政府投資建設項目審計中的難點及建議

王鴻儒 楊玉晗

習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上指出：“要優(yōu)化審計資源配置，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責，努力構建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。”

政府投資建設項目審計作為審計監(jiān)督中的重要內(nèi)容，涉及的范圍廣、金額大、周期長，且關系社會民生，直接影響人民群眾生活質(zhì)量和幸福指數(shù)。如何開展好政府投資建設項目審計，筆者就目前政府投資項目審計中的難點及建議談幾點淺見。

一、政府投資建設項目審計中的難點

（一）建設項目類型多、程序多、實施難

政府投資建設項目，是指政府使用財政性資金用于國家基礎設施建設并為社會公眾服務的項目，政府投資建設項目不同于其他項目，其主體為政府部門，資金來源與使用具有公共屬性。近年來，政府投資建設項目類型已經(jīng)由房屋建筑物（構筑物）、市政、園林綠化、水利、公路、橋梁、土地整理、改建、擴建等傳統(tǒng)工程項目轉向科技含量更高，資金占比更大的大型設備購置、信息化建設、特殊項目采購、維修、維護等建設項目。政府投資建設項目類型的不斷擴展，為審計工作的深入開展提出了更高要求，對新領域的審計也成為審計人員必須突破的鴻溝。目前各級審計機關懂財務的人員比較多，懂工程、數(shù)據(jù)、法律的人員比較少，加上工程建設項目審計涉及的審計事項復雜，對工程建設項目進行全面審計，達到審計全覆蓋監(jiān)督的目的，困難重重，任務艱巨。

政府投資建設項目審批程序多，大多由政府部門作為建設單位進行實施。項目類型不同，所涉及的審批部門也有差異，如某市中學實施的教學樓新建工程，從立項到竣工驗收就涉及教育局、發(fā)改委、財政局、規(guī)劃局、住建局、生態(tài)環(huán)境局、人防辦、消防等多個部門。針對不同的項目類型，審批時所依據(jù)的規(guī)定又有差異，審計人員在實施審計過程中必須對相關規(guī)章制度進行全面細致的了解，并且需要與多部門溝通協(xié)調(diào)，才能確定建設單位在實施過程中是否存在應該審批未審批事項，是否嚴格按照審批事項進行建設。這些均增加了審計實施的難度。

（二）項目審計輕設計、重事后、整改難

政府投資建設項目審計依然存在重視對造價的審核，而忽視對前期設計審查的現(xiàn)象。設計工作作為工程項目的“排頭兵”，更是有著設計人員“筆下一條線，投資千千萬”的說法，工程設計是工程建設的靈魂，要有效控制工程造價，設計階段是關鍵。而工程設計主要依靠設計人員來完成，設計人員水平的高低對于工程的適用性、安全性和經(jīng)濟性具有重要作用。現(xiàn)階段存在的設計不合理、深度不夠、超標準、超規(guī)范等問題是影響工程功能和造價的主因，在工程建設過程中，建設單位和施工單位一切依靠設計、一切以設計為準的思想比較突出，而設計人員對施工現(xiàn)場的具體情況難以完全掌握，導致設計過于保守，不切合實際需要，浪費財政資金的現(xiàn)象時有發(fā)生。

目前，政府投資建設項目審計工作的重心大多在竣工決算審計，這就意味著工程項目已經(jīng)按照設計圖紙和中間過程變更的要求實施完成，對于前期設計原因導致的問題只能采取事后補救的方式，給審計發(fā)現(xiàn)問題的整改帶來極大難度。如某市中小學建設工程，在竣工決算審計階段，經(jīng)審計人員現(xiàn)場勘察并與學校負責人座談了解，該學校各樓層走廊的地面設計為鋪設800厘米×800厘米拋光磚，該設計增加了走廊的整潔美觀，但在雨雪天氣，雨雪隨風飄入走廊，時常發(fā)生師生滑倒的現(xiàn)象。還有，根據(jù)節(jié)能設計規(guī)范，設計單位在外墻部分設計了防火巖棉保溫層，為增加美觀及防止走廊、大廳等外露部分被損壞弄臟，又在保溫材料外設計1.2米高300厘米×400厘米瓷磚，但實際施工中，由于水泥砂漿與防火巖棉不結合，粘接不牢，經(jīng)常發(fā)生瓷磚松動掉落的現(xiàn)象，威脅到了師生人身安全。為保證校內(nèi)師生安全，校方只能再申請資金進行維修處理。這些原設計不合理之處帶來的使用問題、安全問題和增加造價問題，后期整改不僅費時費力，而且難以追究設計單位的相關責任。

（三）建設項目變更多、資料多、梳理難

政府投資建設項目工程量大、造價高、復雜性強，在施工過程中經(jīng)常會出現(xiàn)各種原因產(chǎn)生的變更，審計過程中也發(fā)現(xiàn)，變更簽證已經(jīng)成為許多施工單位不惜低價中標甚至賠本中標的賺錢門路，許多重大工程變更事項未進行集體決策，而施工單位為了額外利潤往往先施工再補手續(xù)和資料，工程變更隨意性大、變更簽證高估冒算，極易導致投資失控且偏離設計初衷。如某市政道路改造工程，在雨污水管道坑槽開挖過程中發(fā)現(xiàn)未探明淤泥土地基，根據(jù)設計單位出具的設計變更，施工單位編制施工方案并進行開挖換填。按照規(guī)范要求，淤泥換填開挖深度超過5米，施工單位需組織專家進行論證，但本次換填超過5米且施工方案及相關資料中并無專家論證內(nèi)容。審計人員通過查閱施工日志及相關票據(jù)，計算出了渣土車出土量并核實了施工單位虛報換填量，但是對相關負責人未按規(guī)范要求組織專家進行論證等問題則缺乏明確的法規(guī)依據(jù)進行追責警戒。

另外，政府投資建設項目還存在項目管理資料缺失，檔案管理不規(guī)范，資料繁雜甚至混亂等問題。各級審計機關在對政府投資建設項目審計中都面臨著送審資料不齊全、格式不規(guī)范、重要事項審前事后補簽完善手續(xù)等問題，這些消耗了審計人員大量的時間和精力。政府投資建設項目檔案資料涉及項目建議書、可行性研究、環(huán)評報告、征地拆遷、勘察設計、投資估算、概預算編制、招標投標、施工、監(jiān)理、竣工驗收等方面，建設單位在實施過程中往往忽視對檔案資料的收集匯總，工程資料未建立臺賬，檔案管理化整為零由多部門管理，沒有固定責任人等，雖然審計部門下達了限時提供資料通知，但在實際審計中，往往是“一邊要一邊審”，導致資料提供周期長、梳理難、審計效率低。

二、政府投資建設項目審計建議

（一）充實投資審計力量，提升人員綜合素質(zhì)

一是充實投資審計人員隊伍，引進審計機關急需的既懂財務、數(shù)據(jù)、法律又懂工程技術的人才，實現(xiàn)人才強審目標。二是加強投資審計業(yè)務知識和相關實務培訓。針對不同項目類型，梳理各階段規(guī)程，結合具體投資審計項目，邀請政府各職能部門專業(yè)人員，對所負責的各個審批階段進行專項培訓。尤其注重對項目一線施工工藝、流程、技術的培訓，由單一的審計人員向復合型審計人才轉變，為做好工程建設項目全過程審計提供有力的人才保障和智力支持。同時，加強對審計人員的廉政教育，杜絕以審計謀私等腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

（二）建設數(shù)字化投資審計項目數(shù)據(jù)庫

一是建立項目管理數(shù)據(jù)信息平臺。加強與相關單位溝通聯(lián)系，匯總收集與工程建設項目相關的規(guī)范、文件并將基礎數(shù)據(jù)錄入數(shù)據(jù)庫，方便審計人員系統(tǒng)了解各相關部門負責的審批事項和各類型工程項目應履行的審批流程。二是用活項目數(shù)據(jù)庫。將項目數(shù)據(jù)庫與審計人員內(nèi)網(wǎng)工作平臺相融合，打造一體化審計工作平臺，將以往審計項目的相關工作內(nèi)容錄入數(shù)據(jù)庫，審計人員經(jīng)內(nèi)網(wǎng)審批后在平臺直接檢索類似審計項目，有針對性地學習審計經(jīng)驗，提高審計工作效率。三是做好更新維護工作。確定各流程審批單位規(guī)范、文件以及審計項目更新責任人，及時將相關單位出臺的新規(guī)定、新制度上傳至數(shù)據(jù)庫，并做好重要變動事項的標注、釋義，確保項目數(shù)據(jù)庫成為審計人員專業(yè)高效開展審計工作的得力助手。

（三）前移審計監(jiān)督“端口”，抓牢審計“全過程”

一是轉變審計工作重事后監(jiān)督輕事前及全過程監(jiān)督的觀念，尤其將勘察設計、預算編制、招標投標作為重點進行審計，充分發(fā)揮審計在保障國家經(jīng)濟社會運行中的“裁判員”作用。二是加強項目實施過程中設計變更、現(xiàn)場簽證審計監(jiān)督。重點審查施工組織設計、施工方案的變更，把好工程施工的工藝、流程和質(zhì)量。通過實施全過程跟蹤審計，重點審計簽證真?zhèn)?、責任劃分、現(xiàn)場計量的真實性，防止虛假簽證、高估冒算，將事后懲戒變?yōu)槭虑邦A警。三是加大工程建設項目的投資績效審計，以績效考核促使建設單位項目管理向標準化、規(guī)范化轉變。注重揭露政府投資項目中的突出性、普遍性問題，通過綜合分析和評價，健全管理機制，完善管理制度，推動工程行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

（四）以先進工程技術為依托，推動建設項目電子化審計

隨著我國政府投資建設項目向高精度、高速度、高質(zhì)量不斷突破，以BIM技術為代表的先進工程技術已經(jīng)成為重大工程項目“三控三管一協(xié)調(diào)”的重要手段，審計機關應堅持與時俱進，不斷提高審計監(jiān)督能力。一是把握科技前沿，掌握先進工程技術。新材料、新技術、新工藝往往推動著建設工程的變革，投資審計人員應重點掌握BIM等先進工程技術，目前工程技術已實現(xiàn)了電子資料自動匯總、隨施工過程自動生成、在線施工管理、快速上傳審批，對變更簽證部位及隱蔽工程可追蹤查看等功能，實現(xiàn)了施工全過程可視化、立體化、標準化，對高效開展審計工作提供了強勁動力。二是推動政府投資建設項目審計由紙質(zhì)化向電子化轉變。目前的審計方式依賴于審計人員對紙質(zhì)檔案資料和碎片化電子資料的拼湊查找問題，紙質(zhì)化檔案是重要信息檢索的瓶頸，資料的缺失也極大阻礙了審計效率的提高，對于不涉密的政府投資審計項目，應要求建設單位從項目立項開始就存儲電子資料，竣工決算審計時一次性提交完整版電子資料，既保證了建設項目資料的完整性，又保證了審計效率和審計質(zhì)量。

政府投資建設項目審計應走出審減工程造價和事后懲戒的困局，應以完善和強化建設項目全過程管理為目標，找準痛點、堵住漏點、解決難點，提高項目管理水平，提高資金使用績效。要著眼全局、著眼決策創(chuàng)新審計思路，要立足健全完善體制機制，以此不斷推動政府投資審計工作邁上高質(zhì)量發(fā)展之路。