huán)境。這為重塑基于合作治理和多元協(xié)同的檔案社會(huì)參與模式提供了契機(jī)，也將進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)力量的活力，促進(jìn)社會(huì)組織和個(gè)人在社會(huì)事務(wù)中的作用發(fā)揮。

4.2 培育合作治理視域下檔案社會(huì)參與的意識(shí)

社會(huì)力量參與檔案事務(wù)的意識(shí)在一定程度上可以視為社會(huì)檔案意識(shí)在合作治理語(yǔ)境下的進(jìn)一步延伸。培育和提升涉檔主體的參與意識(shí)，有助于增強(qiáng)社會(huì)力量參與檔案事務(wù)的意愿，促進(jìn)社會(huì)力量有效行使檔案權(quán)力、享受檔案權(quán)利。為了培育檔案社會(huì)參與意識(shí)，既要以增強(qiáng)社會(huì)力量的檔案權(quán)利意識(shí)為切入點(diǎn)，通過(guò)教育促使社會(huì)力量更深刻地理解檔案在維護(hù)自身權(quán)益中的重要意義，激發(fā)社會(huì)力量參與檔案政策制定和檔案權(quán)力分配的意愿；也要以檔案利用服務(wù)為依托，通過(guò)檔案利用服務(wù)切實(shí)增強(qiáng)社會(huì)力量對(duì)檔案價(jià)值的現(xiàn)實(shí)感受，促使社會(huì)力量更加關(guān)注自身的檔案利用權(quán)限以及對(duì)檔案利用權(quán)利的爭(zhēng)取。此外，還可以結(jié)合檔案和檔案工作的特性，挖掘和發(fā)揮檔案在社會(huì)記憶、家庭記憶等中的作用，建立起社會(huì)力量與檔案以及檔案工作的關(guān)聯(lián)，以檔案價(jià)值驅(qū)動(dòng)的方式提升社會(huì)力量參與檔案事務(wù)的積極性。

4.3 完善合作治理視域下檔案社會(huì)參與的機(jī)制

檔案社會(huì)參與機(jī)制的完善離不開(kāi)必要的制度建設(shè)和平臺(tái)支持，而社會(huì)力量知情權(quán)的獲得、表達(dá)權(quán)的實(shí)現(xiàn)、正當(dāng)利益的維護(hù)以及監(jiān)督權(quán)利的行使，都是合作治理視域下檔案社會(huì)參與機(jī)制構(gòu)建的重要條件。為了提高社會(huì)力量參與檔案事務(wù)的可能性，首先，需要構(gòu)建社會(huì)力量參與檔案事務(wù)的信息公開(kāi)機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)力量在檔案事務(wù)中的知情權(quán)，降低社會(huì)力量與檔案主管部門、檔案業(yè)務(wù)部門的信息隔閡。其次，要完善檔案社會(huì)參與檔案治理的意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制，為社會(huì)力量在檔案事務(wù)中闡釋觀點(diǎn)、發(fā)表見(jiàn)解、維護(hù)權(quán)利提供支撐。再次，要搭建檔案社會(huì)參與的利益整合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)不同檔案事務(wù)參與主體的意見(jiàn)協(xié)調(diào)和利益整合，將涉檔主體的利益訴求內(nèi)化于檔案事務(wù)管理之中。最后，要?jiǎng)?chuàng)新檔案社會(huì)參與的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)力量對(duì)檔案事務(wù)的社會(huì)監(jiān)督，促進(jìn)檔案事務(wù)高效、集約和民主化發(fā)展，提升檔案工作的公共性和開(kāi)放性。

4.4 拓寬合作治理視域下檔案社會(huì)參與的渠道

從當(dāng)前檔案實(shí)踐來(lái)看，社會(huì)力量參與檔案事務(wù)的范圍仍然集中在獲取檔案利用服務(wù)方面，難以滿足提升檔案社會(huì)參與程度的要求。為此，有必要將社會(huì)組織和個(gè)人納入檔案內(nèi)容生產(chǎn)、檔案保管機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)、檔案事業(yè)評(píng)價(jià)等活動(dòng)中，為社會(huì)力量參與檔案事務(wù)提供更多的平臺(tái)和渠道。具體來(lái)講，可以鼓勵(lì)社會(huì)力量通過(guò)機(jī)構(gòu)文件管理、組織記錄收集、家庭建檔等方式參與檔案信息資源生產(chǎn)，也可以鼓勵(lì)社會(huì)力量通過(guò)建立和運(yùn)營(yíng)具有社會(huì)公益性質(zhì)的私人檔案館、特色檔案館、專題檔案館等來(lái)豐富國(guó)家檔案館網(wǎng)的架構(gòu)，還可以吸收社會(huì)力量對(duì)檔案機(jī)構(gòu)的運(yùn)行狀況、服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)。

4.5 推進(jìn)合作治理視域下檔案社會(huì)參與的進(jìn)程

社會(huì)力量參與檔案事務(wù)還有很多具體的實(shí)踐問(wèn)題有待解決，特別是檔案社會(huì)參與意識(shí)的培育、檔案社會(huì)參與機(jī)制的完善和檔案社會(huì)參與渠道的拓寬，都要?dú)w結(jié)到檔案社會(huì)參與的進(jìn)程之中。這就要求通過(guò)提升公眾參與能力、促進(jìn)社會(huì)組織的專業(yè)化發(fā)展、重塑檔案學(xué)會(huì)的角色，推進(jìn)檔案社會(huì)參與的發(fā)展。從提升公眾參與能力來(lái)看，要促進(jìn)公眾轉(zhuǎn)變自身理念，積極表達(dá)、維護(hù)和擴(kuò)展自身權(quán)益，從檔案事務(wù)的被動(dòng)服從者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的參與者；從促進(jìn)社會(huì)組織的專業(yè)化發(fā)展來(lái)看，推動(dòng)社會(huì)組織的專業(yè)化發(fā)展，有助于發(fā)揮社會(huì)組織在檔案事務(wù)中的積極作用；從重塑檔案學(xué)會(huì)的角色來(lái)看，隨著黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案的實(shí)施，原來(lái)由檔案行政機(jī)構(gòu)履行的部分職能需要進(jìn)一步剝離，這就要求檔案學(xué)會(huì)主動(dòng)承接起檔案行政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移出的部分職能，重塑其在檔案事務(wù)中的角色。